羅平安 尹明玉 許永江

摘 要：在完成西藏上百條河湖管理范圍劃定工作的基礎上，總結了西藏高原河湖劃界經(jīng)驗，分析了西藏高原河湖劃界工作存在的問題，從高位推動、完善頂層設計、出臺地方導則、積極爭取資金、加強人員培訓、完善時序安排、加強跨地區(qū)跨部門協(xié)調聯(lián)動和數(shù)據(jù)共享等方面，提出了推動西藏高原河湖劃界的對策建議，可為西藏河湖管理范圍劃定工作提供參考。

關鍵詞：河湖長制；高原河湖；管理范圍劃定；數(shù)據(jù)共享；西藏

中圖法分類號：X37? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

依法劃定河湖管理范圍，明確河湖管理邊界線，是加強河湖管理的基礎性工作，也是黨中央全面推行河湖長制明確的任務要求。開展河道管理范圍劃界，將使河道管理更加規(guī)范化、科學化，有利于進一步明確河道管理主體及責任，有利于維護河流健康生命和促進人水和諧，有利于加強涉河建設項目管理和合理開發(fā)利用岸線資源。

根據(jù)水利部《關于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》等文件要求，西藏自治區(qū)總河長辦于2020年4月印發(fā)《西藏自治區(qū)總河長辦公室關于加快河湖管理范圍劃定工作的通知》，正式啟動了自治區(qū)河湖管理范圍劃定工作，明確了不同級別河湖完成管理范圍劃定的時序安排。

1 基本情況

西藏自治區(qū)是我國河流最多且湖泊、沼澤分布最集中的區(qū)域之一，是我國重要的江河源和生態(tài)源[1]。按照最終歸宿，西藏河湖可劃分為四大水系，即太平洋水系、印度洋水系、藏北內陸河水系和藏南內流水系。西藏規(guī)模以上（河流流域面積1 000 km2以上，湖泊水面面積1 km2以上）河流有331條，湖泊有

808個，數(shù)量多，分布廣。地表水資源量4 394億m3，占全國河川徑流量的16.5%，水資源總量、人均水資源量均居全國之首。由于特殊的地理位置和重要的生態(tài)功能，西藏在全國生態(tài)文明建設中具有特殊重要的地位。

2 工作思路及流程

河湖管理范圍劃定工作的思路是：依據(jù)相關法律法規(guī)、技術規(guī)范、工程審批文件及相關規(guī)劃，準確劃定河湖管理和保護范圍，明確管理和保護范圍線，埋設界樁標示牌，相關矢量數(shù)據(jù)錄入“水利一張圖”，推進建設多規(guī)合一，融合水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等多部門的管理平臺，推進建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調的河湖空間規(guī)劃體系[2]。

河湖管理范圍劃定主要工作流程包括：

（1）現(xiàn)狀調查、資料收集，全面摸清河湖基本情況。

（2）按照劃定工作目標、標準及要求，編制河湖管理范圍劃定工作技術方案。

（3）根據(jù)劃定工作需要，充分利用無人機等測繪新技術，開展河湖區(qū)域基礎測繪[3]。

（4）基于河道斷面測量成果開展水文分析計算，確定河流水位線。

（5）按照河湖管理范圍劃定標準，繪制管理范圍線與保護范圍線，確定界樁、標示牌位置。

（6）根據(jù)劃定工作實施情況，編制劃定工作技術報告，制作相關成果圖集。

（7）按照管理范圍線成果，進行界樁、標示牌的放樣、埋設及安裝等工作。

（8）水行政主管部門會同自然資源等相關部門，進行劃定工作成果及資料審查驗收。

（9）成果審查驗收通過后，向社會通告。

（10）將成果坐標逐一標注在全國水利普查“水利一張圖”上。

3 工作經(jīng)驗

針對西藏高原河湖開發(fā)利用程度低等現(xiàn)狀，西藏自治區(qū)總河長辦公室立足實際，作出了一些積極探索。

3.1 高度重視河湖劃界工作

西藏自治區(qū)高度重視河湖劃界工作，總河長辦及時印發(fā)了加快自治區(qū)河湖劃界工作的文件。根據(jù)自治區(qū)河湖劃界工作推進情況及存在的問題，先后印發(fā)了《西藏自治區(qū)總河長辦公室關于進一步加強河湖管理范圍劃定工作的通知》和《西藏自治區(qū)總河長辦公室關于加快推進河湖管理范圍劃定和岸線保護與利用規(guī)劃編制細化完善工作的通知》，細化完善河湖劃界工作，為加快推進自治區(qū)河湖劃界工作提供了根本遵循和行動指南。

