王巧榮

“一帶一路”建設(shè)倡議提出后，中國政府高度重視中俄在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)中的合作。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是共建“一帶一路”六大經(jīng)濟(jì)走廊中最早啟動的多邊合作走廊項(xiàng)目。8年來，該走廊建設(shè)取得了一些進(jìn)展，但相對預(yù)期，還有不小的落差。在推進(jìn)共建“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，該走廊建設(shè)的發(fā)展還面臨很多的挑戰(zhàn)。

一、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊發(fā)展?fàn)顩r

2013年，國家主席習(xí)近平提出“一帶一路”建設(shè)倡議后，最初中國關(guān)于“一帶一路”走向的規(guī)劃，并“沒有把蒙古國列入共建‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的合作對象國的名單中”。俄羅斯雖然對“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”表現(xiàn)出高度關(guān)注，但對它的發(fā)展有疑慮，存在一些負(fù)面認(rèn)知。為了加強(qiáng)其在歐亞地區(qū)的傳統(tǒng)影響力，俄羅斯積極推進(jìn)歐亞經(jīng)濟(jì)共同體向歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟過渡。2014年5月29日，俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦三國總統(tǒng)簽署《歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟條約》，決定于2015年1月1日啟動歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)倡議提出后，蒙方表現(xiàn)出積極的態(tài)度，尋求將建設(shè)“草原之路”倡議與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”對接。鑒于俄羅斯在地緣政治上對推進(jìn)共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重要意義。2014年９月，國家主席習(xí)近平在出席上海合作組織會議期間，與俄蒙領(lǐng)導(dǎo)人舉行了首次會晤，習(xí)近平向俄蒙兩國總統(tǒng)提議，將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與俄羅斯主導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”和蒙古國“草原之路”倡議對接，打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，并就此與俄蒙兩國總統(tǒng)達(dá)成共識。這是習(xí)近平主席提出“一帶一路”建設(shè)倡議后，首次親自與沿線國家元首一道，積極推動“一帶一路”建設(shè)與對方國家發(fā)展戰(zhàn)略相對接，集中表現(xiàn)了中國政府極為重視中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊在“一帶一路”建設(shè)中的戰(zhàn)略地位和作用。

2015年5月，中國發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》后，習(xí)近平主席與俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《中俄關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對接合作的聯(lián)合聲明》。這是“一帶一路”建設(shè)倡議與沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略對接的首個(gè)政府間正式文件，對后續(xù)推進(jìn)與其他國家發(fā)展戰(zhàn)略對接發(fā)揮了示范作用。７月，在中俄蒙第二次領(lǐng)導(dǎo)人會晤期間，以中俄蒙元首簽署《中、俄、蒙發(fā)展三方合作中期路線圖》為契機(jī)，三國簽署了《關(guān)于編制建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要的諒解備忘錄》。在此基礎(chǔ)上，2016年６月，三國政府簽署的《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》（下稱《綱要》），規(guī)劃了建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的宗旨、合作領(lǐng)域、資金來源、實(shí)施機(jī)制，這標(biāo)志著中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)作為“一帶一路”倡議的首個(gè)多邊合作走廊正式啟動。

中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊分為兩條線路：一是從華北京津冀到呼和浩特，再到蒙古和俄羅斯；二是東北地區(qū)從大連、沈陽、長春、哈爾濱到滿洲里和俄羅斯的赤塔。兩條走廊互動互補(bǔ)形成一個(gè)新的開放開發(fā)經(jīng)濟(jì)帶，統(tǒng)稱為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊。該走廊東北通道連接?xùn)|三省，向東可以抵達(dá)海參崴出?？冢蛭鞯蕉砹_斯赤塔進(jìn)入亞歐大陸橋。

建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的關(guān)鍵，是把“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”同俄羅斯跨歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、蒙古國“草原之路”倡議進(jìn)行對接；加強(qiáng)鐵路、公路等互聯(lián)互通建設(shè)，推進(jìn)通關(guān)和運(yùn)輸便利化，促進(jìn)過境運(yùn)輸合作，研究三方跨境輸電網(wǎng)建設(shè)，開展旅游、智庫、媒體、環(huán)保、減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作。

8年來，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊圍繞《綱要》規(guī)定的重點(diǎn)合作領(lǐng)域開展了一系列的合作，特別是在交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展及互聯(lián)互通、口岸建設(shè)和海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管、地方及邊境地區(qū)合作、經(jīng)貿(mào)及人文交流等方面開展一系列的合作項(xiàng)目。幾項(xiàng)標(biāo)志性合作項(xiàng)目的進(jìn)展從某種意義上講反映出該走廊建設(shè)進(jìn)展情況。

