趙 磊，陳光耀，金大龍

（浙江省水利河口研究院 (浙江省海洋規(guī)劃設(shè)計研究院)，杭州 310020）

浙江省地處東南沿岸，岸線曲折綿長，境內(nèi)海岸線（包括海島）長約6600km，每年7-10 月為臺汛期，易遭受臺風(fēng)影響，沿海風(fēng)暴潮頻發(fā)[1]。面對這種情況，為提高沿海地區(qū)防御風(fēng)暴潮的能力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，浙江地區(qū)人民沿海修筑了規(guī)模宏大的海塘工程。浙江海塘工程護(hù)衛(wèi)著沿海平原、島嶼及蘇淞南緣地區(qū)，區(qū)域內(nèi)人口稠密，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，直接保護(hù)著浙江境內(nèi)7 個設(shè)區(qū)市42 個縣（市、區(qū)），涉及2000 余萬人口和將近140 萬hm2耕地，直接保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量約占浙江全省的80%，決定了海塘在浙江沿海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位。在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐持續(xù)加快的背景下，因人口數(shù)量的增長，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的拓展，海塘防御標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)和保護(hù)對象重要性出現(xiàn)了不匹配的情況，亟需根據(jù)實際進(jìn)一步做好海塘工程進(jìn)行建設(shè)維護(hù)與保養(yǎng)工作。故而文章從浙江省海塘工程及管理現(xiàn)狀、存在的主要問題、建設(shè)管護(hù)體制機(jī)制及技術(shù)等方面出發(fā)，分析研究加強(qiáng)海塘工程建設(shè)與管護(hù)的措施，以期提升海塘工程建設(shè)與管護(hù)水平，從而更好的發(fā)揮生態(tài)以及減災(zāi)降災(zāi)之效。

1 浙江省海塘工程及管理現(xiàn)狀

1997 年第11 號臺風(fēng)“溫妮”在浙江省臺州市溫嶺市石塘鎮(zhèn)登陸，臺風(fēng)登陸時，恰逢天文高潮，沿海出現(xiàn)特大風(fēng)暴潮，浙江全省損毀海塘達(dá)776km，直接經(jīng)濟(jì)損失近200 億元。1997 年10 月，浙江省委、省政府作出“全民動員興水利、萬眾一心修海塘”的重大決策，決定花3~4a 時間，以“勒緊褲帶、砸鍋賣鐵也要把海塘建設(shè)好”的精神，建設(shè)千里標(biāo)準(zhǔn)海塘[2]。之后又實施了“強(qiáng)塘固房”工程，浙江省逐步形成了一線海塘為主、二線海塘為輔的防臺御潮工程體系，并成功地抵御了歷次臺風(fēng)暴潮襲擊。截至2019 年底，浙江省已建成標(biāo)準(zhǔn)海塘約2800km，其中一線標(biāo)準(zhǔn)海塘約2000km，防御標(biāo)準(zhǔn)在200a 一遇及以上的長度約占1%，50a 一遇占56%，50a 一遇以下29%。

在實施標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)的同時，加強(qiáng)海塘建設(shè)與管理法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。1999 年，浙江省在全國率先頒布了專門針對海塘建設(shè)與管理的地方性法規(guī)《浙江省海塘建設(shè)管理條例》和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《浙江省海塘工程技術(shù)規(guī)定》。2016 年，浙江省全面推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定發(fā)布了《浙江省海塘工程管理規(guī)程》，對海塘工程日常管理、檢查觀測、維修養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急管理進(jìn)行規(guī)范。2021 年，《浙江省海塘安瀾千億工程建設(shè)規(guī)劃》正式實施，浙江省痛下決心投資千億元，要建設(shè)安全可靠、綠色生態(tài)、功能綜合、運(yùn)行高效的海塘工程體系，從而打造浙江沿海生命線、風(fēng)景線、幸福線。

