梁玉柱

話語即權(quán)力，話語研究有著重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。話語通過問題界定，塑造了認(rèn)識世界的框架，但話語本身也存在各種偏見。新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國際話語權(quán)問題，提出“失語就要挨罵”“爭取國際話語權(quán)是我們必須解決好的一個(gè)重大問題”1《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義文化建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第211頁。等論斷?；趯W(xué)理分析和中國經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)西方對中國的話語攻擊，提高中國話語解釋力、影響力，是建立中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)話語體系、提升中國國際傳播能力的基礎(chǔ)性工作。本文將聚焦于官員問責(zé)話語，在學(xué)理解釋官員問責(zé)難題理論邏輯的基礎(chǔ)之上，分析西方學(xué)術(shù)界對中國官員問責(zé)話語攻擊的表現(xiàn)和類型，進(jìn)而提出如何基于中國經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)具有理論說服力、實(shí)踐解釋力和國際傳播力的問責(zé)話語。之所以選擇問責(zé)話語，在于問責(zé)是現(xiàn)代政治中的常見現(xiàn)象，可問責(zé)性也是現(xiàn)代政治的本質(zhì)要求，但現(xiàn)實(shí)中的問責(zé)實(shí)踐卻存在不少爭議，甚至被拔高到政權(quán)合法性的維度討論。中國政治中的問責(zé)經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)含著問責(zé)的普遍理論，但西方理論界對中國問責(zé)研究一直帶有明顯的攻擊性，使中國在國際話語上處于“挨罵”境地，無法彰顯中國問責(zé)實(shí)踐中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和理論內(nèi)涵。因此，從理論和實(shí)踐來看，問責(zé)都是話語研究合適的學(xué)術(shù)主題。

一、官員問責(zé)難題的學(xué)理探究

官員問責(zé)之所以引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界如此關(guān)注，根本原因在于官員在現(xiàn)代化過程中承載的職責(zé)愈加豐富和關(guān)鍵，對官員權(quán)力的監(jiān)督和懲戒也成為關(guān)乎現(xiàn)代化發(fā)展方向和發(fā)展速度的關(guān)鍵一環(huán)。但官員問責(zé)從來不是“一問了之”的事情，面臨著問責(zé)誰、為何問責(zé)、如何問責(zé)的問題。理解官員問責(zé)難題，首先要對問責(zé)概念有正確理解，進(jìn)而才能把握學(xué)術(shù)探討的方向。

（一）作為控權(quán)機(jī)制的官員問責(zé)

問責(zé)這一概念是個(gè)舶來品。學(xué)術(shù)界廣為使用的問責(zé)概念，源自對英文Accountability 的翻譯。Accountability 的上位概念是責(zé)任，即英文表達(dá)中的Responsibility。在牛津高階詞典中，Responsibility 有三層含義，分別代表三種責(zé)任觀：第一種是作為職責(zé)的責(zé)任，重點(diǎn)是職位賦予的角色責(zé)任或職責(zé)責(zé)任，如日常所說的崗位責(zé)任或家庭角色。這一責(zé)任觀下的Responsible，既可以是法律上的，也可以是道德上的。第二種是作為因果關(guān)系的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)責(zé)任產(chǎn)生的原因（Casual-Responsibility）。日常語言中所說的“你對這件事是有責(zé)任的”，正是強(qiáng)調(diào)特定主體與事件發(fā)生之間的因果關(guān)系。這種因果關(guān)系的責(zé)任是以第一種職責(zé)責(zé)任為前提。第三種是作為課責(zé)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)應(yīng)受失責(zé)的懲罰。日常語言中所說的“你要為這件事負(fù)責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)責(zé)任人因負(fù)有因果責(zé)任而受到的懲戒。這里比責(zé)任人和事件之間的因果關(guān)系又多了一個(gè)主體，是作為課責(zé)的主體，即問責(zé)人。這三種責(zé)任觀可以獨(dú)立使用，但也有層層遞進(jìn)的含義。因果責(zé)任以職責(zé)責(zé)任為前提，課責(zé)責(zé)任又以職責(zé)責(zé)任和因果責(zé)任為前提。

Responsibility的三種責(zé)任觀影響了Accountability的兩種使用內(nèi)涵。問責(zé)研究專家波文斯（Bovens）區(qū)分出西方學(xué)術(shù)界對Accountability兩種主要的使用概念：作為一種主體（Subject）美德的負(fù)責(zé)任與作為一種主體間（Inter-Subjectivity）機(jī)制的問責(zé)制1Mark Bovens，"Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism"，West European politics，Vol.33，No.5，2010，pp.946-967.。在前一種情況下，Accountability被用來作為一個(gè)規(guī)范性概念，是一系列評價(jià)公職人員行為的標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)責(zé)任，或者更精確地說“Being Accountable”，一般被看做一個(gè)機(jī)構(gòu)或官員的道德品質(zhì)。因此，負(fù)責(zé)任研究常常聚焦在規(guī)范性議題。這與Responsibility作為職責(zé)責(zé)任時(shí)描述道德品質(zhì)有一致性。在職責(zé)角色的道德責(zé)任觀下，英文學(xué)術(shù)界使用Accountability和Responsibility具有同樣的內(nèi)涵，但Accountability此時(shí)不能翻譯為問責(zé)而應(yīng)該是負(fù)責(zé)任。在后一種情況下，Accountability從機(jī)制的角度理解，被看做一種主體間的控權(quán)關(guān)系。一個(gè)行動(dòng)主體能夠被另一個(gè)公共論壇（Forum）要求負(fù)責(zé)，也即中文意義上的問責(zé)。因此，問責(zé)研究的重心不是公共機(jī)構(gòu)的道德品質(zhì)，而是在于這些控權(quán)機(jī)制的運(yùn)作方式及效果。在問責(zé)意義上理解Accountability就不能再把其翻譯為負(fù)責(zé)任。

