銀昕

2022年11月和2023年3月，國家發(fā)改委兩次發(fā)布《違背市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例及處理情況》，通報(bào)兩批共45個(gè)案例，其中有關(guān)共享（電）單車領(lǐng)域施行市場(chǎng)準(zhǔn)入違規(guī)操作的案例21個(gè)。

從融資大戰(zhàn)到無序發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)城市垃圾，再到摩拜、小藍(lán)等紛紛委身于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)、改頭換面變更品牌，2015年至今，坐了一趟“過山車”的共享（電）單車市場(chǎng)，仍有管理問題亟待解決。

違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)

4月3日，河北省石家莊市交通運(yùn)輸局網(wǎng)站發(fā)布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止2022年發(fā)布的《石家莊市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車占用公共資源市場(chǎng)化配置3年有償使用權(quán)項(xiàng)目拍賣公告》。

中國城市中心總工程師張國華在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，從石家莊市自查自糾和國家發(fā)改委通報(bào)來看，用拍賣或招投標(biāo)方式管理共享單車不可行，但正確路徑到底在哪里，還沒有摸索清楚。

“我們?cè)谌珖芏喑鞘锌颗馁u或招投標(biāo)方式獲取經(jīng)營權(quán)?！苯?，一位不愿具名的共享單車公司負(fù)責(zé)人告訴記者，在該品牌運(yùn)營城市或地區(qū)，約70%通過獲取政府批文、與政府簽訂協(xié)議方式進(jìn)入市場(chǎng)，20%通過招投標(biāo)進(jìn)入，10%為繼承原品牌、中標(biāo)商轉(zhuǎn)包等其他方式進(jìn)入。據(jù)悉，該公司在去年石家莊運(yùn)營權(quán)拍賣中以高價(jià)中標(biāo)。

記者了解到，目前僅有北京、上海、浙江寧波3個(gè)城市依據(jù)有關(guān)地方性法規(guī)管理共享單車運(yùn)營，多數(shù)地方政府對(duì)共享（電）單車施行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，主要操作方式有拍賣和招投標(biāo)兩種，本質(zhì)上都是價(jià)高者獲得運(yùn)營權(quán)。

根據(jù)國家發(fā)改委通報(bào)，2022年4月，湖南省張家界市發(fā)布城區(qū)共享（電）單車5年特許經(jīng)營權(quán)拍賣公告：4500輛共享單車被分成2000輛、1500輛、1000輛3個(gè)標(biāo)的，競(jìng)拍底價(jià)分別為187萬元、141萬元和94萬元，并于2022年5月進(jìn)行網(wǎng)上拍賣，成交金額超過4500萬元，是競(jìng)拍底價(jià)的10倍以上。

國家發(fā)改委在上述通報(bào)中提出，張家界市無法律依據(jù)違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)，限制其他共享單車企業(yè)準(zhǔn)入經(jīng)營，違反市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

另一起案例發(fā)生在2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以特許經(jīng)營權(quán)拍賣方式，將瑞麗市主城區(qū)、姐告城區(qū)2500輛共享（電）單車5年特許經(jīng)營權(quán)及瑞麗市主城區(qū)、畹町片區(qū)2300輛共享（電）單車5年特許經(jīng)營權(quán)分為兩個(gè)標(biāo)的進(jìn)行拍賣，起拍價(jià)格分別為228萬元和209萬元，未中標(biāo)企業(yè)退出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)。最終，前者以高達(dá)6500萬元價(jià)格成交。國家發(fā)改委同樣指出，瑞麗市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局無法律依據(jù)違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)，限制其他共享（電）單車企業(yè)準(zhǔn)入經(jīng)營，違反了市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

除拍賣外，招投標(biāo)也是一種常見操作模式。

2020年11月，福建省福鼎市城市管理局將共享（電）單車占用福鼎市城區(qū)市政道路基礎(chǔ)設(shè)施資源3年使用權(quán)分為2500輛、2000輛、1500輛、1000輛4宗標(biāo)的進(jìn)行拍賣，并于同月與4家中標(biāo)企業(yè)簽訂《共享電單車運(yùn)營協(xié)議書》。國家發(fā)改委指出，該行為導(dǎo)致其他共享（電）單車企業(yè)無法進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)開展經(jīng)營，違反了市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度有關(guān)要求。

某共享單車品牌負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，以拍賣和招投標(biāo)的方式作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的弊端有兩點(diǎn)：首先排除并限制了競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致新成立的小微企業(yè)無法入局；易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)，集中體現(xiàn)在競(jìng)價(jià)上，價(jià)格炒得很高，企業(yè)花費(fèi)巨大成本進(jìn)入市場(chǎng)后，要么漲價(jià)，要么降低服務(wù)質(zhì)量。

是否違反行政許可法？

2017年至2018年，各共享單車公司進(jìn)行融資大戰(zhàn)時(shí)，其無序發(fā)展造成的城市管理問題凸顯。北京飛馬旅發(fā)起人郭昕在接受記者采訪時(shí)表示，共享單車考察創(chuàng)業(yè)者在線上和線下兩端的服務(wù)能力，而這些創(chuàng)業(yè)者習(xí)慣管理線上端，缺乏管理線下端的能力，所以目前共享單車線下運(yùn)營、維護(hù)以及轉(zhuǎn)運(yùn)能力都不及格。

正如郭昕所說，一些共享單車企業(yè)車輛質(zhì)量不過關(guān)，線下運(yùn)維能力薄弱，導(dǎo)致大量壞車無人回收和修理。有的長(zhǎng)期占據(jù)城市道路，有的被拋棄至野外，淪為城市垃圾。于是，不少城市開始對(duì)共享單車總量進(jìn)行管控。

