□ 顧 強

在國家治理結(jié)構和治理體系中，基層治理具有基礎性的地位和功能。2021 年4 月28 日《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》提出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。2022 年10 月16 日，黨的二十大報告提出，完善社會治理體系，在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。2023年3月13日修改的《立法法》第八十一條新增設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會可以對“基層治理”事項制定地方性法規(guī)，賦予了設區(qū)的市新的立法權限。

然而，本次《立法法》修改對設區(qū)的市地方性法規(guī)的“擴容”，并沒有消弭自2015年《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權后產(chǎn)生的關于地方立法權限的爭議，例如2015 年修法后出現(xiàn)的如何理解“城鄉(xiāng)建設與管理”范疇的問題，該問題的生成邏輯與本文論述的問題如出一轍。有學者認為，該條“基層治理”的表述過于模糊[1]，而此處概念的不明確違背了新《立法法》賦予設區(qū)的市立法權的初衷，易于被擴大解釋，也易于使設區(qū)的市人大及其常委會陷入越權立法的困境，同時還可能導致立法資源的浪費[2]。在我國現(xiàn)行立法體制下，任何地方性法規(guī)都應當遵循《立法法》和相關法律設定的地方立法權限，超越法定權限的地方性法規(guī)應當受到有權機關的合法性審查。為了減少法律規(guī)范與具體實踐之間在“基層治理”這一新的地方立法權限適用上可能存在的問題，本文旨在進行如下探究：一是對《立法法》第八十一條的“基層治理”進行規(guī)范解釋，在學理層面闡釋其含義和價值；二是結(jié)合現(xiàn)有基層治理實踐，分析“基層治理”作為設區(qū)的市立法權限的實踐形態(tài)以及立法空間；三是針對實施“基層治理”作為設區(qū)的市立法權限提出對策性建議。

一、“基層治理”立法的理論范疇

從詞語構成上看，“基層治理”包含“基層”和“治理”兩個構成要素。基層是相對于上層、高層而言的結(jié)構用語，指由多層級構成的系統(tǒng)中的基礎層級，標志著事物整體中的基礎性方位?！盎鶎印钡暮x在不同國家機關語境下含義不同，如在人民代表大會層面，“基層人民代表大會”包括縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會；對基層立法聯(lián)系點而言，此處“基層”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、行業(yè)協(xié)會、基層群眾性自治組織（村居委）、有代表性的國家機關或企事業(yè)單位等。在政府層面“基層”是指包括縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的政府。學者燕繼榮認為，“在中國語境中，基層泛指包括城市中的工廠、商店、學校、機關、街道、社區(qū)、居委會等組織和農(nóng)村中的農(nóng)場、合作社、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等單位組成的社會”[3]。

從字面意義上看，“治理”具有統(tǒng)治、管理的含義，然而現(xiàn)代的“治理”概念與“統(tǒng)治”是兩個不同的范疇。在政治領域使用的“治理”通常側(cè)重“治理”的公共屬性，學者俞可平認為“治理”是指政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾利益需要的過程[4]。學者徐勇認為，基層治理包括國家對基層的治理和基層社會自我治理，前者是為實現(xiàn)國家目的而對基層社會的治理，后者是以社會民眾為主體，對與自我相關的事務進行治理[5]。

如何理解“基層治理”在國家機構體系中的分配，“功能最適當”原則提供了一種解釋方案。學者朱應平認為，“功能最適當原則”強調(diào)國家機構在組織與功能上的劃分，是基于各該事務于自身的組成結(jié)構及決定程序等各個層面均具最佳條件者[6]。根據(jù)功能最適當原則，國家機構職能確定后，需要給承擔職能的國家機關授予與履行職能相匹配的相關權力，建立與功能相適應的管理體制。授予設區(qū)的市人民代表大會及其常委會“基層治理”立法權，說明基層治理的立法權限應該是設區(qū)的市人民代表大會及其常委會管轄范圍內(nèi)的事項。這一點在設區(qū)的市政府制定“基層治理”政府規(guī)章時體現(xiàn)的更為明顯，因為根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，設區(qū)的市人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設等事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、財政、民政、社會保障、公安、民族事務、司法行政、人口與計劃生育等行政工作，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利。上述設區(qū)的市人民政府職能在下沉到“縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)”政府后都可以解釋為“基層治理”的國家權力，而本次《立法法》修改增加設區(qū)的市人大制定“基層治理”地方性法規(guī)可以視為提供配套管理制度。