從機(jī)制的角度理解問責(zé)，將問責(zé)定義為一種問責(zé)人與責(zé)任人之間的控權(quán)關(guān)系，其中問責(zé)人有權(quán)對特定事件的因果關(guān)系進(jìn)行調(diào)查，與此同時(shí)，責(zé)任人有義務(wù)向問責(zé)人披露信息或做出解釋，問責(zé)人進(jìn)而根據(jù)所認(rèn)定的因果關(guān)系有權(quán)力對責(zé)任人施加相應(yīng)的懲罰或制裁。問責(zé)作為機(jī)制包括兩個(gè)方面：第一是從職責(zé)責(zé)任到因果關(guān)系責(zé)任的推理，即基于組織或個(gè)體的角色或職責(zé)，確定事件發(fā)生的因果關(guān)系，即為因果機(jī)制。因果機(jī)制的展開依賴于問責(zé)人與責(zé)任人之間的信息披露、監(jiān)督調(diào)查以及解釋，進(jìn)而確定責(zé)任的因果關(guān)系?？梢钥吹交卮鹦裕ˋnswerability）是問責(zé)的一個(gè)必然屬性。所謂回答性（Answerability）是指解釋自己行為的意愿或責(zé)任，或者說承認(rèn)是問題的原因。第二是從確定的因果關(guān)系到懲戒結(jié)果的推理，涉及懲戒主體、懲戒方式、懲戒強(qiáng)度等內(nèi)容，稱之為課責(zé)機(jī)制。從課責(zé)機(jī)制看到問責(zé)具有的第二個(gè)基本屬性：強(qiáng)制性，即問責(zé)機(jī)構(gòu)有能力對違反公共職責(zé)的權(quán)力使用者強(qiáng)制實(shí)行懲罰2Andreas Schedler,"Conceptualizing Accountability"，in Adreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner，eds.，The Self-Restraining State，Lynne Rienner，1999，pp.13-28.。課責(zé)即Liability，其詞義解釋是法律上對某事物的責(zé)任、義務(wù)，并且這一責(zé)任可以指民事上的（Civil law）的連帶責(zé)任。例如，為自己的下屬或家屬的行為賠償；但這種連帶責(zé)任不同于刑事上的（Criminal law）的責(zé)任3H.L.A.Hart，Punishment and Responsibility：Essays in the Philosophy of Law，Oxford University Press，2008，p.216.。在法律層面上，Liability 指的是懲罰，而問責(zé)是個(gè)政治術(shù)語，不僅僅是法律懲罰的問題，所以當(dāng)Liability 在問責(zé)語境下強(qiáng)調(diào)懲罰的責(zé)任時(shí)，除了法律上責(zé)任，還有諸如政治上、行政上、專業(yè)上、道德上等課責(zé)的依據(jù)。

表1：三重責(zé)任觀與問責(zé)機(jī)制

總結(jié)來說，問責(zé)是以事件為中心，由因果機(jī)制和課責(zé)機(jī)制所組成的一種控權(quán)關(guān)系。本文所要討論的主題是官員問責(zé)（Official Accountability），其所明確的是以官員為責(zé)任人。不同層級的官員在規(guī)則制定、利益分配和政策執(zhí)行中所具有的權(quán)力不相同，其所承擔(dān)的責(zé)任也不相同。對官員問責(zé)來說，問責(zé)人具有廣泛性。不同的問責(zé)人，在問責(zé)的因果機(jī)制和課責(zé)機(jī)制上的地位和作用大不相同，由此也造成各種類型的問責(zé)在權(quán)威性、專業(yè)性、強(qiáng)制力等方面的差異。問責(zé)機(jī)制的展開既包含客觀分析內(nèi)容，也有主觀建構(gòu)的成分。問責(zé)難題就蘊(yùn)含在客觀分析和主觀建構(gòu)之中，具體來說，包括職責(zé)難題、因果難題、課責(zé)難題。

（二）職責(zé)難題：復(fù)雜治理下的職責(zé)交叉

職責(zé)責(zé)任是問責(zé)的前提，清晰明確的職責(zé)安排是精準(zhǔn)問責(zé)的必要條件。人人為自己行為負(fù)責(zé)應(yīng)該是官員問責(zé)的基本要求，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐卻并不容易達(dá)成。所謂人人為自己行為負(fù)責(zé)，是基于每個(gè)人的行為與其職責(zé)來判斷，建立于嚴(yán)格的個(gè)人責(zé)任基礎(chǔ)上。當(dāng)下治理實(shí)踐的突出特征是復(fù)雜性，伴隨而來的則是多主體之間責(zé)任交織，互相作用。這種復(fù)雜的責(zé)任鏈條既體現(xiàn)在行政系統(tǒng)內(nèi)，也存在行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)以及市場系統(tǒng)之間，使職責(zé)明確變得困難。

