張 輝 姜 安

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2021 年4 月我國(guó)正式啟動(dòng)環(huán)境法典編撰工作并將其列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，標(biāo)志著環(huán)境法典編纂工作正逐步進(jìn)入立法機(jī)關(guān)工作日程。[1]為給環(huán)境法典編纂工作提供扎實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)，學(xué)界從環(huán)境法典編纂可能性、制度安排、結(jié)構(gòu)模式等角度展開(kāi)深入研究，最終形成以“適度法典化”為基礎(chǔ)、“提取公因式”為方法、“總則—分則”為結(jié)構(gòu)的環(huán)境法典編纂思路。[2]現(xiàn)行環(huán)境法對(duì)于進(jìn)一步構(gòu)建體系化的環(huán)境法典存在迫切需求，編纂環(huán)境法典適逢其時(shí)，也為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法提供了恰當(dāng)時(shí)機(jī)和氛圍。

為使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度順利融入環(huán)境法典，需要解決以下問(wèn)題：第一，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相關(guān)規(guī)定大部分出現(xiàn)于規(guī)范性文件中，尚未針對(duì)該制度進(jìn)行專門且系統(tǒng)的立法。因此需要探討是否應(yīng)將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入環(huán)境法典。第二，環(huán)境法因自身的領(lǐng)域法特性，各國(guó)都會(huì)不可避免地存在立法冗雜、法制破碎等問(wèn)題。[3]編纂環(huán)境法典也必然會(huì)造成環(huán)境法律體系內(nèi)部多個(gè)子體系的銜接沖突，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)如何安排生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與其他制度的關(guān)系？第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度具有法律關(guān)系主體復(fù)雜、法律利益要素多元、調(diào)控法律制度類型多樣等特征，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)？基于上述問(wèn)題，筆者嘗試結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償立法困境與制度特殊性，分析該制度在環(huán)境法典中的定位與功能，探討法典化立法模式下的框架結(jié)構(gòu)。

一、國(guó)外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法模式

我國(guó)設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷是為了彌補(bǔ)環(huán)境單行法在生態(tài)環(huán)境損害專業(yè)性領(lǐng)域的缺失，妥善處理實(shí)踐中日趨復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害難題。然而作為一項(xiàng)從國(guó)外生態(tài)環(huán)境救濟(jì)制度中引入的全新制度，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實(shí)務(wù)和理論層面仍存在諸多爭(zhēng)議，學(xué)界也暫未形成共識(shí)。如果該制度缺乏成熟的現(xiàn)行法律依據(jù)，或者立法對(duì)于此制度規(guī)定得過(guò)于抽象、模糊，缺失統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害制度的應(yīng)有功能與救濟(jì)效果獲賠造成阻礙。因此需要總結(jié)國(guó)外優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)與啟示，推動(dòng)該制度在我國(guó)的立法。

（一）美國(guó)自然資源損害賠償制度

美國(guó)自然資源損害賠償制度的優(yōu)點(diǎn)在于配備全套的損害賠償與評(píng)估制度，并廣泛適用多元化的糾紛損害賠償借鑒機(jī)制。同時(shí)為了全面履行環(huán)境保護(hù)，美國(guó)也在《清潔水法》《清潔空氣法》《資源保護(hù)和恢復(fù)法》中建立體系化的自然資源損害評(píng)估系統(tǒng)。得益于此套完整的評(píng)估、訴訟、糾紛解決的法律制度框架，美國(guó)的自然資源損害賠償機(jī)制可以準(zhǔn)確且快速地評(píng)估出受損自然環(huán)境的賠償金額，快速、高效地對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