3.2 分類推進河湖劃界工作

根據(jù)《西藏自治區(qū)總河長辦公室關于加快河湖管理范圍劃定工作的通知》明確了自治區(qū)不同級別河湖完成管理范圍劃定的時序安排，要求2020年底前，完成自治區(qū)河湖名錄內河湖和規(guī)模以上農村河湖管理范圍的圖上劃定工作，完成公告；2021年底前，全面完成自治區(qū)河湖名錄內河湖和規(guī)模以下農村河湖管理范圍的圖上劃定工作；地處無人區(qū)河湖，根據(jù)實際管護需求，適時開展并完成管理范圍劃定工作。

3.3 簡化界樁標示牌布設

總河長辦根據(jù)各地劃界工作開展情況，對界樁、標示牌布設作出了補充說明，將地（市）、縣（區(qū)）城鎮(zhèn)區(qū)和規(guī)劃區(qū)界樁間距由“不大于100 m”調整至“不大于500 m”，其他人口密集區(qū)由“不大于500 m”調整為“不大于1 000 m”，其他河（湖）段不設置界樁；將地（市）、縣（區(qū)）城鎮(zhèn)區(qū)和規(guī)劃區(qū)標示牌設置由“不少于3處”調整至“不少于2處”，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人口密集區(qū)標示牌設置不少于1處，其他河（湖）段不設置標示牌。這些舉措有效減輕了地方政府在河湖管理范圍劃定方面的資金壓力。

4 主要問題

西藏河湖管理范圍劃定工作雖然取得了一些進展，但仍存在一些問題和不足。

4.1 地方重視程度有待提高

部分市（地區(qū)）、縣（區(qū)）領導沒有意識到河湖管理范圍劃定工作的重要性，重視程度不夠，部分領導依然偏重于經(jīng)濟發(fā)展，關注工程建設。而河湖管理范圍劃定工作所需經(jīng)費較多，短期看不到經(jīng)濟效益，沒有形成大的實物工程量，導致地方部分領導積極性不高。

4.2 劃界頂層設計有待進一步完善

西藏河湖開發(fā)利用程度低、無人區(qū)河湖眾多，與其它地區(qū)河湖情況差異明顯。青藏高原獨特的水文和地質條件，形成了西藏獨特的河流形態(tài)。根據(jù)已完成的上百條劃界河流來看，彎曲型、分汊型和游蕩型河道居多，存在大量牛軛湖。根據(jù)歷史影像和現(xiàn)場查勘，部分分汊型、游蕩型河道的寬度（以歷史洪痕為邊界）可以達到10 km以上，河道內部分洲灘由于常年無水淹沒，加上河道周邊草場較好適合放牧，已有農牧民居住。

由于缺乏適用于西藏高原河湖劃界的地方標準，這些復雜情況和特殊問題，給劃界工作的實施帶來了諸多挑戰(zhàn)。針對西藏高原河湖特點，急需進一步完善劃界頂層設計，出臺針對性的高原河湖管理范圍劃定技術導則（規(guī)程）等地方標準。

4.3 劃界工作量大，經(jīng)費和人才缺乏

河湖管理范圍劃定涉及的外業(yè)和內業(yè)工作量均較大，所需經(jīng)費較多，國家沒有專項資金支持，需要各地自籌解決。西藏河湖眾多，很多縣剛脫貧，地方財政自給率低。經(jīng)費落實困難，是劃界工作難以快速推動并持續(xù)落實的最大問題。

河湖管理范圍劃定政策性與專業(yè)性強，需要開展基礎測繪、水文分析計算、管理范圍線繪制等大量技術含量較高的工作，涉及水文水資源、水利、測繪、信息化等多專業(yè)交叉，參與這項工作的人員需要有較高的政策水平、專業(yè)知識和業(yè)務能力。但現(xiàn)階段，西藏水利技術力量薄弱，特別是市（地區(qū)）、縣（區(qū)）水行政主管部門水利專業(yè)人員少，不具備獨立開展河湖管理范圍劃定工作的能力，劃界工作需要委托第三方開展，進一步加劇了地方財政負擔。