2 存在的主要問題

2.1 安全隱患問題

海塘又稱海堤，是沿海岸修筑的擋潮防浪的堤，長期經(jīng)受潮浪的沖擊，特別是在臺風(fēng)暴潮沖擊下，就會暴露出安全隱患問題[3]?！墩憬『Ｌ两ㄔO(shè)管理條例》明確規(guī)定，縣級以上水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照分級管理權(quán)限定期對海塘安全進(jìn)行鑒定。根據(jù)《浙江省海塘工程安全鑒定管理辦法》規(guī)定，海塘工程實施定期鑒定制度，首次安全鑒定應(yīng)在建成后10a 內(nèi)進(jìn)行，以后每隔8~10a 進(jìn)行一次，但部分海塘工程安全鑒定工作不到位，存在安全鑒定超期現(xiàn)象，導(dǎo)致海塘安全狀況掌握不及時。同時，《浙江省海塘防御能力評估報告》（2018 年）成果反映，浙江省有485km 海塘存在沉降偏大、結(jié)構(gòu)薄弱、標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，沿塘存在115 座病險水閘。

2.2 防御標(biāo)準(zhǔn)問題

浙江省一線標(biāo)準(zhǔn)海塘雖形成了大小不一的閉合區(qū)，但因地域差異、建設(shè)時序不同、區(qū)域功能定位特色等因素，部分海塘存在未閉合、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題[4]。以錢塘江北岸保護(hù)區(qū)為例，同一保護(hù)區(qū)涉及大城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村、企業(yè)等，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)50~500a一遇，局部標(biāo)準(zhǔn)低，成為整個閉合圈的短板。根據(jù)《浙江省海塘防御能力評估報告》（2018 年）等資料，防御標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀與目前發(fā)展需求不匹配的海塘有164km，有些海塘甚至是非標(biāo)準(zhǔn)海塘，沿海重點城市、重大產(chǎn)業(yè)平臺、重點能源基地、主要城鎮(zhèn)等區(qū)域海塘防御標(biāo)準(zhǔn)偏低。

2.3 功能融合問題

經(jīng)過多年建設(shè)，浙江已形成了較為完整的防臺御潮體系，但在以往海塘工程建設(shè)中，受資金、土地條件和建設(shè)理念的限制，海塘工程在規(guī)劃設(shè)計時，在功能上往往局限于防潮（洪）、排澇等基本功能，在生態(tài)、交通、市政、景觀、文旅等功能上考慮不夠，對照在確保海塘安全的前提下，發(fā)揮海塘工程“安全+”綜合功能的要求，存在功能單一，綜合利用不夠的問題[5]。

2.4 管理體制機(jī)制問題

根據(jù)《浙江省海塘建設(shè)管理條例》規(guī)定，海塘所在地的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照海塘的受益范圍或者重要程度，確定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)或者專門人員，負(fù)責(zé)海塘的日常巡查和維護(hù)的具體工作[6]。但由于海塘工程權(quán)屬復(fù)雜，涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村和水利、城建、航運(yùn)、電力、農(nóng)業(yè)、國土、旅游等多部門，海塘工程產(chǎn)權(quán)不夠清晰，管理責(zé)任主體不夠明確，管理技術(shù)力量薄弱，管護(hù)資金來源不足，海塘工程建設(shè)和運(yùn)營尚未形成良性循環(huán)，特別是大量的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的海塘工程，管護(hù)不到位現(xiàn)象較為普遍，甚至存在失管現(xiàn)象。

2.5 管護(hù)技術(shù)手段問題

當(dāng)前，海塘工程管護(hù)基本仍以傳統(tǒng)手段為主，人工觀測作為海塘日常監(jiān)測的主要方式，受限于基層管護(hù)人員培養(yǎng)困難，專業(yè)技術(shù)能力較低等因素影響，導(dǎo)致海塘管護(hù)水平難以提升，存在以巡查代替管理的現(xiàn)象[7]。海塘沉降變形、滲漏、裂縫、潮位（涌潮）等自動化觀測設(shè)施嚴(yán)重不足，數(shù)字化管理尚處于起步。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)所有的海塘一般沒有專門管理機(jī)構(gòu)，也沒有專業(yè)技術(shù)管理力量，管理手段更為落后。

