[摘要] 如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個難題。平谷區(qū)在牢固樹立為民服務工作本源、堅持訴求全響應全辦理的基礎上，自2021年7月開始推動實施下交群評，探索制度化辦理所謂“不合理訴求”新實踐，逐步將訴求下派轉變?yōu)槿罕妴栴}群眾解的下交。這一實踐注重發(fā)揮群眾作用，運用基層協(xié)商推進基層治理，在基層黨組織的領導下多元主體商量著辦，形成一種創(chuàng)新性方法，優(yōu)化了訴求辦理。平谷區(qū)構建完整的機制體系，多措并舉、系統(tǒng)施策，確保下交群評實踐的有效性。

[關鍵詞] 接訴即辦；? 下交群評；? 基層協(xié)商

[中圖分類號] D616； C916.1? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）06-0079-04

近年來，北京市堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷深化接訴即辦改革。如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個難題。為了能更科學更民主更有公信力地辦理所謂“不合理訴求”，平谷區(qū)在牢固樹立為民服務工作本源、堅持訴求全響應全辦理的基礎上，自2021年7月開始推動實施下交群評。1通過強化黨的領導，廣泛發(fā)動群眾，開言路、重辦理、止紛爭、聚民心、立規(guī)范，探索接訴即辦新實踐，這正是黨的二十大報告提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道”精神的生動體現(xiàn)。

發(fā)動民眾群商群評，強化理性表達訴求的正確導向

下交群評是平谷區(qū)為深化接訴即辦改革、提升基層治理民主化程度和現(xiàn)代化水平而推動實施的創(chuàng)新舉措。其注重發(fā)揮群眾作用，在黨建引領下廣泛發(fā)動群眾參與基層接訴即辦工作。

平谷區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關于進一步深化平谷區(qū)接訴即辦“下交”工作的指導意見》指出，這一創(chuàng)新性舉措以各項法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據，經街鄉(xiāng)研判后認為屬于“不應辦理”的涉及全體村民利益的公共性事務及村民個性化訴求問題，下交給村居組織進行民主評議，根據評議結果對訴求事項進行定性定責。下交群評以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全村（居）議事協(xié)商制度為重點。這是黨建引領下多元主體參與社會治理的工作方法，通過構建黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的工作體系，實現(xiàn)自治、法治、德治相結合。

在具體實踐中，各單位接到工單后，及時響應群眾訴求，了解訴求內容及本因，初步判定是否合理，并對“不應辦理”的“不合理訴求”進行初步辦理。經初步辦理無效的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或區(qū)委辦局黨委（黨組）分析研判認為“不應辦理”的訴求，應進行全量下交。

按照訴求承辦單位類別的不同，下交群評主要有兩種基本形式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為訴求承辦單位的下交群評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將辦理反饋為“未解決”且不屬于超越本級職責需上交提級辦理的系統(tǒng)性、全局性、政策性事項范圍的訴求，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委分析研判后，下交給基層黨組織，由基層黨組織根據訴求內容，組織一定范圍的基層群眾自治組織成員、社會組織成員、專業(yè)人員、公眾代表等進行集體評議，最大程度化解矛盾，引導群眾理性表達訴求。二是委辦局作為訴求承辦單位的下交群評。委辦局承辦的訴求需進行下交辦理的，經黨委（黨組）分析研判后，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級黨組織下交辦理，也可根據訴求情況下交職權范圍內管轄的行業(yè)協(xié)會、工會等組織辦理。

推動實施下交群評、發(fā)動群眾參與接訴即辦，并不是給基層增負。一方面，新修訂的黨章要求社區(qū)（村）黨組織“統(tǒng)一領導本地區(qū)基層各類組織和各項工作，加強基層社會治理”，《北京市接訴即辦工作條例》也強調“居民委員會、村民委員會應當建立健全工作機制，溝通協(xié)調，凝聚共識，協(xié)助承辦單位處理社區(qū)（村）范圍內的矛盾糾紛，解決公共事務等方面的訴求”，這意味著開展下交群評相關活動是社區(qū)（村）的職責所在。另一方面，大部分下交群評工單，涉及社區(qū)（村）范圍內的矛盾糾紛、解決公共事務等方面的訴求，原本應自主治理。再者，下交群評實踐中，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為工作主體，不是將相關工單簡單地轉移，而是協(xié)調基層組織發(fā)揮村（居）民自治、民主協(xié)商作用；同時，選優(yōu)配強社區(qū)（村）黨組織書記，健全網格化治理等配套舉措。還有一點，即使訴求人對下交群評結果不認可而再次撥打熱線，也可根據下交群評材料申報不納入考核，這更有利于社區(qū)（村）基層治理有效性的提高。例如在某鎮(zhèn)某村，曾持續(xù)有群眾反映春節(jié)前沒發(fā)米面油的工單達15件，經了解后得知這些訴求的本質是不滿于未被界定為村集體經濟組織成員，按該村《村規(guī)民約》初步判定為不合理訴求，鎮(zhèn)、村兩級反復做工作后依舊有4位訴求人不認同，最后在鎮(zhèn)黨委領導和包村領導協(xié)調與支持下，村“兩委”通過下交群評妥善解決。