中蒙二連浩特——扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。該經(jīng)濟(jì)合作區(qū)位于中蒙國界兩側(cè)的毗鄰接壤區(qū)域，緊鄰二連浩特——扎門烏德邊境口岸，規(guī)劃總占地面積18平方公里，中蒙雙方各9平方公里。通過“兩國一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)行”模式，打造集國際貿(mào)易、物流倉儲、進(jìn)出口加工、電子商務(wù)、旅游娛樂及金融服務(wù)等功能于一體的綜合開放平臺。中方一側(cè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目于2016年9月19日開工建設(shè)。項(xiàng)目總投資9億元，主要建設(shè)20公里長的“三橫四縱”主干道、13.5公里長的“兩橫三縱”次干道以及綜合管廊、給排水、供熱、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，計(jì)劃于2018年完成。目前，合作區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施正在逐步健全完善。

滿洲里綜合保稅區(qū)。2015年3月23日，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立滿洲里綜合保稅區(qū)，是內(nèi)蒙古首個(gè)綜合保稅區(qū)。滿洲里綜合保稅區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積1.44平方公里，位于滿洲里市公路口岸、鐵路口岸和航空口岸三大口岸的中心交匯處，總投資4.6億元。2016年12月，綜合保稅區(qū)建成。

滿洲里綜合保稅區(qū)正式實(shí)現(xiàn)封關(guān)運(yùn)營后，進(jìn)出口貿(mào)易額有升有降。如圖所示，2017年，滿洲里綜合保稅區(qū)進(jìn)口額為2285萬美元，出口為1866萬美元；2018年大幅下滑，進(jìn)口額為686萬美元、出口額為18萬美元；2019年又強(qiáng)勁回升，進(jìn)口額為5772萬美元、出口1788萬美元。中國連續(xù)3年處于逆差地位。2020年以來中國連續(xù)處于順差地位。2020年，進(jìn)口6512萬美元、出口1.01億美元；2021年，進(jìn)口782萬美元、出口1.8億美元；2022年，出口3.8億美元、進(jìn)口1.2億美元；2023年僅1月的出口額就高達(dá)2.01億美元，同比增長2443.4%①。值得注意的是，2022年以來，由于特殊原因，該保稅區(qū)進(jìn)出口情況與常年的情況大為不同，因此，可持續(xù)性也值得懷疑。

策克口岸-西伯倫庫跨境鐵路。該鐵路是中國實(shí)施“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略后，通往境外的第一條標(biāo)軌鐵路。策克口岸跨境鐵路通道項(xiàng)目建成后，將與國內(nèi)的京新鐵路、臨策鐵路、嘉策鐵路及擬建的額酒鐵路相連，構(gòu)成南聯(lián)北開、東西貫通的能源輸送網(wǎng)。向東通過烏里亞斯太與北京至莫斯科鐵路相連，再往北經(jīng)斯特口岸與中西伯利亞歐洲鐵路相連，最終經(jīng)鹿特丹港入海，成為中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊的西翼和第四條歐亞大陸橋。2016年5月26日，策克口岸跨境鐵路通道項(xiàng)目正式開工建設(shè)。2022年2月，中蒙兩國互換照會確認(rèn)策克—西伯庫倫口岸鐵路過境點(diǎn)。

中蒙“兩山”鐵路。該鐵路是連接中國內(nèi)蒙古阿爾山市至蒙古國東方省喬巴山市的國際鐵路，建成后將形成琿春-長春-烏蘭浩特-阿爾山-喬巴山市-俄羅斯赤塔，最后與俄羅斯遠(yuǎn)東鐵路相連的一條新歐亞大陸路橋。根據(jù)初步計(jì)劃，“兩山”鐵路全長476公里。規(guī)劃從勘探、設(shè)計(jì)再到施工，大約需要3年完成。2016年11月，“兩山”鐵路的后方通道白阿鐵路、長白鐵路如期轉(zhuǎn)線貫通。目前“兩山”鐵路仍未開工。

莫斯科-喀山高鐵項(xiàng)目。2015年6月，俄羅斯企業(yè)與中國中鐵二院組成的聯(lián)合體，中標(biāo)莫斯科-喀山高鐵項(xiàng)目。莫喀高鐵線路全長770公里，全程計(jì)劃設(shè)立15個(gè)車站。鐵路最高設(shè)計(jì)時(shí)速400公里/小時(shí)，軌距為1520毫米。項(xiàng)目規(guī)劃于2018年完工，但目前仍未開建。

此外，在公路建設(shè)方面，建成了中國境內(nèi)與蒙古相連的四條公路；烏蘭巴托新國際機(jī)場高速公路已全線貫通。中俄黑河公路橋、同江鐵路大橋不久將合龍通車。