3 加強(qiáng)海塘工程建設(shè)與管護(hù)對策措施

3.1 加快海塘工程加固提標(biāo)建設(shè)

中央財經(jīng)委員會第三次會議明確提出，要針對關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動建設(shè)若干重點工程，實施海岸帶保護(hù)修復(fù)工程，建設(shè)生態(tài)海堤，提升抵御臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害能力。2020 年省政府工作報告明確提出實施海塘安瀾千億工程。要以此為契機(jī)，加快海塘工程加固提標(biāo)，及時消除海塘安全隱患；全面分析沿海地區(qū)防御風(fēng)暴潮需求，適度提高海塘防御標(biāo)準(zhǔn)。重點解決結(jié)構(gòu)偏弱、沉降偏大、等級偏低的三類問題海塘，對無法達(dá)到相應(yīng)設(shè)計防潮標(biāo)準(zhǔn)的海塘，通過除險加固恢復(fù)其原設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)狀防潮標(biāo)準(zhǔn)偏低的海塘，通過提升改造工程使其與周邊高標(biāo)準(zhǔn)海塘形成閉合[8]。對于滿足當(dāng)前防潮標(biāo)準(zhǔn)的海塘工程，可以采取塘前消浪、塘身拼寬、塘后排泄、通道暢通等綜合安全措施，進(jìn)一步海塘防潮能力和安全可靠程度。新建或改造海塘工程時，應(yīng)對照保護(hù)區(qū)內(nèi)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃需求，按照更高標(biāo)準(zhǔn)、更高等級的要求建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)海塘，逐步提高海塘整體防潮能力。同時，需緊貼海塘驗收工作開展，做好新建海塘工程設(shè)計、施工、管理等相關(guān)資料收集整理以及匯編保存，結(jié)合水利工程數(shù)據(jù)庫建設(shè)要求，將海塘基本工況采集錄進(jìn)數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)防汛以及維護(hù)管理工作的開展提供便利。

3.2 及時組織開展海塘工程安全鑒定

縣級以上水行政主管部門應(yīng)按照《浙江省海塘建設(shè)管理條例》規(guī)定，組織開展海塘安全鑒定工作，督促海塘業(yè)主或海塘管理單位按照《浙江省海塘工程安全鑒定管理辦法》等規(guī)定，對已到達(dá)安全鑒定年限、遭遇超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮、工程發(fā)生重大事故或出現(xiàn)影響安全異常情況的海塘工程進(jìn)行安全鑒定。建立海塘安全鑒定動態(tài)管理制度，梳理超期未鑒定海塘工程清單，并限期完成安全鑒定。對安全鑒定為二類、三類海塘，以安全鑒定（認(rèn)定）結(jié)論為基礎(chǔ)，有針對性地實施加固處理，及時消除海塘安全隱患。