但是美國(guó)自然資源損害賠償制度的法理基礎(chǔ)是普通法系和該國(guó)法律實(shí)踐中廣泛適用的“公共信托理論”，該理論強(qiáng)調(diào)為了更好地保護(hù)公共利益，政府具有控制并保護(hù)本國(guó)自然資源的義務(wù)。雖然我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是依附于侵權(quán)法基礎(chǔ)而建立的，但美國(guó)自然資源損害賠償制度仍有值得我國(guó)借鑒的立法經(jīng)驗(yàn)。王樹(shù)義等[4]認(rèn)為，美國(guó)自然資源損害賠償制度的順利實(shí)施得益于確立了體系完整且法律位階較高的法律體系，并且突破了傳統(tǒng)侵權(quán)法的部分束縛，轉(zhuǎn)而在賠償主體、客體、范圍等內(nèi)容上設(shè)置了獨(dú)立的規(guī)則。

（二）瑞典生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

瑞典在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償立法時(shí)借助了本國(guó)設(shè)計(jì)環(huán)境法典的立法時(shí)機(jī)，在環(huán)境法典制定時(shí)一并整合了本國(guó)15 部環(huán)境單行法，并且將生態(tài)環(huán)境損害制度置于環(huán)境法典中，成為整個(gè)環(huán)境法典的有機(jī)組成部分。雖然該制度涉及各類生態(tài)環(huán)境的不同要素，但這些環(huán)境要素均具備公共的環(huán)境屬性，因而將其整合至一部環(huán)境法典中也有其合理性。[5]制定環(huán)境法典的方式不僅可以從整體規(guī)劃的角度對(duì)制度作出立法回應(yīng)，也可以通過(guò)整合繁雜的法律規(guī)則以避免因法律條文重合而導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。法典化立法模式可以高效整合現(xiàn)行法律法規(guī)，協(xié)調(diào)與其他單行法的關(guān)系，構(gòu)建環(huán)境法律體系內(nèi)部的協(xié)同和銜接。雖然此模式有著眾多突出優(yōu)勢(shì)，但并不意味著我國(guó)可以照搬瑞典的立法模式。首先我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律體系與瑞典存在較大差異，不宜生硬地將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境單行法進(jìn)行組合；其次制定一部綜合性法律要求立法機(jī)構(gòu)投入更高的立法成本，需要考慮到制度改革的時(shí)效性與可行性間的矛盾。

但是從整體性和體系性的角度來(lái)說(shuō)，瑞典的立法模式仍對(duì)我國(guó)具有較大的借鑒意義。當(dāng)前我國(guó)正開(kāi)展環(huán)境法典編撰工作，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供寶貴的立法時(shí)機(jī)。因此可參考瑞典環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)模式，在具體章節(jié)內(nèi)容設(shè)計(jì)上，圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自身特點(diǎn)構(gòu)建核心原則與規(guī)定，之后依據(jù)實(shí)際情況完善相關(guān)法律、法規(guī)，為該制度構(gòu)建一個(gè)涵蓋全面、邏輯自洽的體系。

（三）國(guó)外優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

國(guó)外的立法模式在制度設(shè)計(jì)方面與我國(guó)存在較大的差異，當(dāng)前我國(guó)不論構(gòu)建何種模式的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度都難以在立法資源緊缺與立法緊迫之間達(dá)到平衡。首先，從理論層面來(lái)看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的問(wèn)題主要源于理論上的晦暗不明，主要表現(xiàn)為公私法邏輯混同、制度定位不清晰、主體角色錯(cuò)位等。[6]其次，從實(shí)踐角度觀察，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自身具有專業(yè)性與復(fù)雜性，不僅包含種類眾多的環(huán)境要素，亦包含磋商、索賠訴訟以及求償順位等程序問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了此制度在實(shí)踐中的應(yīng)用。[7]但上述問(wèn)題都是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度面臨的表面問(wèn)題，究其根源是缺乏一個(gè)體系化結(jié)構(gòu)，因而導(dǎo)致制度缺乏系統(tǒng)性、功能沖突、適用情況不明確等問(wèn)題。