4.4 跨地區(qū)跨部門協(xié)調聯(lián)動能力有待加強

河湖管理范圍劃定工作涉及水利、自然資源、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、住建、財政等多個部門和廣大人民群眾，協(xié)調工作量大面廣，一些部門認為河湖管理范圍劃定就是水利部門和他們爭土地，同人民群眾爭利益，在劃定工作中配合度較低。對于涉及跨行政區(qū)域的河湖，不同地區(qū)之間在上下游、左右岸、干支流之間的協(xié)調聯(lián)動不夠，各自為政，導致河湖管理范圍劃定存在盲區(qū)、重復劃定和無法銜接等情況。此外，干支流的劃界工作缺乏統(tǒng)籌，劃界矢量數(shù)據(jù)難以共享，導致干支流的劃定成果難以有效銜接。

4.5 劃界基礎數(shù)據(jù)匱乏

開展河湖基礎測繪、收集河湖基礎信息、摸清河湖情況及河湖岸線開發(fā)利用情況，是河湖管理范圍劃定的基礎工作。除了個別大河大湖，西藏絕大部分河湖沒有開展日常水文監(jiān)測，水文資料極其缺乏，對劃界水文計算成果精度造成了較大影響。

研究表明，2000—2016年間，青藏高原面積大于50 km2的138個湖泊整體擴張趨勢顯著，總面積增加2 340.67 km2，增長率為235.52 km2/a[1]。湖泊水位的上升或下降，會對湖泊管理范圍劃定的準確性帶來影響。此外，部分河湖已建有水電站、攔河壩、水閘、堤防等水利工程，但很多水利工程設計等相關資料缺失?；A資料不準確或者不詳實，會影響河湖劃界的基準與標準的選取，導致劃界成果不符合實際情況。

4.6 河湖現(xiàn)場調查不全面

河湖管理范圍劃定內業(yè)工作居多，如果遇到正射影像不清晰則會導致無法準確矢量化劃界基準線，如果正射影像時效性差會導致變化后的區(qū)域無影像底圖可用[2]。近幾年，堤防、攔河壩、水閘等水利工程建設速度快，而影像圖更新速度趕不上工程建設速度，導致部分水利工程無法及時在影像圖上顯示，加上相關設計資料獲取難度較大，如果不深入河湖一線開展現(xiàn)場調查，很容易遺漏水利工程，影響劃界成果質量。

5 對策建議

針對西藏高原河湖管理范圍劃定方面存在的問題和不足，針對性地提出了加快河湖劃界的對策建議。

5.1 以河湖長制為契機，高位推動河湖劃界工作

地方各級政府應充分認識到開展河湖管理范圍劃定工作的重要性，以全面推行河湖長制為契機，高位推動河湖管理范圍劃定工作。

建議各市（地區(qū)）、縣（區(qū)）成立由政府主導的河湖管理范圍劃定工作領導小組，負責河湖和水利工程劃界確權工作，建立信息通報、協(xié)調聯(lián)動、信息共享等機制，制定計劃表，落實責任人，掛圖作戰(zhàn)，定期召開會議，通報進展情況，協(xié)調解決劃界問題，確保河湖管理范圍劃定工作順利推進。

5.2 完善劃界頂層設計，制定地方劃界技術導則

針對西藏高原河湖特點，建議由自治區(qū)組織編制河湖管理范圍劃定相關技術指導文件，制定并印發(fā)河湖管理范圍劃定技術導則（規(guī)程），進一步明確西藏河湖管理范圍劃定工作中的資料收集和現(xiàn)場調查、洪水位設定及水面線確定、工作底圖制作、管理范圍線繪制、劃定方案編制、界樁和標示牌樣式與埋設、數(shù)據(jù)整合和成果整理、監(jiān)督檢查等各項工作的技術要求，以便各市（地區(qū)）、縣（區(qū)）在河湖管理范圍劃定工作中，有章可循，有據(jù)可依。