從上述中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊重點(diǎn)合作項(xiàng)目的進(jìn)展情況看，通過各方的積極努力，走廊建設(shè)取得了一些進(jìn)展，初步形成了以鐵路、公路和邊境口岸為主體的跨國基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，跨境基礎(chǔ)設(shè)施的連通性有了提高，但與最初的期待仍有很大差距。其它領(lǐng)域的建設(shè)也存在類似情況。

二、推動共建“一帶一路”發(fā)展新要求——高質(zhì)量發(fā)展

為推動共建“一帶一路”走深走實(shí)，2018年8月，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會在北京舉行。座談會上，習(xí)近平主席首次提出推進(jìn)共建“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的要求。

之后，隨著國內(nèi)關(guān)于新發(fā)展理念的不斷豐富和完善，“一帶一路”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵也得到不斷完善。2019年4月，習(xí)近平在第二屆“一帶一路”建設(shè)國際合作高峰論壇開幕式上講話中，對推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展所堅(jiān)持的原則、理念和追求的目標(biāo)提出了原則要求，他強(qiáng)調(diào)：面向未來，要秉持共商共建共享原則，堅(jiān)持開放、綠色、廉潔理念，努力實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、惠民生、可持續(xù)目標(biāo)。2020年5月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)闡述了推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的主要原則，即：堅(jiān)持共商共建共享，遵循市場原則和國際通行規(guī)則，發(fā)揮企業(yè)主體作用，開展互惠互利合作，引導(dǎo)對外投資健康發(fā)展。黨的二十大將推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展納入到國家推進(jìn)高水平對外開放的戰(zhàn)略框架中，為推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

推進(jìn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，是在總結(jié)共建“一帶一路”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對其進(jìn)一步發(fā)展提出的新要求，也是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。其基本內(nèi)涵是更高標(biāo)準(zhǔn)、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。可持續(xù)性是共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，它具有雙重含義：既在中國有可持續(xù)性，也在國際社會有可持續(xù)性。對中國而言，作為“一帶一路”建設(shè)的倡導(dǎo)者，可持續(xù)性意味著共建“一帶一路”要滿足自身利益訴求，能夠切實(shí)維護(hù)國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，特別是發(fā)展利益。對國際社會而言，可持續(xù)性意味著共建“一帶一路”需要得到國際社會廣泛接受。這不僅需要相關(guān)參與方接受，還需要與現(xiàn)行全球治理體系構(gòu)成良好的互動關(guān)系。對相關(guān)參與方而言，參與共建“一帶一路”時(shí)要確保這些國家的債務(wù)可持續(xù)性、環(huán)境的可持續(xù)性和社會發(fā)展的可持續(xù)性，最重要的是要惠及民生、使民眾具有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

作為“一帶一路”建設(shè)六個(gè)經(jīng)濟(jì)走廊之一，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)未來的發(fā)展方向也必須向著高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、惠民生方向發(fā)展。而從多年來中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的發(fā)展?fàn)顩r看，其高質(zhì)量發(fā)展還面臨不小的挑戰(zhàn)。

三、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）面臨更趨復(fù)雜的地緣政治形勢

近年來，大國競爭加深，俄烏沖突等因素對中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)地緣政治環(huán)境產(chǎn)生深刻調(diào)整，諸多原因疊加使區(qū)域發(fā)展環(huán)境更加困難，面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)不斷上升。

拜登政府將快速崛起的中國視為最大的對手、最嚴(yán)峻的長期挑戰(zhàn)，延續(xù)了特朗普政府的對華政策，將競爭作為其對華政策的核心，開啟了全方位的對華競爭。針對中國的“一帶一路”倡議，拜登先后提出“重建更好世界倡議”（B3W）、“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”，加大對發(fā)展中國家的基建投資，旨在對抗“一帶一路”建設(shè)倡議。美國還通過加強(qiáng)與日本、韓國的同盟關(guān)系，強(qiáng)化其在東北亞區(qū)域的戰(zhàn)略部署，使該區(qū)域的地緣政治形勢進(jìn)一步復(fù)雜化。這必對中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊東段建設(shè)構(gòu)成直接挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，美國不斷在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域加強(qiáng)對蒙古國的滲透和拉攏。2021年7月，美國常務(wù)副國務(wù)卿舍曼在訪問蒙古國期間，強(qiáng)調(diào)了美蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要性。2022年8月，美國和蒙古在烏蘭巴托舉行了第15次年度雙邊磋商和首次戰(zhàn)略對話，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿克里滕布林克隨包括五角大樓官員在內(nèi)的美國代表團(tuán)參與雙邊磋商。進(jìn)入2023年以來，美國負(fù)責(zé)民事安全、民主和人權(quán)事務(wù)的副國務(wù)卿澤雅、負(fù)責(zé)國際組織事務(wù)的助理國務(wù)卿西松先后于2月、3月訪問蒙古國。第四次美蒙雙邊經(jīng)濟(jì)政策對話于2月底在華盛頓舉行。美國拉攏蒙古國，試圖在中俄兩國間打上楔子。而蒙古國對中、俄、美的立場也將直接影響中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)。