第一，行政系統(tǒng)內(nèi)的責(zé)任鏈條延長，尤其對于復(fù)雜公共事務(wù)而言，職責(zé)安排靈活多變，相互交叉?？茖W(xué)問責(zé)的前提是對職責(zé)角色的正確認(rèn)定，而公共事務(wù)處理受到?jīng)Q策、監(jiān)督、執(zhí)行等多種權(quán)力主體的影響，繼而產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門責(zé)任、辦事員責(zé)任等，也可分為決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等?；谧杂刹昧繖?quán)形成的政治職責(zé)不可能太明確，也不可能太嚴(yán)格，這與政治委托行為本身的性質(zhì)有關(guān)1王若磊：《政治問責(zé)論》，上海三聯(lián)書店2015年版，第145頁。。行政系統(tǒng)內(nèi)的制度職責(zé)安排無法反應(yīng)真實(shí)的履責(zé)實(shí)踐。一方面，責(zé)任認(rèn)定有著權(quán)重劃分、責(zé)任辯護(hù)等要求，但行政系統(tǒng)內(nèi)的垂直管理使得上述要求存在困難。官員“甩鍋”在行政系統(tǒng)內(nèi)就表現(xiàn)為下級人員擔(dān)當(dāng)了上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。另一方面，簡單問責(zé)主管領(lǐng)導(dǎo)或上級領(lǐng)導(dǎo)的“管理問責(zé)”也有問題。因?yàn)閺霓k事員到分管領(lǐng)導(dǎo)，再到主管領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任鏈條很長，信息的及時(shí)性和完備性存在問題，并且各層級的許多人員和機(jī)構(gòu)具有一定的正式或非正式的自由裁量權(quán)。行政系統(tǒng)內(nèi)的職責(zé)難題并非簡單的職責(zé)不清晰問題，一味強(qiáng)調(diào)以職責(zé)清晰化解決問責(zé)困境并不一定奏效。

第二，行政系統(tǒng)與外在系統(tǒng)的責(zé)任分配，尤其是在服務(wù)外包背景下，市場主體、社會(huì)組織等深度參與到公共服務(wù)之中，相應(yīng)承擔(dān)起公權(quán)力的職責(zé)。新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的民主問責(zé)制挑戰(zhàn)是一種全球現(xiàn)象2Robert Behn,"The new public management paradigm and the search for democratic accountability",International Public Management Journal，Vol.1，No.2,1998,pp.131-164.。例如，服務(wù)外包下的政府問責(zé)制出現(xiàn)了責(zé)任如何劃定的問題。在委托代理模型下理解問責(zé)時(shí)，政府作為代理人，但服務(wù)外包之后，外包商作為新代理，政府成了委托人，使原來的委托代理關(guān)系更加復(fù)雜。這種情況下官員所負(fù)的責(zé)任發(fā)生了性質(zhì)變化，如何對其監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行問責(zé)成了新問題。在新公共管理范式背景下，官員問責(zé)成為了亟待理清的研究問題。問責(zé)研究專家穆爾甘（Mulgan）提出，政府宣稱存在問責(zé)最好被理解為一種修辭學(xué)，作為一種優(yōu)先權(quán)來轉(zhuǎn)嫁責(zé)備到私人承包商那里，這種宣稱可以看做一種私人承包商不斷被編入政府總體結(jié)構(gòu)的證據(jù)3Richard Mulgan,"Government Accountability For Outsourced Services"，Australian journal of public administration，Vol.65，No.3，2006，pp.48-58.?？梢姡S著政治權(quán)力以外的主體介入公共政策過程，官員職責(zé)發(fā)生明顯變化，對其問責(zé)也要有相應(yīng)調(diào)整。

（三）因果難題：科學(xué)管理下的責(zé)任歸因

對問責(zé)因果關(guān)系的分析，既包含客觀內(nèi)容，也存在主觀建構(gòu)的成分。一方面，問責(zé)要客觀分析事件發(fā)生的過程和機(jī)制，理順時(shí)間線索，將職責(zé)安排與事件發(fā)生學(xué)解釋相結(jié)合。但是，在復(fù)雜治理背景下，尤其責(zé)任鏈條延伸情況下，確定性的因果關(guān)系認(rèn)定面臨困難。另一方面，問責(zé)原因依賴責(zé)任歸屬的規(guī)范性文件，即建構(gòu)一種無爭議的責(zé)任分配方案。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，責(zé)任歸屬分配存在差異化的認(rèn)知建構(gòu)。

第一，在責(zé)任事實(shí)認(rèn)定上，存在著因果律的非確定性問題。公共事務(wù)的長鏈條特征使職責(zé)分散，事故也成為了群體行動(dòng)、多階段的結(jié)果。在這種情況下，責(zé)任事實(shí)面臨著前后承接、彼此相連的特征。職責(zé)安排的靜態(tài)特征無法給予可信的事件發(fā)生學(xué)解釋。有法學(xué)家指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)出現(xiàn)之后，因果律的作用受到極大的限制。因此法律判斷的本質(zhì)已經(jīng)有所改變，不得不把現(xiàn)象的蓋然性與結(jié)果的嚴(yán)重性以及兩者的相互乘數(shù)關(guān)系作為評估風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。1季衛(wèi)東、程金華：《風(fēng)險(xiǎn)法學(xué)的探索：聚焦問責(zé)的互動(dòng)關(guān)系》，上海三聯(lián)書店2018年版，第24頁。這種現(xiàn)象使令人信服的責(zé)任事實(shí)認(rèn)定存在困難。此外，責(zé)任鏈條延長也帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。如鮑曼指出，權(quán)威官僚體系內(nèi)的序列化行動(dòng)容易使單獨(dú)一環(huán)忽略責(zé)任，造成一種“自由漂浮的責(zé)任”，導(dǎo)致社會(huì)無理性狀態(tài)2參見[英]齊格蒙·鮑曼：《現(xiàn)代性與大屠殺》，楊渝東、史建華譯，譯林出版社2011年版，第211-214頁。。