筆者認(rèn)為可以采取法典化立法模式以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的系統(tǒng)性重構(gòu)，在宏觀上明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在環(huán)境法典中的定位，以解決該制度與其他環(huán)境法律制度的重復(fù)、沖突問(wèn)題；在微觀上整理并歸納現(xiàn)有規(guī)范性文件，通過(guò)整合并梳理現(xiàn)行規(guī)定，保障制度體系完整。法典化是對(duì)法律體系進(jìn)行更高級(jí)的歸納與重組，是從整體角度出發(fā)，對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行重塑與迭代的過(guò)程。因而法典化立法模式更加重視立法的科學(xué)性、體系性與整體性。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式的必要性與可行性

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式的必要性

1.完善系統(tǒng)性的法律依據(jù)

我國(guó)環(huán)境法律體系經(jīng)過(guò)40 多年的研究與發(fā)展，已經(jīng)具備針對(duì)不同環(huán)境要素的環(huán)境單行法，基本形成體系完善的環(huán)境法律框架。我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革是通過(guò)規(guī)范性文件予以啟動(dòng)，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范供給不足的情況，而分散式立法模式無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步增加生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用難度。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)當(dāng)貫徹“改革必須于法有據(jù)”的要求，但隨著改革的不斷深入，以政策為導(dǎo)向的規(guī)范性文件將不可避免與現(xiàn)行法律體系產(chǎn)生摩擦與矛盾。[8]生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然功能仍然存在差距，在立法層面表現(xiàn)為以下問(wèn)題：第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度缺乏系統(tǒng)性。目前我國(guó)立法機(jī)構(gòu)并未在法律層面上對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行專門立法，相關(guān)規(guī)定大多分散于政策性文件或司法解釋中。規(guī)范性文件和司法解釋能夠在一定程度上及時(shí)回應(yīng)社會(huì)對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的急切需求，但也間接造成缺乏統(tǒng)籌性規(guī)劃的問(wèn)題。第二，缺乏國(guó)家層面的法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自出現(xiàn)時(shí)就伴隨深刻的“部門主導(dǎo)”的烙印，相關(guān)規(guī)范性文件受制于自身法律位階及內(nèi)容涵蓋性局限，未能對(duì)適用范圍、具體程序等內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，阻礙其在實(shí)踐中適用。

2.融入現(xiàn)行環(huán)境法律體系

穩(wěn)定性是法律體系的主要追求，但法律體系的穩(wěn)定性必然依托于體系統(tǒng)一的邏輯。[9]目前我國(guó)環(huán)境法律體系對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)已初具規(guī)模，既有的法律法規(guī)能夠完整覆蓋我國(guó)所有環(huán)境要素。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在環(huán)境法律體系中的地位不斷提高，如何順利融入既有環(huán)境法體系顯得尤為迫切。現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)體系中已經(jīng)存在環(huán)境行政公益訴訟制度、環(huán)境民事公益訴訟制度以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等多種救濟(jì)機(jī)制，形成了多法并行的保護(hù)機(jī)制，為生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)提供了多重保障。[10]然而，設(shè)計(jì)多種救濟(jì)機(jī)制的初衷是為了應(yīng)對(duì)實(shí)踐中多元化的利益訴求，但多種救濟(jì)機(jī)制的交叉應(yīng)用必然會(huì)引起法律條文之間的矛盾，進(jìn)而造成法理和實(shí)踐適用的沖突。

將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)兩者在功能上不可避免地發(fā)生了重疊。兩項(xiàng)制度具有不同的立法目的，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境救濟(jì)體系中發(fā)揮不同的作用，但兩者在機(jī)制功能、訴訟目的等方面高度重合，將不可避免地引發(fā)司法既判力的牽引，進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的整體運(yùn)行。[11]生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間的矛盾與沖突，既造成兩訴之間邏輯關(guān)系混亂，影響司法適用，降低糾紛解決效率，也導(dǎo)致處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題時(shí)，政府的經(jīng)濟(jì)意愿與公眾的生態(tài)環(huán)保意愿發(fā)生沖突。法律體系作為一個(gè)有機(jī)整體，各條文之間應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系。消除各環(huán)境法律法規(guī)間的結(jié)構(gòu)性沖突需要拋棄以往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的立法思路，采取法典化的形式才能使我國(guó)的環(huán)境立法真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化與整體化。[12]