烏克蘭危機(jī)對“一帶一路”建設(shè)造成了不利影響。危機(jī)已經(jīng)持續(xù)一年有余，目前還看不到雙方危機(jī)結(jié)束的跡象，這場危機(jī)已經(jīng)對國際局勢產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，也嚴(yán)重干擾了俄羅斯自身的戰(zhàn)略發(fā)展方向。短期內(nèi)推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊框架下的合作項(xiàng)目難以成為俄羅斯決策者關(guān)注的問題。此外，俄羅斯因危機(jī)受到以美國為首的西方國家的全面制裁，也會對中蒙俄三國發(fā)展合作問題產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

（二）中蒙俄三國之間的政治互信不足

建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊倡議雖然得到三國政府的積極響應(yīng)，但由于三國在政治制度、歷史、文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等方面的差異以及域外大國不斷干涉本地區(qū)事務(wù)等問題，導(dǎo)致了相互之間政治互信不足。俄蒙兩國對中國提出的“共商、共建、共享”等提議還存有疑慮，“中國威脅論”“俄蒙受害論”“中國經(jīng)濟(jì)附庸論”等負(fù)面評價(jià)在俄蒙兩國中不斷出現(xiàn)，各方利益在本地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)平衡。政治上的不信任直接導(dǎo)致中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中非傳統(tǒng)安全合作的協(xié)議不能執(zhí)行，具體事務(wù)難以落實(shí)。

（三）蒙俄兩國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，多年來其國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)止步不前，目前還處在起步階段。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)，由于遠(yuǎn)離其國家的經(jīng)濟(jì)政治中心，缺乏政府資金支持，公路、鐵路、港口、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施較為陳舊，甚至嚴(yán)重老化。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)一直都沒有建立起連通各城鎮(zhèn)的完整的公路網(wǎng)絡(luò)，也沒有一條聯(lián)通俄羅斯西部地區(qū)的公路。鐵路干線也只有西伯利亞鐵路和貝阿鐵路，而且兩條鐵路的運(yùn)輸能力早已飽和，無法承擔(dān)起更大規(guī)模的貨物運(yùn)輸任務(wù)。并且，由于中國與蒙俄兩國的鐵路軌道標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對走廊交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重制約。進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的連通性是中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊高質(zhì)量發(fā)展面臨的又一個(gè)挑戰(zhàn)。

此外，中國與蒙俄貿(mào)易層次較低、結(jié)構(gòu)單一，嚴(yán)重影響了東北地區(qū)與蒙俄經(jīng)貿(mào)合作的廣度、深度、可持續(xù)性，導(dǎo)致相互之間經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展后勁不足，也將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)走廊的高質(zhì)量發(fā)展。

可見，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)向高質(zhì)量發(fā)展還面臨不小的挑戰(zhàn)。對此，應(yīng)極力避免中美兩國陷于“休昔底德陷阱”，積極貫徹落實(shí)中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人就兩國關(guān)系達(dá)成的各項(xiàng)共識，堅(jiān)持相互尊重、和平共處、和合共贏原則，同美方一道致力于管控分歧，避免和防止由于誤解誤判或激烈競爭演變成對抗甚至沖突。與此同時(shí)，積極推動中俄新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系、中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的深化發(fā)展。與俄羅斯堅(jiān)持在不結(jié)盟、不對抗、不針對第三方基礎(chǔ)上鞏固和發(fā)展雙邊關(guān)系；與蒙古國尊重彼此獨(dú)立、主權(quán)、領(lǐng)土完整，尊重各自選擇的發(fā)展道路。不斷深化與兩國的政治互信，持續(xù)擴(kuò)大務(wù)實(shí)合作，在涉及對方核心利益和重大關(guān)切的問題上相互支持，為經(jīng)濟(jì)走廊高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定的區(qū)域地緣政治環(huán)境和有利的政治氛圍、經(jīng)濟(jì)條件。

（作者系中國社科院當(dāng)代中國研究所外交史研究室主任、研究員）

責(zé)任編輯：張莉莉

基金項(xiàng)目：本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《新中國成立以來中共國際戰(zhàn)略思想與實(shí)踐研究》（21BDJ019）的階段性研究成果。