第二，對責(zé)任歸屬的差異化認(rèn)知，使因果界定存在爭議。如果說復(fù)雜治理使得客觀責(zé)任認(rèn)定存在困難，那么認(rèn)知差異則使因果界定產(chǎn)生更大的張力。盡管在不同體制下，對責(zé)任的制度分配存在差異，但制度分配是否具有正義性，不同的群體也存在不同的認(rèn)定。尤其是隨著科學(xué)管理風(fēng)氣日盛，政府主導(dǎo)的科學(xué)管理與社會(huì)民眾認(rèn)知之間存在差異，也對科學(xué)的責(zé)任分配產(chǎn)生質(zhì)疑。如貝克所說，在界定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，科學(xué)的理性壟斷訴求破滅了?！艾F(xiàn)代化的執(zhí)行者和受害群體分別有著不同的訴求、利益和觀點(diǎn)，相互競爭，相互沖突”3[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰等譯，譯林出版社2018年版，第17頁。。科學(xué)理性和社會(huì)理性對責(zé)任歸屬產(chǎn)生差異化認(rèn)知，責(zé)任的因果界定就會(huì)產(chǎn)生爭執(zhí)，影響問責(zé)的合法性。在責(zé)任事實(shí)認(rèn)定困難的背景下，責(zé)任存在明顯的認(rèn)知建構(gòu)成分，反過來這種認(rèn)知建構(gòu)成分又強(qiáng)化了責(zé)任事實(shí)認(rèn)定的困難。

第三，責(zé)任調(diào)查中組織內(nèi)權(quán)威關(guān)系的非正式影響，遮蔽了因果關(guān)系。履職行為并非只受到制度文本約束，還深受場域環(huán)境中非正式壓力等因素影響。例如，復(fù)雜組織內(nèi)的垂直關(guān)系使遵照組織目標(biāo)和實(shí)踐的權(quán)威性壓力以及集體決策和同行群體壓力顯現(xiàn)，對個(gè)體官僚的道德可接受行為構(gòu)成真正的障礙4Mark Bovens，"Public Accountability"，in Mark Bovens，Thomas Schillemans，Robert E.Goodin，eds.，The Oxford Handbook of Public Accountability，Oxford University Press，2014，pp.1-20.。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中所說的“替罪羊”等現(xiàn)象并不簡單是職責(zé)不明確的結(jié)果，還可能在于責(zé)任鏈條更加復(fù)雜，而責(zé)任主體間存在著差異化的權(quán)威關(guān)系，也會(huì)造成應(yīng)然上認(rèn)定責(zé)任的混亂。

（四）課責(zé)難題：懲罰的可選性及背后邏輯

課責(zé)也就是對責(zé)任人行為的懲戒。問責(zé)也是因懲戒功能而成為對官員管理的重要約束性手段。懲戒的手段很多，且每一種懲戒手段又包含著層次分明的懲罰強(qiáng)度，構(gòu)成可伸縮的懲罰空間。課責(zé)之所為成為問題，根源在于課責(zé)的強(qiáng)度、方式的可選性及其背后的懲罰邏輯。

課責(zé)的可選性及其邏輯在于課責(zé)強(qiáng)度存在彈性與剛性兩種情況，其背后是兩種不同的懲罰邏輯。在一些體制下，官員問責(zé)是對官員失職行為的懲戒，發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督的作用。而在另一些體制下，官員問責(zé)不僅為了懲戒過去的行為，也有著預(yù)防、震懾、組織學(xué)習(xí)等功能。這正如刑法目的中的報(bào)應(yīng)刑法與目的刑法的不同的刑罰合法性根據(jù)5參見張明楷：《刑法的基本立場》，商務(wù)印書館2019年版，第468-528頁。。在兩種不同的取向下，課責(zé)的強(qiáng)度自然不同，也就產(chǎn)生了“輕罪重罰”、“坦白從寬”還是“責(zé)罰一致”的問題。

課責(zé)彈性是復(fù)雜實(shí)踐的結(jié)果，必須賦予問責(zé)人一定的自由裁量權(quán)，才能以相對合理的方式、強(qiáng)度懲戒責(zé)任官員。但這一裁量權(quán)也可能帶來了靈活有余的問題。有研究指出，問責(zé)彈性所導(dǎo)致的地方官員的“鋌而走險(xiǎn)”行為，使“可接受的問責(zé)”成為可能，造成權(quán)責(zé)失衡和社會(huì)利益受損6梁玉柱：《可接受的問責(zé)：地方官員為何“鋌而走險(xiǎn)？——基于棚戶區(qū)改造中政府強(qiáng)拆案例分析》，載于《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第2期。。尤其是在權(quán)力關(guān)系失衡情況下，導(dǎo)致無法問責(zé)或者問責(zé)偏差，這些正是問責(zé)彈性所引發(fā)的消極后果。但是否就應(yīng)該課責(zé)剛性呢？隨著民主政治發(fā)展，對政府履責(zé)的要求也愈加嚴(yán)格。課責(zé)剛性有余，滯后于實(shí)踐需要，加之因果難題的干擾，導(dǎo)致產(chǎn)生新問題。例如，因問責(zé)壓力產(chǎn)生的官員不作為或者官員避責(zé)，恰恰反映了全球責(zé)任政府建設(shè)過程中意外后果的普遍性1Christopher Hood，The Blame Game：Spin，Bureaucracy，and Self-Preservation in Government，Princeton University Press，2010，p.24.。這種普遍性源于責(zé)任人面對多類型的課責(zé)主體，多重責(zé)任壓力導(dǎo)致“目標(biāo)替代”問題，進(jìn)而偏離了最優(yōu)解。課責(zé)彈性與剛性并不存在孰是孰非的標(biāo)準(zhǔn)答案。