通過上述分析，“基層治理”的理論范疇應該從兩個維度理解：一是“基層”指向的縱向維度，即現(xiàn)有立法和行政區(qū)劃體制下，設區(qū)的市立法權在“條塊關系”中縱向延伸的限度，此處的“基層”上限應為“縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)”，下限應為“村莊、社區(qū)”；二是“治理”指向的橫向維度，是指設區(qū)的市地方性法規(guī)在《立法法》第八十一條列舉的范圍內(nèi)，針對“基層治理”調(diào)整事項的界定以及“基層治理”立法與其他設區(qū)的市立法權限的異同，此處“設區(qū)的市”應該不同于2015年《立法法》增加的設區(qū)的市三項立法權限，否則本次《立法法》的新規(guī)定就沒有意義。學者陳家剛認為，“基層治理”從政治結(jié)構角度看包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理和城市街居治理，參與方是三元權威即黨的基層組織、基層政府和基層自治組織[7]。學者郁建興認為，“基層治理”是國家治理和地方治理的微觀基礎，如果說“國家治理”強調(diào)人人均等享有公共產(chǎn)品，以及實現(xiàn)地方治理、區(qū)域治理之間的協(xié)調(diào)，致力于提供統(tǒng)一的體制機制和政策體系，那么“基層治理”則更強調(diào)“地方性”，即必須在特定社會背景下因地制宜地探索治理模式[8]。

二、“基層治理”立法的實踐探索

由于“基層治理”作為設區(qū)的市立法權限的時間不長，明確基于“基層治理”制定地方性法規(guī)的立法實踐數(shù)量還比較少，而且現(xiàn)有的設區(qū)的市一級“基層治理”地方性法規(guī)列入“城鄉(xiāng)建設與管理”的范圍，以“城鄉(xiāng)建設與管理”的名義立法的現(xiàn)象并不少見，這也印證了“基層治理”與“城鄉(xiāng)建設與管理”之間存在的張力。但是在立法領域外，各級政府、法院等其他國家機關的實踐中，基層治理的實踐已經(jīng)非常豐富，對這些事例進行分析、歸納，也不失為對未來設區(qū)的市地方性法規(guī)中“基層治理”立法范疇的一種可能的“預判”。

（一）基層治理事例考察

統(tǒng)計來源：民政部2021 年度全國基層治理創(chuàng)新典型案例、最高人民法院“打造楓橋式人民法庭服務基層社會治理”典型案例。

從統(tǒng)計、整理的結(jié)果來看，實踐中對“基層治理”的理解可以做以下界定：（1）從“基層治理”的主體上看，基層治理的參與主體既包括了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居委，也包括了區(qū)（縣）政府及其職能部門、街道辦事處以及部分企業(yè)，對于“基層治理”的縱向范圍界定偏向?qū)挿旱睦斫?；?）從“基層治理”的內(nèi)容上看，此處“治理”的范圍與相應參與主體的職權范圍相呼應，《地方組織法》第七十三條規(guī)定的縣級人民政府的11項職權，第七十六條規(guī)定的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的7項職權，《城市居民委員會組織法》第三條規(guī)定的居民委員會的6 項任務，《城市居民委員會組織法》第七條到第九條規(guī)定的村民委員會職權等，上述職權的行使都可以在現(xiàn)有基層治理典型案例中得到體現(xiàn)。換言之，現(xiàn)有“基層治理”的實踐也可以理解為各級基層政府、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位依法行使職權、職能的產(chǎn)物，既包括多部門聯(lián)合建立矛盾糾紛解決機制的維持社會秩序職能，也包括通過定點化精準司法機構設置維護地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展職能。

但是，“基層治理”也不能完全等同于《地方組織法》規(guī)定的相關參與主體的職權，例如區(qū)（縣）一級政府履行任免、培訓、獎懲、考核國家行政機關工作人員職能，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府完成上級人民政府交辦的內(nèi)部事務，雖然是基層政府履行職務，但不是出于行政行為“外部性”和公共利益的實現(xiàn)，而是機關內(nèi)部事務，本文認為不宜納入“基層治理”范圍。

（二）基層治理規(guī)范考察

由于“基層治理”作為設區(qū)的市立法權限時間不長，因此現(xiàn)有設區(qū)的市層面“基層治理”的立法實例并不多。目前，省級以及設區(qū)的市級地方性法規(guī)涉及“基層治理”一般有兩類，一是以“基層治理”為立法目的的綜合性基層治理法規(guī)，二是在個別條文中涉及“基層治理”的內(nèi)容的其他地方性法規(guī)。本次《立法法》授權設區(qū)的市制定地方性法規(guī)規(guī)定“基層治理”事項，應理解為第一種意義的地方性法規(guī)。