2017年，陜西省西安市提出定量準(zhǔn)入機(jī)制，到2020年底實(shí)際準(zhǔn)入29萬輛共享單車。2021年，北京規(guī)劃將中心城區(qū)的總數(shù)控制在80萬輛。2021年4月，云南省昆明市發(fā)布通告稱，到該年5月，主城區(qū)總量控制在10萬輛左右。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度合理。2022年，云南省宣威市市長(zhǎng)許韶發(fā)表示，對(duì)共享（電）單車的特許經(jīng)營進(jìn)行公開招投標(biāo)是公平競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)。他認(rèn)為，共享（電）單車作為新業(yè)態(tài)，方便群眾出行，但也帶來管理難題。管好了是城市風(fēng)景線，管不好變成城市負(fù)擔(dān)。

然而，誰有權(quán)力設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入制度？北京市中聞律師事務(wù)所律師趙虎在接受記者采訪時(shí)表示，施行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、限制競(jìng)爭(zhēng)是一種行政許可，適用于《中華人民共和國行政許可法》（下稱“行政許可法”）。其中，行政許可法第十二條和第十四條規(guī)定，施行行政許可，要根據(jù)既有法律或法規(guī)來進(jìn)行。

據(jù)了解，目前上述被通報(bào)的20多個(gè)城市均無相關(guān)法規(guī)允許對(duì)共享單車施行行政許可。即便制定臨時(shí)性法規(guī)，也要在省級(jí)人民政府規(guī)章下制定，且有效期只有一年。“地市級(jí)政府無權(quán)這么做?！壁w虎說，“如果這種操作沒有得到行政許可法授權(quán)，那么按照反壟斷法規(guī)定，這種排他性競(jìng)爭(zhēng)是一種行政壟斷。”

某市一位交管部門人士對(duì)記者坦言，從管理角度，市場(chǎng)準(zhǔn)入與否，是兩難選擇。不搞市場(chǎng)準(zhǔn)入，意味著不對(duì)企業(yè)收費(fèi)，企業(yè)可以無成本地將城市道路作為共享單車運(yùn)營場(chǎng)地。而根據(jù)我國關(guān)于公共道路的規(guī)定，占道施工和經(jīng)營，都應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。

“各地政府的拍賣和招標(biāo)公告上，很少提到行政許可。究竟是行政許可，還是特許經(jīng)營？應(yīng)在法律上予以明確。個(gè)別地方政府是否違反行政許可法，暫時(shí)要打上一個(gè)問號(hào)。”上述交管部門人士對(duì)記者表示，國家層面對(duì)公共服務(wù)采取特許經(jīng)營的規(guī)定不夠具體，如果這類行為不屬于行政許可，即不適用于行政許可法，只適用于針對(duì)特許經(jīng)營的有關(guān)規(guī)定。

監(jiān)管之路仍未清晰

“國家發(fā)改委通報(bào)了不能做什么，卻沒說應(yīng)該怎么做?！鄙鲜鼋还懿块T人士對(duì)記者表示，對(duì)于共享單車的管理，采取總量控制已成為基本共識(shí)。在此前提下，應(yīng)對(duì)每個(gè)共享單車企業(yè)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。此外，以拍賣和招投標(biāo)的方式作為市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，容易造成壟斷競(jìng)爭(zhēng)或寡頭競(jìng)爭(zhēng)。共享單車具有明顯“潮汐現(xiàn)象”，極其考驗(yàn)企業(yè)線下調(diào)配和轉(zhuǎn)運(yùn)能力，部分責(zé)任完全由企業(yè)承擔(dān)還是企業(yè)與交管部門協(xié)同管理，這是一個(gè)問題。共享單車以城市道路為運(yùn)營場(chǎng)所，占用城市空間，該不該收費(fèi)或該如何收費(fèi)，這些都是亟待解決的問題。

上述交管部門人士認(rèn)為，對(duì)共享單車企業(yè)收費(fèi)是合理的，但不應(yīng)使用拍賣和招投標(biāo)等“價(jià)高者得”方式，而應(yīng)當(dāng)建立固定收費(fèi)價(jià)格和方式，如階梯式計(jì)費(fèi)，再以競(jìng)爭(zhēng)性磋商的辦法確定入圍企業(yè)。

有專業(yè)人士建議，將共享單車和共享電單車分開管理。張國華對(duì)此認(rèn)為，共享電單車與共享單車差別很大。電單車只適合少數(shù)對(duì)速度要求高的出行者，大眾性不如單車。在總量控制和市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，可將兩者區(qū)別對(duì)待。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至目前，僅有北京、上海、寧波三地?fù)碛嘘P(guān)于共享單車管理的地方性法規(guī)，國家層面尚未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。三地已出臺(tái)非機(jī)動(dòng)車管理規(guī)定，其中包含對(duì)共享單車的管理?xiàng)l目，使共享單車走上法治化軌道。

總結(jié)來看，北京等三地的管理思路基本一致：總量控制、停放有序、運(yùn)維到位，由交管部門設(shè)立電子圍欄等形式的停放區(qū)域，引導(dǎo)企業(yè)不過度占用公共空間；要求企業(yè)即時(shí)認(rèn)領(lǐng)并處理廢棄車輛，避免城市垃圾；規(guī)定企業(yè)違規(guī)，罰款并被降低投放指標(biāo)。

值得注意的是，三地均沒有以拍賣或招投標(biāo)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方式管理共享單車?！胺煞ㄒ?guī)的空白使地方政府無所適從。”上述交管部門人士表示，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)各地建立明確共享單車法規(guī)，并且在國家層面，將關(guān)于公共服務(wù)特許經(jīng)營的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，確認(rèn)責(zé)任主體和權(quán)力主體，才能為共享單車管理提供依據(jù)。

（責(zé)編王茜）