建議進一步規(guī)范和統(tǒng)一劃界技術標準。對于西藏彎曲型、分汊型和游蕩型河道，常年無水淹沒且已有農牧民居住的大范圍洲灘，已建橋梁且引橋部分已在河道中回填的情況，如何科學劃定管理范圍，在制定地方標準時應進一步明確。河湖管理范圍劃定后，不僅要形成界限明確的數(shù)據(jù)信息，還須埋設界樁標示牌，進一步明確邊界，起到警示作用。建議對界樁標示牌進行精心設計，在確保界樁標示牌牢固耐久、埋設方便、維護簡便的前提下，兼顧實用性、美觀性和西藏特色。

5.3 積極爭取劃界資金，加強人員業(yè)務培訓

建議各市（地區(qū)）、縣（區(qū)）深刻領會國家、自治區(qū)關于鄉(xiāng)村振興、水美鄉(xiāng)村、特色小城鎮(zhèn)、生態(tài)廊道、精準扶貧、轉移支付等重大政策，積極爭取中央財政水利發(fā)展資金、中央財政生態(tài)補償資金、各級財政資金、涉農整合資金等。通過各對口援藏的部委、省市和企業(yè)，積極爭取援藏資金。通過長期合作單位部分技術援助的方式，緩解地方河湖劃界工作的資金壓力。

河湖管理范圍劃定工作情況復雜，任務艱巨，建議自治區(qū)、市（地區(qū)）、縣（區(qū)）水利部門積極開展各級業(yè)務培訓和指導，提升水行政主管部門相關人員的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務水平。各級水行政主管部門可以自發(fā)組織業(yè)務培訓，也可通過各對口援藏的部委、省市和企業(yè)開展培訓。

為了確保劃界成果質量，建議項目業(yè)主單位在選擇河湖管理范圍劃定項目承擔單位時，應盡可能選擇具有相應技術力量和劃界經(jīng)驗的單位，由第三方單位負責編制劃界工作方案，提供全方位全覆蓋的技術服務。

5.4 進一步完善劃界時序安排，分類推進

建議自治區(qū)、市（地區(qū)）、縣（區(qū)）建立河湖管理范圍劃定工作領導小組，由領導小組每年初下達年度計劃，制定進度推進的督查、巡查方法，定期發(fā)布進度督查通報。

建議根據(jù)西藏高原河湖規(guī)模、重要性和開發(fā)利用程度，進一步完善河湖管理范圍劃定分類推進計劃。對于規(guī)模大、重要性顯著和開發(fā)利用程度高的河湖，建議按照水利部的相關要求，全面完成劃定工作，在界樁和標示牌制作安裝方面，可以根據(jù)實際情況進行調整；對于地處無人區(qū)、無開發(fā)利用活動的河湖，建議只進行圖上劃界，不埋設界樁標示牌；對于其他河湖，建議視情況可以適當簡化劃定程序和界樁標示牌制作安裝，以減輕資金壓力。

5.5 加強跨地區(qū)跨部門協(xié)調聯(lián)動

建議相鄰市（地區(qū)）、縣（區(qū)），建立跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制，簽署合作協(xié)議，構建責任明確、協(xié)調有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，加強信息共享，共同推進跨界河湖管理范圍劃定工作。

建議以河湖長制為平臺，深化相關部門間的合作，明確各部門的工作職責、任務分工，形成層級負責、部門協(xié)作的工作機制，使河湖劃界工作事事有人管，時時有人抓，推進工作順利開展。

5.6 充分開展現(xiàn)場調研，確保成果準確性

建議河湖管理范圍劃定技術人員對河湖現(xiàn)狀進行現(xiàn)場詳細調查，特別對一些新建的而又沒有更新在影像圖上的水利工程和涉水工程，充分利用無人機等新技術，進行現(xiàn)場定位、測量[4]；對于影像不清晰、有陰影或者已發(fā)生變化的區(qū)域，要進行補充測量；對于一些支流匯入、村莊、涉水工程、牛軛湖、地下河、邊界不確定等河湖特征點和區(qū)域，要進行現(xiàn)場調查復核，按照堤角線以及岸坡線的確定方法，保障劃界成果的準確性[5]。

西藏大部分河湖缺乏水文基礎資料，水文分析計算誤差較大，建議技術人員深入河湖開展歷史洪痕調查，主要調查河湖的多年平均水位、高水位、一級洪痕、二級洪痕及三級洪痕，測量并標記各個特征點的精確位置及高程，拍照留痕，為河湖管理范圍劃定提供數(shù)據(jù)支撐。