職責(zé)、因果、課責(zé)上的問責(zé)難題顯示出官員問責(zé)是個(gè)復(fù)雜的議題，是社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)、人文科學(xué)需共同面對的問題。復(fù)雜治理帶來了區(qū)別于傳統(tǒng)的治理模式，使責(zé)任網(wǎng)絡(luò)更復(fù)雜、責(zé)任鏈條更長，給職責(zé)清晰化、因果明確化、課責(zé)合理化帶來了挑戰(zhàn)。官員問責(zé)既面臨著客觀因果關(guān)系鑒定的難題，也存在著主觀意義建構(gòu)的爭議，其走出前者的困境，并不依賴于提供一套科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)答案，而依賴于后者的交往理性。作為國家權(quán)力對失職官員的懲戒，官員問責(zé)一直面臨著公民、媒體、社會(huì)組織、工商人士、知識分子以及各級官員的審視，問責(zé)過程需要更多利益相關(guān)者的介入。這種介入對問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)形式、問責(zé)目的的溝通、協(xié)商、共識具有突出價(jià)值，但不能使問責(zé)陷入獨(dú)斷專行、教條主義。歸根結(jié)底，官員問責(zé)難題是復(fù)雜治理模式的新形勢與民主政治基本要求之間張力的體現(xiàn)。現(xiàn)代民主不是單純的選舉政治，涉及民主參與和利益表達(dá)。官員問責(zé)的民主化要求更廣泛的參與，尤其在有大量主觀建構(gòu)爭議的背景下，民主參與是達(dá)成共識的必然要求。面向現(xiàn)代文明的政治要求，是走出復(fù)雜治理帶來的問責(zé)難題的應(yīng)有之道。

二、西方對中國官員問責(zé)話語霸權(quán)的類型

官員問責(zé)難題是復(fù)雜治理形勢與民主政治要求之間張力的產(chǎn)物，是全球公共行政現(xiàn)象，但中國問責(zé)制一直面臨著西方理論界意識形態(tài)攻擊基礎(chǔ)上的話語霸權(quán)，如福山、裴宜理、Tsai Lily 等人的研究。這些研究大致分為兩種問責(zé)觀，即以福山為代表的社會(huì)中心主義問責(zé)觀和以裴宜理、Tsai Lily 為代表的中國威權(quán)主義問責(zé)觀。

（一）社會(huì)中心主義問責(zé)觀

福山提出，民主問責(zé)制、國家能力、法治構(gòu)成現(xiàn)代國家建構(gòu)不可或缺的要素。有效的現(xiàn)代政府需要找到適當(dāng)平衡，一邊是強(qiáng)大能干的國家，另一邊是法治和問責(zé)制。福山對民主負(fù)責(zé)制的重視，旨在發(fā)揮其限制國家權(quán)力的作用，保證權(quán)力運(yùn)行在受控和協(xié)商一致的前提之下，防止國家權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致的“科層制威權(quán)主義”或“極端主義總統(tǒng)”的興起。福山提出了兩種民主問責(zé)制類型，一種是把問責(zé)制理解為程序性問責(zé)制，也就是自由和公平的周期性多黨選舉，讓公民來選擇和約束統(tǒng)治者；另一種是實(shí)質(zhì)性的負(fù)責(zé)制，即非民選政府對廣泛的社會(huì)利益做出回應(yīng)，但這種回應(yīng)有差異，也不能保證始終存在2參見[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第20、345頁。。這兩種問責(zé)（負(fù)責(zé)）制就是問責(zé)研究中常見的對Accountability 的兩種運(yùn)用。福山意義上的程序性問責(zé)制，實(shí)質(zhì)上是Bovens 所指的作為一種主體間機(jī)制的問責(zé)，實(shí)質(zhì)性負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是作為一種主體美德的負(fù)責(zé)任。

在福山的現(xiàn)代國家理論框架里，問責(zé)制是指依靠程序來保證政府回應(yīng)公民要求，是一種問責(zé)機(jī)制，其中尤其是以選舉為機(jī)制的政治問責(zé)。福山認(rèn)為中國沒有問責(zé)制的政治機(jī)制，有的只是國家對社會(huì)的有限回應(yīng)（Responsiveness）。這種有限回應(yīng)體現(xiàn)在，盡管中國有著各種正式的投訴渠道，但政府沒有一定要做出回應(yīng)的法律義務(wù)。在向上負(fù)責(zé)的背景下，當(dāng)?shù)毓賳T經(jīng)常得到上級部門的鼓勵(lì)，最好大事化小、小事化無，以防社會(huì)不穩(wěn)3參見[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第20、345頁。。這種看法無疑誤解了中國問責(zé)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

第一，福山曲解了中國社會(huì)問責(zé)的有效性，缺乏對中國社會(huì)問責(zé)實(shí)踐的客觀認(rèn)識。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義制度，堅(jiān)持以人民為中心的執(zhí)政理念，一切為了人民、一切依靠人民，人民在國家管理和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。隨著數(shù)字政府、信息公開、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)等方面的顯著發(fā)展，普通群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、決策權(quán)都不同程度的有了較大的發(fā)展，人民大眾成為監(jiān)督、質(zhì)詢、懲罰失職失責(zé)官員的關(guān)鍵力量所在。當(dāng)我們檢視公共事件處理時(shí)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)大眾在調(diào)查、分析，進(jìn)而形成因果判斷上發(fā)揮重要作用，并通過自媒體發(fā)聲、虛擬網(wǎng)絡(luò)討論以及社會(huì)表達(dá)等方式推進(jìn)對失職失責(zé)官員依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。這種例子不勝枚舉，并且已成為一種制度化的社會(huì)問責(zé)狀態(tài)。這些現(xiàn)實(shí)實(shí)踐被福山簡單歸結(jié)為“國家對社會(huì)的有限回應(yīng)”，不得不視為個(gè)別學(xué)者的傲慢。