依法依規(guī)甄別訴求，優(yōu)化基層協(xié)商共治的治理生態(tài)

平谷區(qū)下交群評的接訴即辦新實踐，優(yōu)化了訴求辦理。在實踐中，群眾訴求依法依規(guī)應辦盡辦，不應辦、不合理的訴求則通過下交群評的方式應交盡交來處置。群眾訴求究竟合理不合理，不是由訴求承辦單位說了算，而是由基層黨組織廣泛發(fā)動群眾參與評議來確定的。評議為不合理的訴求，也不是簡單地申報不納入考核，而是通過評議、辦理、調解，幫助群眾更新思想認知，引導群眾學會通過社會化多元渠道去解決問題。

在基層治理實踐中，基層干部視角下的不合理訴求，通常有幾種解決途徑：不置可否、不予理會的冷處理，將訴求簡單排除在解決渠道之外；或是借助強制性力量，促成訴求人放棄原初訴求；抑或是工作人員親自或通過能與訴求人說上話的人采取解釋說明性舉措，促使訴求人放棄原初訴求，是一種說服或理服。這幾種辦法，在某種意義上體現(xiàn)出對群眾訴求辦理的舉措之優(yōu)化，但是可持續(xù)性不強，不利于引導其他群眾等更多元的力量助力訴求辦理工作。

平谷區(qū)的下交群評是在一定程度上彌補上述辦法局限性的新實踐。在運用這一創(chuàng)新性辦法的實踐中，面對群眾訴求，基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、經濟社會組織和群眾等，圍繞該訴求開展協(xié)商，并以協(xié)商結果作為訴求辦理的重要參考依據。體現(xiàn)了“激勵群眾參與協(xié)商解決訴求”的接訴即辦改革實踐與創(chuàng)新。

這種創(chuàng)新性辦法，不是無原則地對本不應辦理的訴求給予辦理，而是把基層協(xié)商作為辦理訴求的一種方法，有超越一般性說服或理服的特點。比如辦理訴求的主體更多元，涉及傳統(tǒng)群眾思想工作之外的、更廣泛的主體；又比如辦理訴求的公開性更強，甚至有媒體參與。

在這種新實踐中，訴求是否合理，不是僅靠政府來說明，而是讓相關群眾一起來說明，這樣訴求人更能受理智支配。事實表明，這樣的做法的確取得了一定的積極效果。平谷區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員說：“無理訴求，下交給群眾去評判。群眾評群眾議，一定程度上促進了訴求人的轉化，也匡正了社會風氣。”就治理效果而言，自下交群評推動實施以來，平谷區(qū)萬人訴求比大幅下降，降幅為11%；平谷區(qū)訴求辦理綜合成績有效提升，2022年月均成績同比提升4.47分。同時，群眾依法依規(guī)意識顯著增強，基層治理生態(tài)不斷優(yōu)化。

建立健全運行機制，推進協(xié)商評議程序制度化規(guī)范化

下交群評的接訴即辦新實踐，通過發(fā)動群眾民主協(xié)商、深化自治來做好訴求人工作，優(yōu)化了訴求辦理，更好地服務群眾的同時教育引導群眾、凝聚民心。這樣的實踐，是一種有序有效、真正打通思想癥結辦理訴求的有益探索，是由四個工作機制構成的完整體系。

訴求甄別機制。識別需下交群評的訴求，主要涉及鄰里糾紛引發(fā)的訴求、高頻多次通過接訴即辦相關渠道派單而來的訴求、未解決不滿意的雙未工單相關訴求。首要的甄別主體是訴求的具體承辦單位，如果承辦單位初步判定后辦理無效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委則作為承續(xù)性甄別主體對訴求進行分析研判。訴求的甄別，需要確保準確把握訴求件直接表達出來的內容及其本因、確保以各項法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據。

協(xié)商接入機制。下交群評組織者開啟基層民主協(xié)商程序，將訴求導入其中。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或委辦局黨委（黨組）與村居黨支部聯(lián)合，根據訴求內容制定處置工作方案，將方案告知訴求人且征求其意見，必要時進行適當調整，并公示方案。如果訴求人及其所訴事項復雜、訴求事項面廣且輿論廣泛關注、協(xié)商評議結果可能有重大影響、所訴事項爭議較大，還需邀請訴求人外的其他參加者進行議前會商。