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式的可行性

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的問(wèn)題并不足以證成法典化立法模式的正當(dāng)性，關(guān)鍵在于法典化立法模式是否能對(duì)該制度現(xiàn)有問(wèn)題作出法律回應(yīng)。

首先，法典化立法模式可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入我國(guó)環(huán)境法律體系，發(fā)揮體系化的效益。一直以來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度劃分在環(huán)境法與行政法雙重管理之下，[13]但對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題的法律回應(yīng)絕不能僅僅依靠環(huán)境法一個(gè)部門法，而應(yīng)當(dāng)由整個(gè)法律體系的不同法律部門作出協(xié)同性回應(yīng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆申P(guān)系主體復(fù)雜、利益要素多元，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需要包括環(huán)境法在內(nèi)的整體部門法體系，通過(guò)統(tǒng)籌全局性制度安排方可實(shí)現(xiàn)。[14]采取法典化立法模式帶來(lái)的體系化效益表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，內(nèi)容的全面性。體系化效益可以使制度實(shí)現(xiàn)全面而合理的囊括與整合，保持制度的完整性與穩(wěn)定性。第二，概念與規(guī)范的統(tǒng)一性。體系化效益將明確并統(tǒng)一制度內(nèi)各項(xiàng)概念的表述，有助于構(gòu)建縱向不同位階的制度與橫向關(guān)聯(lián)制度的統(tǒng)一性，促進(jìn)不同制度間形成良好的互動(dòng)與銜接。第三，框架結(jié)構(gòu)的有序性。法典化立法模式可以構(gòu)建出層次分明的體系框架，明確制度在體系中的邏輯與序位，保障制度流程得以流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。[15]

其次，從立法時(shí)機(jī)來(lái)看，選擇法典化的立法模式具有可行性。自2017 年以來(lái)，環(huán)境法學(xué)界對(duì)編纂環(huán)境法典進(jìn)行反復(fù)研究，已經(jīng)奠定以“適度法典化”共識(shí)為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為核心價(jià)值目標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系為編纂主線，按照“總則—分編”構(gòu)造展開(kāi)的理論基礎(chǔ)。[13]一方面，將環(huán)境法典列入立法計(jì)劃體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)法典化模式的認(rèn)可；另一方面，學(xué)術(shù)界也為法典編纂提供了豐富的理論研究基礎(chǔ)，并在反復(fù)研究中逐步形成學(xué)術(shù)共識(shí)。編纂環(huán)境法典在實(shí)踐與理論層面的可行性均已具備，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法提供了契機(jī)。環(huán)境法典內(nèi)容的涵攝廣度取決于環(huán)境法典模式的選擇，目前“適度法典化”的主張逐步被認(rèn)可和接受，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也與“適度法典化”的模式有著較高的契合度。首先通過(guò)整合現(xiàn)行環(huán)境法律構(gòu)建環(huán)境法典的主體框架。其次通過(guò)單行法對(duì)具有易變性的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。利用單行法可以更為便利地調(diào)整、更新制度系統(tǒng)，以減少環(huán)境法典封閉、僵化等弊端。[16]生態(tài)環(huán)境損害賠償制度因涉及不同環(huán)境要素問(wèn)題而在環(huán)境法律體系中具有特殊性，與眾多環(huán)境單行法之間存在著重復(fù)、沖突等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，但創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新制度并不意味著要摒棄現(xiàn)有的規(guī)范，將新制度與現(xiàn)有制度進(jìn)行有效銜接既可以節(jié)約司法資源，也可以協(xié)調(diào)新舊制度間的法律關(guān)系?！斑m度法典化”模式可以在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法創(chuàng)新的同時(shí)，保持現(xiàn)行環(huán)境法律體系的穩(wěn)定性，是一種穩(wěn)定性與靈活性相互結(jié)合、更符合當(dāng)下環(huán)境保護(hù)需求的立法路徑。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式的制度構(gòu)建