第二，福山忽視了國家垂直問責(zé)的作用，缺乏對問責(zé)制的全面認(rèn)識。國家權(quán)力的核心決策者面臨著塑造自身合法性、提升自身能力的發(fā)展環(huán)境問題。皮特·伊萬斯（Peter Evans）在對發(fā)展型國家的研究中指出，發(fā)展型國家具有與企業(yè)一致性的官僚體制以及強(qiáng)有力的內(nèi)部問責(zé)的官僚主義制度1PeterEvans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation，Princeton University Press，1995，pp.43-73.。正是這種強(qiáng)有力的內(nèi)部問責(zé)制提高了發(fā)展型國家政策執(zhí)行力水平。在中國實(shí)踐中，以執(zhí)政黨為中心的國家權(quán)力是推動(dòng)監(jiān)督體系改革、調(diào)查體制完善、懲罰機(jī)制法治化制度化最為關(guān)鍵的力量，這種力量通過建立起一系列法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、實(shí)施政策等，推動(dòng)國家問責(zé)體系發(fā)展2參見梁玉柱：《誰的問責(zé)之手？——中國監(jiān)管問責(zé)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制分析》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2023年第1期。。福山恰恰忽視了國家本身對國家問責(zé)能力的建構(gòu)作用，只關(guān)注于選舉制度背后的社會(huì)問責(zé)機(jī)制和國家發(fā)展能力，缺乏對問責(zé)制的全面認(rèn)識。

從認(rèn)識論上看，福山關(guān)于國家能力、民主問責(zé)制對立關(guān)系的理論，是一種典型的社會(huì)中心論演繹的結(jié)果。國家在實(shí)質(zhì)性負(fù)責(zé)制下的垂直問責(zé)與選舉程序塑造的民主問責(zé)制是問責(zé)制的“一體兩面”，共同影響著國家建構(gòu)的方向和水平。由于缺乏對中國問責(zé)實(shí)踐的全面、客觀、理性認(rèn)識，導(dǎo)致了福山對中國官員問責(zé)制的錯(cuò)誤評價(jià)。

（二）中國威權(quán)主義問責(zé)觀

與社會(huì)中心主義問責(zé)觀不同，另一種對中國問責(zé)體制的問責(zé)觀具有強(qiáng)烈的意識形態(tài)攻擊，輔之以不符實(shí)際和邏輯的強(qiáng)假設(shè)，可稱之為中國威權(quán)主義問責(zé)觀。

官員因失職、違法等行為受到法律、行政以及其所屬政黨的問責(zé)懲戒，是現(xiàn)代政治中的一種普遍現(xiàn)象。在公共事件處理中，什么樣的官員會(huì)面臨問責(zé)？從問責(zé)機(jī)制看，事情處理的不好，造成了嚴(yán)重后果，并且在處理中負(fù)主要責(zé)任的官員應(yīng)該被問責(zé)。因此，官員問責(zé)對不同的問責(zé)對象一定存在著差別。這是問責(zé)理論推演的結(jié)果。但Cai Yongshun 等人在對中國官員問責(zé)的研究中指出，在中國，針對瀆職政府官員的懲戒是一個(gè)更為復(fù)雜的問題。這種復(fù)雜性在于，中國是一個(gè)威權(quán)主義國家，執(zhí)政黨和政府治理國家依靠的是各級政府官員，而非人民的支持，對瀆職官員的懲戒會(huì)面臨所謂左右為難的政治困境。一方面，無原則的容忍削弱了政權(quán)的合法性和政府的權(quán)威；另一方面，處罰，特別是嚴(yán)厲的處罰則會(huì)影響地方政府和其官員的士氣，甚至造成官員培養(yǎng)成本的浪費(fèi)3Yongshun Cai and Lin Zhu，"Disciplining Local Officials in China：The Case of Conflict Management"，The China journal，Vol.70，No.1，2013，pp.98-119.。因此，中國官員懲戒呈現(xiàn)出選擇性的懲戒，即考慮政府官員的過失行為所造成的后果及其嚴(yán)重程度，以及官員在過失行為中的角色。顯然，Cai 等將官員問責(zé)中歸因的普遍原則視為中國的特殊現(xiàn)象，將一種差別化問責(zé)的事實(shí)現(xiàn)象理解為有選擇的問責(zé)（Selective Discipline）的價(jià)值判斷。