評議操作機制。訴求導入基層民主協(xié)商程序后，下交群評會涉及到系列操作層面的事項。一是選擇具體主體，包括組織者、參與者兩大類，組織者是組織員而不是裁判員，其主要職責是搭平臺，參與者的主要職責是圍繞訴求廣泛討論。二是明確協(xié)商評議形式及其合議規(guī)則，法定組織形式的合議規(guī)則以法定規(guī)則為準，其他靈活形式則要求三分之二以上參與人同意方可表決。三是為能充分討論、確?；顒涌刹樵兛勺匪?，通常由村居黨支部書記作為協(xié)商評議主持人，并錄音、錄像或拍照，全程記錄。

結果運用機制。協(xié)商評議形成的結果，重在運用。一方面，將協(xié)商評議的結果當場告知或書面送達訴求人。另一方面，除議事團集體認為不宜公開的結果外，都要通過村居級12345專班會及辦公群、村居級公開欄與電子屏、黨員大會與村居民代表會、微信公眾號等多元渠道多次公示評議結果。再一方面，開展延伸服務，根據評議結果進一步跟蹤訴求人思想動態(tài)，安排專人持續(xù)開展訴求人思想轉化工作。

堅持多措聯(lián)動，提升深化接訴即辦改革的整體效能

多措并舉、系統(tǒng)化地推動實施，既在一定程度上確保了下交群評機制體系有效運轉，也帶來了平谷區(qū)深化接訴即辦改革整體效能的提升。

同步實施上交。對于派單而來的難解訴求，一些是初步判定為不應辦理的不合理訴求，一些是超越本級職責的系統(tǒng)性、全局性、政策性訴求。前一類，按既定工作機制下交群評；后一類，則需要上交以便提級辦理，由區(qū)級層面共同商討解決、統(tǒng)籌辦理。下交群評和上交，二者同步實施、共同作用，最大限度解決基層接訴即辦中的難解訴求。

建構責任體系。一方面，發(fā)揮黨建引領的主體責任。黨建引領貫穿下交群評工作始終，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級黨組織、職權范圍內管轄的行業(yè)協(xié)會工會等其他組織為具體組織者，統(tǒng)籌推動工作開展，以黨建引領把關定向。另一方面，夯實街鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門協(xié)同的工作責任。通過制度規(guī)范，明確委辦局可請求街鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調訴求人居住地村居黨支部開展下交群評工作。下交群評辦理過程中，委辦局、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居（企業(yè)）黨支部可多向“吹哨”，化解專業(yè)性、社會性、跨區(qū)域等疑難訴求。再一方面，激發(fā)社會多元主體的參與責任。發(fā)揮訴求承辦單位的創(chuàng)新力和能動性，鼓勵多角度、多渠道激發(fā)社會多元主體作用，從會議室到田間地頭、從說事評理普法中心到村（居）民微信群，暢通社情民意表達和參與渠道，在調動群眾和社會組織參與公共事務的過程中創(chuàng)造參與感、提升成就感、強化歸屬感。充分調動社會組織、市場資源參與基層治理，撬動社會力量解決群眾問題。結合農村熟人社會實際，打好感情牌，發(fā)揮老村干、老模范等威信高、號召力強的優(yōu)勢進行撮合，促使群眾身邊發(fā)生的問題在群眾身邊解決，激發(fā)基層治理的內生動力。

健全保障體系。一方面，強化督辦考核，確保工作實效。制定完善下交群評考核辦法，在區(qū)級系統(tǒng)平臺設置“下交掛賬工單池”，推動街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局的“不合理訴求”應交盡交。人大、紀檢等部門對下交群評工作進行專項監(jiān)督，檢視基層治理水平和干部作風，督促工作落實，全面提升治理體系和治理能力。另一方面，強化人員力量、確保賦能增效。區(qū)級層面組建下交群評議事成員庫，吸納基層代表、村居人員、鎮(zhèn)街人員、區(qū)級人員、包片民警、法律顧問等，解決基層評議人員不足、專業(yè)性不夠、權威性不強等問題，推動資源力量服務基層一線。再一方面，強化法治保障，確保樹德立信。不斷完善下交群評后調解工作機制，推動自治、法治、德治有序銜接、互促共進，暢通工作銜接機制，服務接訴即辦訴求承辦單位在工單辦理或下交群評過程中用好人民調解、行政調解、司法調解等法定調解方式，教育和引導群眾，化解和管控矛盾糾紛，不斷提升接訴即辦工作法治化水平。

（本文是國家社會科學基金一般項目“社會主義協(xié)商民主的理論與實踐研究”〈項目編號：21BKS040〉、中共北京市委黨校重點科研項目“接訴即辦中的基層民主協(xié)商機制建設研究”〈項目編號：22SZDN001〉階段性成果）

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[2]楊守濤，陳丹.以協(xié)商優(yōu)勢激發(fā)社區(qū)治理活力[J].前線，2022，（4）.

（作者簡介：楊守濤，中共北京市委黨校（北京行政學院）領導科學教研部副主任、副教授，北京市接訴即辦改革研究中心副主任，北京基層治理研究中心副主任）

責任編輯 / 張蕾磊