在第一類綜合性基層治理法規(guī)中，常見的有三種類型的地方性法規(guī)。第一種是社會治理法規(guī)，例如《海東市基層社會治理促進條例》，該條例從基層建設、治理措施、基層服務、保障機制、法律責任等方面對該市基層社會治理作出規(guī)定。第二種是基層組織工作規(guī)定，例如《北京市街道辦事處條例》，該條例結(jié)合北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等基層治理的創(chuàng)新做法從機構與職責、公共服務、城市管理、社會治理、保障與監(jiān)督等方面對街道辦事處如何依法履行基層社會治理職能作出規(guī)定。第三種是城鄉(xiāng)管理規(guī)定，例如《曲靖市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理條例》，該條例針對“城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理”這一基層社會治理舉措，從網(wǎng)格化服務管理工作的原則、網(wǎng)格界定及劃分、組織協(xié)調(diào)機制、工作保障機制等方面對如何落實好城鄉(xiāng)社區(qū)“一張網(wǎng)”管理作出規(guī)定。

在第二類其他地方性法規(guī)中，由于基層治理并不是該地方性法規(guī)的直接立法目的，“基層治理”被納入條文是“基層治理”自身在社會治理領域覆蓋范圍廣泛的結(jié)果。例如《衢州市養(yǎng)犬管理條例》規(guī)定，“市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將養(yǎng)犬管理工作納入基層治理體系，建立養(yǎng)犬管理工作協(xié)調(diào)和保障機制”；《貴州省鄉(xiāng)村振興促進條例》規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當指導農(nóng)村基層群眾性自治組織引導村民制定和完善村規(guī)民約，持續(xù)推進移風易俗、推動基層治理、維護鄉(xiāng)村平安和諧”；《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設條例》規(guī)定，“市、區(qū)人民政府應當堅持源頭治理，整合基層治理資源，建設群眾訴求服務平臺”。雖然從廣義上看，不能完全忽略養(yǎng)犬、鄉(xiāng)村振興、社會建設也與“基層治理”的關聯(lián)性，但是過于寬泛的認定“基層治理”的范圍，會產(chǎn)生如何界分基層治理與其他事項例如“城鄉(xiāng)建設與管理”的關系問題，因此，對于“基層治理”作為立法權限的認定也不宜過于泛化。

（三）其他問題

1.“基層治理”是否應包含“縣域治理”

“基層治理”立法權限面臨的一個問題是此處的“基層”在現(xiàn)有行政區(qū)劃中的邊界為何？《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》將“基層”限定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)”。而本文認為，此處的“基層”應該理解為廣義的“基層”，應當包括“區(qū)、縣和不設區(qū)的市”，而不是僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)。理由包括三點，一是從基層治理的實踐來看，區(qū)（縣）政府直接或者協(xié)同參與基層治理創(chuàng)新實踐在各省、直轄市都有先例可循，縣（區(qū)）政府及其職能部門客觀上參與了基層治理的實踐。二是從設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會的立法效力范圍來看，設區(qū)的市制定地方性法規(guī)需要結(jié)合“本市的具體情況和實際需要”，此處的“本市”應當包含較低行政級別的“區(qū)、縣、不設區(qū)的市”。假設《立法法》第八十一條的“基層治理”不包括區(qū)縣一級的“縣域治理”，這會導致設區(qū)的市的立法權在區(qū)縣一級的缺位，造成區(qū)縣治理事務無法可依的局面。三是從區(qū)縣的“縣域治理”本身來看，縣域居于“國家—社會”“城市—鄉(xiāng)村”的接點位置，是中國基層最為完整的行政建制，當代基層治理的發(fā)展與改革，大多以縣為權力“接點”，縣域處于“國家—社會”“城市—鄉(xiāng)村”的接點位置[9]。因此，將“縣域治理”作為“基層治理”的組成部分，符合“縣域治理”在國家治理體系中的定位。

2.基層治理與相關立法權限的界分

界定“基層治理”的范圍還面臨的一個問題就是如何理解“基層治理”與“城鄉(xiāng)建設與管理”等其他設區(qū)的市立法權限之間的關系。首先，從“基層治理”與“城鄉(xiāng)建設與管理”的關系來看，二者在語義上的相似性最高。根據(jù)第十二屆全國人民代表大會法律委員會的解釋，原《立法法》第七十二條的“城鄉(xiāng)建設與管理”是指“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”[10]。首先，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”應理解為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。其次，“基礎設施建設”按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》的規(guī)定，雖然沒有給出明確定義，但是對于基礎設施的領域進行了列舉，主要包括公共交通基礎設施、城市管網(wǎng)、污水和垃圾處理設施、城市生態(tài)園林等重點領域基礎設施建設，供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災避險等與民生密切相關的基礎設施建設。最后，狹義上的“市政管理”，按照《中共中央、國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的規(guī)定，是指市政公用設施建設、城市道路管理、城市地下綜合管廊、給排水和垃圾處理等基礎設施管理。而廣義上“市政管理”等同于“城市管理”，主要針對基礎設施管理及市容與環(huán)境衛(wèi)生管理[11]。