無獨(dú)有偶，Tsai Lily 在《美國政治科學(xué)評論》上發(fā)表的有關(guān)中國問責(zé)制的文章與其相似。其研究有兩個(gè)前提假設(shè)，一是中國威權(quán)政體（Authoritarian Regime）的性質(zhì)，二是威權(quán)政體下民主問責(zé)和官僚問責(zé)虛弱，相對應(yīng)的是民主政體下民主問責(zé)和官僚問責(zé)強(qiáng)勢4Tsai Lily，"Solidary Groups,Informal Accountability,and Local Public Goods Provision in Rural China"，The American Political Science Review，Vol.101，No.3，2007，pp.355-372.。Tsai 研究的兩個(gè)假設(shè)，既有著威權(quán)政體的意識形態(tài)攻擊，也有著如福山理論中對民主負(fù)責(zé)制的“市民社會(huì)神話”。Tsai 提出，在正式政府問責(zé)制很弱的情況下，如果地方官員處于休戚相關(guān)團(tuán)體中，地方官員依然有強(qiáng)力的激勵(lì)提供公共物品，其中發(fā)揮激勵(lì)作用的是休戚相關(guān)團(tuán)體所給予的道德地位。這種道德之所以有權(quán)威存在價(jià)值，是因?yàn)閷Φ胤焦賳T來說，其利于追求官員個(gè)人利益以及助推完成國家任務(wù)。這種相互作用促使非正式問責(zé)具有力量。Tsai 進(jìn)而提出，依賴休戚相關(guān)團(tuán)體提供的非正式問責(zé)制度有著嚴(yán)重的缺點(diǎn)，可能存在著很難增加的問題，也可能只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的層面有效果。只要細(xì)致分析，我們就能發(fā)現(xiàn)，此研究中所謂非正式問責(zé)實(shí)際上是社會(huì)問責(zé)的體現(xiàn)。這一問責(zé)討論并未涉及到國家體制內(nèi)問責(zé)的方式和力度，無法得出國家體制內(nèi)問責(zé)虛弱的結(jié)論。與此同時(shí)，需要反問的是，上述西方學(xué)者推崇的民主政體一定具有高效的民主問責(zé)嗎？一些被視為競爭性選舉的民主政體，其在回應(yīng)公共服務(wù)訴求、解決重大公共危機(jī)中并未顯示出強(qiáng)大的民主問責(zé)績效，甚至被民粹主義裹挾，造成極大的損失。究其根源，選舉民主政體具有更強(qiáng)大的民主問責(zé)和官僚問責(zé)的假設(shè)，內(nèi)在還有一個(gè)強(qiáng)國家能力、強(qiáng)國家回應(yīng)性的假設(shè)。

基于民主與威權(quán)二元對立的意識形態(tài)攻擊，將常理問題視為特定政體的必然后果，是中國威權(quán)主義問責(zé)觀的典型表現(xiàn)。著名漢學(xué)家裴宜理也認(rèn)為中國是無政治責(zé)任的政策靈活1Elizabeth J.Perry, and Sebastian Heilmann,"Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China",in Elizabeth J.Perry and Sebastian Heilmann，eds.，Mao's Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China,Harvard University Press,2011,pp.1-29.。這些西方問責(zé)話語缺乏對中國官員問責(zé)實(shí)踐的全面考察，并由特定偏見的理論邏輯展開。

（三）西方問責(zé)話語霸權(quán)的根源

從問責(zé)的兩重機(jī)制角度分析社會(huì)中心主義問責(zé)觀和中國威權(quán)主義問責(zé)觀可以發(fā)現(xiàn)：社會(huì)中心主義問責(zé)觀聚焦在因果機(jī)制上，關(guān)注于社會(huì)在歸因上的主體地位，而忽視了國家自身的歸因需求和歸因能力；中國威權(quán)主義問責(zé)觀聚焦在課責(zé)機(jī)制上，關(guān)注于國家在課責(zé)上的“無需”和“無力”，忽視了國家自身的課責(zé)需求和課責(zé)能力。社會(huì)中心主義問責(zé)觀所忽視的，正是威權(quán)主義問責(zé)觀所反向強(qiáng)調(diào)的。由此發(fā)現(xiàn)，兩種對中國問責(zé)體制的話語霸權(quán)是在問責(zé)機(jī)制的一個(gè)側(cè)面理解問責(zé)，而缺少對中國問責(zé)體制的全面認(rèn)識。更有甚者，在威權(quán)與民主的政權(quán)類型二分法下，這兩種問責(zé)觀帶著強(qiáng)烈的意識形態(tài)攻擊，缺少對中國政治過程和政治制度的客觀分析，以至于對中國問責(zé)體制提出諸多不符合實(shí)際的假設(shè)。馬克思主義理論認(rèn)為，“凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實(shí)踐中以及對這種實(shí)踐的理解中得到合理的解決”2《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第135-136頁。。對中國官員問責(zé)的贊賞也好，批評也好，都需要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行理論化提升。

三、邁向?qū)嵺`社會(huì)科學(xué)的結(jié)構(gòu)化過程分析

失語就要挨罵，爭取國際話語權(quán)是時(shí)代賦予中國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界的任務(wù)。我國研究者從制度改進(jìn)、結(jié)構(gòu)分析和體制反思的視角對當(dāng)代中國問責(zé)體制進(jìn)行了論證，這既是對中國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對西方認(rèn)知攻擊的回應(yīng)。制度改進(jìn)論從因果機(jī)制的穩(wěn)定性、課責(zé)機(jī)制的民主化和合理化上對中國問責(zé)實(shí)踐提出優(yōu)化建議，但制度改進(jìn)論存在著事件驅(qū)動(dòng)、就事論事的特點(diǎn)，缺少對制度問題的整體反思。結(jié)構(gòu)分析論不論是從國家與社會(huì)關(guān)系視角，還是從中央與地方關(guān)系視角，都認(rèn)為問責(zé)的核心在于解決信息不對稱問題。事實(shí)上，問責(zé)實(shí)踐過程中，問責(zé)主體既要賦予地方及下屬自主性，又要規(guī)范權(quán)力運(yùn)作過程，但結(jié)構(gòu)分析更多停留在“強(qiáng)國家”還是“強(qiáng)社會(huì)”、“中央強(qiáng)”還是“地方活”的探討，對于強(qiáng)弱產(chǎn)生的機(jī)制分析較少，缺少對問責(zé)實(shí)質(zhì)的認(rèn)識。體制反思論超越于制度改進(jìn)和結(jié)構(gòu)分析，目的在于探尋中國問責(zé)體制的本質(zhì)特征。例如，曹正漢從中央地方關(guān)系角度對中國官員問責(zé)體制提出功能性解釋，官員問責(zé)充擔(dān)著解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政治穩(wěn)定的工具3參見曹正漢、周杰：《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實(shí)行地方分級管理的原因》，載于《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。。這種功能性解釋將問責(zé)視為中央政府的管理工具，凸顯了中國問責(zé)體制中國家權(quán)力的主導(dǎo)地位以及實(shí)用主義的問責(zé)導(dǎo)向。但這一代表性研究的問題在于，過于主觀地強(qiáng)調(diào)問責(zé)的工具性而忽視了問責(zé)過程中的理性要素，對問責(zé)體制的認(rèn)識存在一定片面性。