3.3 全面推行海塘工程“三化”管理

堅持建管并重，加強(qiáng)海塘工程全生命周期管理，全面推行海塘工程產(chǎn)權(quán)化、物業(yè)化和數(shù)字化管理。依法依規(guī)全面劃定海塘工程管理和保護(hù)范圍，對權(quán)利歸屬明晰、審批手續(xù)完備、已竣工驗收的海塘工程及時辦理不動產(chǎn)登記頒證；對手續(xù)不全、達(dá)不到登記條件的，要摸清情況、分類處理，完善相關(guān)審批驗收手續(xù)，積極爭取辦理不動產(chǎn)登記頒證。倡導(dǎo)物業(yè)化、產(chǎn)權(quán)化、數(shù)字化管理，加快落實海塘工程不動產(chǎn)登記、集約管理以及管養(yǎng)分離、沉降自動化監(jiān)測設(shè)置等舉措，即：第一、把物業(yè)化管理作為海塘工程管護(hù)主要模式，產(chǎn)權(quán)人無管護(hù)隊伍或管護(hù)能力弱的，應(yīng)將海塘工程管護(hù)推向市場，并將工程管護(hù)主體和服務(wù)主體履約情況納入全國信用信息共享平臺，對嚴(yán)重失信行為責(zé)任主體按規(guī)定懲戒，提升海塘工程專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理水平；第二、打造一批數(shù)字海塘，基于遙測遙感+物聯(lián)感知技術(shù)，建立工情、潮情自動感知體系，多維度、全要素掌握海塘工程安全運(yùn)行狀況；基于GIS+BIM 建模技術(shù)，構(gòu)建重點海塘工程三維仿真模型，為全方位、全生命周期工程管護(hù)提供空間與可視化支撐；基于視頻AI 分析、水下機(jī)器人及其他遙測遙感技術(shù)，對海塘工程實施全方位視頻監(jiān)控、水下地形監(jiān)測，促進(jìn)海塘建設(shè)管理智能化、一體化以及標(biāo)準(zhǔn)化水平提升。

3.4 加強(qiáng)海塘工程日常管護(hù)

進(jìn)一步完善海塘管理制度標(biāo)準(zhǔn)，適時修訂《浙江省海塘工程管理規(guī)程》，嚴(yán)格依標(biāo)管理。對海塘工程巡查、觀測監(jiān)測及沿塘設(shè)施操作等，按照規(guī)程規(guī)范設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化約束控制指標(biāo)，對注冊登記、控制運(yùn)用、安全檢查、安全監(jiān)測、安全鑒定、維修養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急管理、工作總結(jié)等有具有時間限定的工作事項，建立自動提醒督促機(jī)制。建立海塘工程管護(hù)線上線下監(jiān)管和定期考核通報機(jī)制，確保海塘工程管護(hù)各項工作做到位。

3.5 聯(lián)合執(zhí)法提高監(jiān)督檢查力度

若要進(jìn)一步高質(zhì)量的落實海塘維護(hù)管理工作，保障公眾生命財產(chǎn)安全，還需結(jié)合《浙江省海塘建設(shè)管理條例》以及相關(guān)法規(guī)政策，根據(jù)當(dāng)前海塘建設(shè)以及維護(hù)管理過程中存在的塘渣損壞、建筑物繁多等一系列具體情況，依照各閉合區(qū)以及流域特征，倡導(dǎo)并實施聯(lián)合執(zhí)法非常重要。故而地方水行政主管部門需主動積極的和海洋、屬地、城管、公安等執(zhí)法主體進(jìn)行對接，進(jìn)行相對完整的水政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建構(gòu)，做到政府引導(dǎo)、社會參與，分級開展，全面規(guī)劃，持續(xù)推進(jìn)，實現(xiàn)海塘監(jiān)管養(yǎng)護(hù)水平的提升，使海塘工程價值得到最大程度的發(fā)揮。此外，應(yīng)強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法隊伍中各支隊伍綜合素養(yǎng)建設(shè)，促其理論水平以及專業(yè)技能均不斷增強(qiáng)，能夠協(xié)作起來解決海塘建修維護(hù)過程中所遇到的各種問題，使海塘能夠持續(xù)發(fā)揮防臺御潮能力。

4 結(jié) 語

海塘工程作為沿海地區(qū)抵御潮水入侵、防御風(fēng)暴潮的重要水利工程，實質(zhì)即活著的歷史，而加強(qiáng)海塘保護(hù)也就是在進(jìn)行歷史保護(hù)，是保護(hù)祖祖輩輩共同生活城市的表現(xiàn)，故而通過加快海塘加固提標(biāo)、及時開展安全鑒定與除險加固、全面推行“三化”改革和加強(qiáng)日常管護(hù)等工程措施和管理措施，進(jìn)一步提升海塘防御標(biāo)準(zhǔn)和管理能力，確保海塘工程安瀾，對于促進(jìn)沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展以及維護(hù)公眾生命財產(chǎn)安全具有重大意義。