本文認為，此處“基層治理”與“城鄉(xiāng)建設與管理”的區(qū)分，可以從以下幾個方面理解：（1）“城鄉(xiāng)建設與管理”涉及的國家機關較廣，包括了設區(qū)的市的管理，而“基層治理”不包括設區(qū)的市；（2）從內(nèi)容上看，“城鄉(xiāng)建設與管理”涉及的內(nèi)容較為宏觀，例如城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施、城市基礎設施的建設與管理等，而“基層治理”的內(nèi)容較為微觀，例如“網(wǎng)格化管理”、村居矛盾化解機制、各地社會治理過程中的創(chuàng)新做法等，屬于比較典型的“基層治理”的內(nèi)容；（3）從適用上看，因為實踐中全國人大常委會對于立法權限的問題掌握較為靈活，“不少地方就特定的具體事項來函詢問是否屬于設區(qū)的市立法權限，全國人大常委會法工委基本上都作了肯定答復，支持設區(qū)的市的立法需求，實踐中對‘城鄉(xiāng)建設與管理’范圍的理解和把握是較為寬泛的”[12]。因此無論是“城鄉(xiāng)建設與管理”還是“基層治理”立法，不妨貫徹全國人大常委會“合法性推定”的推論，只要立法項目納入《立法法》第八十一條列舉的地方立法事項且沒有明顯抵觸上位法規(guī)定或損害公共利益等違法情形，就可以認為符合地方立法權限。

三、“基層治理”立法的對策建議

（一）堅持依法立法

黨的二十大報告強調(diào)，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。依法立法通常包括兩個層面：一是立法需要按照法定權限；二是立法需要按照法定程序?！俺綑嘞蕖眴栴}自2015 年《立法法》修改以來一直伴隨著設區(qū)的市地方性法規(guī)，如果說2015年《立法法》第一次全面授權設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的“越權”來源包括兩個方面，即原“較大的市”制定地方性法規(guī)的立法慣性以及原《立法法》第七十二條規(guī)定自身的模糊性。那么2023 年《立法法》修改即《立法法》第八十一條增加“基層治理”造成的“越權”原因主要集中于后者即立法的模糊性。因此，設區(qū)的市立法活動保障立法合法性，貫徹“依法立法”原則需要：（1）依法立法前提是依憲立法。憲法是國家法律體系的基本依據(jù)，是治國安邦的總章程，依憲立法要求立法過程符合憲法規(guī)定，一方面立法不得違反憲法的基本規(guī)定，不能出現(xiàn)顯性的違憲立法；另一方面，立法也不能違反憲法精神和基本原則，不能出現(xiàn)隱形的違憲立法?！读⒎ǚā沸薷暮?，地方性法規(guī)存在“合憲性”問題已經(jīng)成為有權機關向全國人大常委會提出合憲性審查要求的法定理由。（2）依法立法需要遵守法定權限，不能制定與法律、行政法規(guī)、上位地方性法規(guī)相抵觸的規(guī)定。例如，地方性法規(guī)的條文不能違背《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》中對立法權限的基本規(guī)定，對于存在法律授權的，需要在法律授權的范圍內(nèi)對相關法律規(guī)定進行細化。當然，此處的設區(qū)的市立法權限的理解應該保持適當?shù)牧⒎酥疲苊鈱⑺袣w屬不明的立法事項統(tǒng)一歸入文義射程最廣的“城鄉(xiāng)建設與管理”的傾向。（3）依法立法不能簡單重復上位法規(guī)定。地方立法“抄襲”一方面反映了部分地方立法機關的工作態(tài)度或者立法素質(zhì)、技能等方面存在的問題，另一方向重復立法也不符合《立法法》第八十二條對于地方性法規(guī)一般不作重復規(guī)定的法定要求。重復上位法或者同級別的相似地方性法規(guī)，雖然從“不抵觸上位法”的層面上看合法，但是此種“合法”不僅難以形成解決本地實際問題的地方性法規(guī)規(guī)定，也不見得可以保持在“不重復”層面的合法性。