開展湖泊管理范圍劃定時，要研究掌握湖泊擴張趨勢。對于有水文（水位）站的湖泊，可以采取監(jiān)測數(shù)據(jù)分析水位變化趨勢；對于沒有設置水文（水位）站的湖泊，要深入一線走訪，調查了解湖泊水位變化情況；還可根據(jù)同一季節(jié)的歷史影像圖，提取湖泊水面線，分析水面線變化趨勢。在此基礎上，預測未來某一時點的湖泊水位，結合湖岸開發(fā)利用情況，綜合確定湖泊管理范圍線。

5.7 加強數(shù)據(jù)共享

河湖管理范圍劃定工作涉及多個行政區(qū)、多個部門以及多個承擔單位，建議由上級水行政主管部門牽頭，建立由下一級水行政主管部門組成的河湖劃界信息共享機制；各級水行政主管部門，牽頭建立本級跨部門的信息共享機制，特別是需要將劃界承擔單位納入到共享機制中。加強跨界河湖有關信息的互聯(lián)互通，共享跨界河湖基礎信息、涉水專項規(guī)劃、“一河（湖）一策”方案、水文水質監(jiān)測等信息，共享跨界河湖劃界成果，確保劃界成果的有效銜接。此外，在信息的采集、共享、使用的全過程中，要保障信息數(shù)據(jù)的完整性、準確性、時效性、可用性以及安全性。

建議開發(fā)河湖和水利工程管理范圍劃定成果管理系統(tǒng)，與自治區(qū)、市（地區(qū)）相關數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)進行對接，建立自治區(qū)、市（地區(qū)）、縣（區(qū)）三級一體的互聯(lián)互享劃界數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，將河湖和水利工程管理范圍線納入各地國土空間規(guī)劃的日常管理工作中，為逐步構建“范圍明確、權屬清晰、責任落實”的河湖管理保護體系奠定基礎。

6 結語

在完成西藏上百條河湖劃界工作的基礎上，總結了西藏高原河湖劃界經(jīng)驗，分析了西藏高原河湖劃界工作存在的不足，提出了加快西藏高原河湖劃界的對策建議。

（1）西藏在高原河湖管理范圍劃定方面做了一些積極探索，包括分類推進河湖劃界工作、簡化界樁標示牌布設，減輕地方劃界資金壓力等。

（2）西藏河湖管理范圍劃定取得了一些進展，但總體進度滯后，仍存在一些不足，主要包括地方重視程度有待提高、經(jīng)費和人才缺乏、頂層設計有待進一步完善、協(xié)調聯(lián)動能力有待加強、基礎資料匱乏、現(xiàn)場調查不全面等。

（3）針對西藏河湖管理范圍劃定方面存在的不足，提出了高位推動、完善頂層設計、出臺地方導則、積極爭取資金、加強人員培訓、完善時序安排、加強跨地區(qū)跨部門協(xié)調聯(lián)動和數(shù)據(jù)共享等對策建議，以推進西藏高原河湖管理范圍劃定工作。

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Measures of Demarcating Rivers and Lakes on the Tibetan Plateau

LUO Pingan 1，2，YIN Mingyu3，XU Yongjiang4

（1. Basin Water Environment Department，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China；2. Hubei Key Laboratory of Water Resources and Eco-Environmental Science，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China； 3. Bureau of Hydrology （Information Center），Songliao River Water Resources Commission，Changchun 130000，China；4. Ali Water Conservancy Bureau of Tibet，Ali 859400，China）

Abstract：On completion of the demarcation of over a hundred rivers and lakes in Tibet，we summarize our experiences of demarcating river and lake boundaries on the Tibetan Plateau and analyze the challenges faced during the process. Based on the analysis，we propose a set of measures to promote the demarcation of rivers and lakes on the Tibetan Plateau. These measures include elevating its priority，enhancing top-level design，issuing local guidelines，actively seeking funding，strengthening personnel training，improving scheduling，and strengthening cross-regional and cross-departmental coordination and data sharing. These suggestions may serve as a reference for the delimitation of river and lake management areas in Tibet.

Key words：river and lake chief system；rivers and lakes on plateau；river and lake demarcation；data sharing；Tibet