制度改進(jìn)論、結(jié)構(gòu)分析論、體制反思論的共性之處在于實(shí)踐導(dǎo)向的分析路徑，雖然其推動(dòng)了對問責(zé)實(shí)踐的認(rèn)識，但也陷入了“只見樹木不見森林”的境地。與此同時(shí)，我國既有的以實(shí)踐為中心的問責(zé)研究缺乏與西方問責(zé)話語霸權(quán)的學(xué)術(shù)對話、學(xué)理批判意識，形成了中外學(xué)術(shù)界各說各話的研究局面?；诖?，中國問責(zé)研究如何對西方問責(zé)話語霸權(quán)祛魅仍待破題。但可以明確的是，從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的實(shí)踐社會(huì)科學(xué)研究路徑，是中國問責(zé)研究深入發(fā)展的方向。

第一，批判并擺脫社會(huì)中心主義問責(zé)觀和威權(quán)主義問責(zé)觀。一些西方學(xué)者囿于民主與威權(quán)的二元對立劃分，以競爭性選舉為民主政治的根本指標(biāo)，將中國視為非民主的威權(quán)主義國家，這無疑是意識形態(tài)的攻擊。另外一些學(xué)者對問責(zé)體制的焦點(diǎn)集中在社會(huì)問責(zé)，沒有一個(gè)全面、整體的認(rèn)識。社會(huì)中心主義問責(zé)觀和威權(quán)主義問責(zé)觀缺乏對中國問責(zé)體制真實(shí)現(xiàn)狀的考察，更不會(huì)試圖從中國經(jīng)驗(yàn)挖掘異域文明體的做法。中國學(xué)者要認(rèn)清問責(zé)制分析背后的意識形態(tài)霸權(quán)和理論偏頗，從中國政治實(shí)踐中而非特定學(xué)術(shù)標(biāo)簽中提煉問責(zé)制的精髓。

第二，挖掘中國官員問責(zé)實(shí)踐的特殊性。問責(zé)作為一種機(jī)制，取決于問責(zé)者和責(zé)任人所處的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這就引導(dǎo)我們，要講好中國官員問責(zé)故事，必須到中國各級官員所處的權(quán)力關(guān)系之中。例如從監(jiān)督體系上看，我們有黨內(nèi)同級監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)公益訴訟等形式，建立起保護(hù)性監(jiān)督的框架1參見梁玉柱：《保護(hù)型監(jiān)督何以可能：對黨內(nèi)同級監(jiān)督的一項(xiàng)理論分析》，載于《江漢論壇》2021年第4期。。這與美國“三權(quán)分立”的對抗式監(jiān)督并不相同，也蘊(yùn)含著挖掘中國官員問責(zé)理論價(jià)值的可能性。

第三，提升中國官員問責(zé)理論解釋的普遍性。官員問責(zé)落腳點(diǎn)是責(zé)罰，是對不公正、不正義的批判和糾偏。在不同體制、不同時(shí)期，各國各地有著不同的正義標(biāo)準(zhǔn)。但正義標(biāo)準(zhǔn)的共通性還是很多，不能陷入文化相對論思維。若想提高中國官員問責(zé)實(shí)踐的解釋力，進(jìn)而提升這種區(qū)別于西方的文明形態(tài)的接受度，離不開揭示中國問責(zé)實(shí)踐中的普遍性。黃宗智的中華正義體系研究給我們提供了一個(gè)有價(jià)值的參考。黃宗智研究的理論基礎(chǔ)是韋伯在法律社會(huì)學(xué)所構(gòu)建的形式對實(shí)質(zhì)、理性對非理性的法律類型。黃宗智提出中華正義體系具有與西方形式主義理性法律不同的，結(jié)合了道德主義和實(shí)用主義的實(shí)質(zhì)道德主義，其特點(diǎn)在于側(cè)重經(jīng)驗(yàn)過于抽象，要求寓抽象法則于具體事例的思維，以及側(cè)重實(shí)質(zhì)真實(shí)過于形式化和程序化真實(shí)的法理。這種實(shí)用道德主義之所以可能，在于中華正義體系具有“黨”與“政”，“政”與“法”并存結(jié)合的傳統(tǒng)，使其展現(xiàn)出更具伸縮性和彈性的正義體系的特點(diǎn)2參見黃宗智：《中國的新型正義體系：實(shí)踐與理論》，廣西師范大學(xué)出版社2020年版，第256頁。。實(shí)用道德主義體現(xiàn)在行政調(diào)解、公安調(diào)處輕罪糾紛、自首官員處置、勞動(dòng)糾紛處理等方面，也引發(fā)了系列的實(shí)證研究。黃宗智的正義體系研究對理解中國官員問責(zé)中的普遍性與特殊性具有極大參考意義。此外，中華正義體系研究還通過借用韋伯的類型劃分，超越了簡單的事件分析及特征提煉，其對實(shí)質(zhì)理性與形式理性的對比，揭示出問責(zé)方式背后的理論實(shí)質(zhì)，為理解中西問責(zé)體制提供了思路。