（二）保障民主參與

全面理解“基層治理”立法的內(nèi)涵，不能忽視“基層治理”與民主參與之間的互動關系，黨的二十大報告指出“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)”，體現(xiàn)了基層治理與基層民主的融合。一方面，基層民主是基層治理的實現(xiàn)手段?；鶎又卫淼膭?chuàng)新形式例如村民協(xié)商議事機制，村（居）民會議、村（居）民代表會座談聽證等既是基層治理創(chuàng)新也是基層民主實踐。另一方面，基層治理的經(jīng)驗來源于民主參與。基層治理是國家治理體系的“最后一公里”，也是直接面向群眾的治理第一線。在縣域治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村居治理等基層治理實踐中，“楓橋經(jīng)驗”、城鄉(xiāng)社區(qū)基層群眾自治、村居決策議事協(xié)商會議等諸多基層治理機制都是在民眾參與下實施的，這體現(xiàn)了我國基層治理中以民為本的思想。

在設區(qū)的市“基層治理”地方性法規(guī)制定中，“民主參與”是地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的可行路徑。一是從立法過程來看，地方性法規(guī)立項階段編制立法規(guī)劃、立法計劃的公開項目征集到起草、審議階段的立法草案公開征求意見，法規(guī)起草座談會、聽證會、論證會到立法監(jiān)督、事后評估階段的立法監(jiān)督建議主體全覆蓋、立法后評估公開征求意見，都在立法過程中體現(xiàn)“全過程人民民主”，集中民意、匯集民智。二是從立法內(nèi)容來看，“基層治理”地方性法規(guī)應該是來源于基層治理實踐，能夠解決基層治理實際問題，這需要在立法過程中充分調(diào)查研究、征求意見，了解社情民意，使“基層治理”地方性法規(guī)真正發(fā)揮治理實效。

（三）注重立法節(jié)制

立法節(jié)制是對地方立法數(shù)量和質(zhì)量的控制，立法節(jié)制要求地方立法機關“有所為”也“有所不為”，在數(shù)量上避免立法激增，在質(zhì)量上注重立法必要性、針對性和可操作性。之所以提出立法節(jié)制對于“基層治理”立法的作用，是因為“基層治理”范疇相對模糊，如果缺少立法主體的自我節(jié)制，“基層治理”地方立法數(shù)量提升的同時，能否實現(xiàn)原本《立法法》授權的本意尚不可知。畢竟，在實踐中“有一條河立一部法、有幾座水庫立幾部法”[13]的現(xiàn)象，不僅占用立法資源，也無法達到促進基層治理的效果。因此，在“基層治理”立法中，需要貫徹“立法節(jié)制”的觀念。一是地方立法機關的自我節(jié)制。在地方性法規(guī)立項階段，做好項目必要性、可行性審查；在地方性法規(guī)起草階段，條文起草過程中充分調(diào)查研究、征求意見、反復修改論證，提升立法質(zhì)量，減少無效條文；在地方性法規(guī)立法后評估階段，通過對特定范圍地方性法規(guī)操作性、可執(zhí)行性、有效性的考察，對需要變更效力的法律規(guī)范，有關機關及時修改、廢止。二是立法監(jiān)督機關的外部監(jiān)督。如果設區(qū)的市地方性法規(guī)在報請批準以及備案過程中，有權機關發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)明顯超越權限、違反上位法規(guī)定或者有其他不符合《立法法》規(guī)定的情形，立法監(jiān)督機關需要作出不予批準或者撤銷、修改的決定，以外部監(jiān)督督促地方立法機關有節(jié)制的實施立法權限。

（四）加強立法解釋

之所以設區(qū)的市“基層治理”立法權限會存在問題，來自不同的立法主體對同一概念解讀的分歧，因為從字面上看，“基層治理”的含義確實近乎是開放的。因此，消除這種歧義最好的方法就是借助權威的立法解釋，對“基層治理”的范圍進行細化解讀，以此達到“明確條文”的目的而又避免直接修改條文帶來的法律秩序的不確定性。在立法解釋的方式上，實踐中有的是在對地方人大的報請解釋的批復中附帶進行解釋，而較為理想的立法解釋是出臺立法解釋文件，全面闡明目前設區(qū)的市立法中面臨的一系列問題，如設區(qū)的市制定地方性法規(guī)中“基層治理”的意義，立法權限如“城鄉(xiāng)建設與管理”的意義，設區(qū)的市人大與人大常委會之間立法權限的劃分，設區(qū)的市地方性法規(guī)與設區(qū)的市政府規(guī)章之間的立法權限劃分等問題，以此形成對地方性法規(guī)制定權的體系性解讀。