編纂環(huán)境法典是對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境法律內(nèi)容進(jìn)行有效歸納整合，最終形成形式完整、邏輯自洽的環(huán)境法典。在環(huán)境法典中制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度既需要對(duì)現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行科學(xué)整理，也需要將該制度合理融入環(huán)境法典篇章結(jié)構(gòu)中，在遵循環(huán)境法典編纂邏輯和體系框架前提下，提出具體設(shè)計(jì)方案。

（一）環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)

編纂環(huán)境法典的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律制度的體系化，其核心目的是通過(guò)體系化編纂形成體系化效益。編纂環(huán)境法典的技術(shù)路徑是篩選、整合環(huán)境法律制度。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在環(huán)境法典中的安排不僅要考慮制度本身的體系性因素，也要適應(yīng)環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)兼顧公法和私法適用規(guī)則，將生態(tài)環(huán)境責(zé)任相關(guān)法律整合為一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)的整體，使環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任具有體系的完整性與適用規(guī)則的可操作性，即在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編總則中對(duì)通用性法律制度作出統(tǒng)一規(guī)定，同時(shí)整合并編纂生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的實(shí)體性、銜接性與程序性規(guī)定。[17]這種制度設(shè)計(jì)思路也為生態(tài)環(huán)境損害賠償專章的內(nèi)容設(shè)計(jì)指明了方向，將現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律法規(guī)有機(jī)整合為一個(gè)法律文本，提高內(nèi)部統(tǒng)一性，并以實(shí)體性規(guī)則、程序性規(guī)則、銜接性規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償專章的層次化和體系化。實(shí)體性規(guī)則主要圍繞該制度的總則等內(nèi)容進(jìn)行制定；程序性規(guī)則主要規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度訴訟的程序性內(nèi)容；銜接性規(guī)則主要規(guī)定該制度與其他環(huán)境救濟(jì)機(jī)制的銜接規(guī)則。

生態(tài)環(huán)境損害賠償專章的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在立法資源稀缺性與制度完整性之間進(jìn)行平衡，在整合、歸納現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度編排與規(guī)則設(shè)計(jì)。目前我國(guó)大部分行政法規(guī)在立法中均采取“總則—分則”的結(jié)構(gòu)模式，加之《中華人民共和國(guó)民法典》的編纂也采用“總則—分則”的結(jié)構(gòu)模式，所以學(xué)界對(duì)于環(huán)境法典編纂總體上采用“總則—分則”結(jié)構(gòu)安排并無(wú)爭(zhēng)議。因而生態(tài)環(huán)境損害賠償專章結(jié)構(gòu)模式也應(yīng)當(dāng)采取“總則—分則”模式。其中總則包含基礎(chǔ)性、原則性規(guī)定，分則包含調(diào)查、鑒定評(píng)估、磋商、修復(fù)及監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償專章實(shí)體性規(guī)則設(shè)計(jì)

結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償專章的設(shè)計(jì)方向與內(nèi)容范圍，在采取“總則—分則”模式的前提下，生態(tài)環(huán)境損害賠償專章實(shí)體性規(guī)則具體設(shè)計(jì)如下：

第一，總則。總則是該制度的基本規(guī)則，起到總領(lǐng)和銜接的作用，使該制度形成一個(gè)有機(jī)的整體?？倓t應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境法典“提取公因式”的方式，制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一般性規(guī)定，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度原則與概念、相關(guān)主體職權(quán)、權(quán)利與義務(wù)的配置。一方面總則中通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的共通性、引領(lǐng)性的規(guī)定，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本原則、管理制度等內(nèi)容，對(duì)于涉及不同環(huán)境要素下的情況提供指導(dǎo)性和統(tǒng)一性的規(guī)定。另一方面，總則將該制度與既有環(huán)境法律規(guī)定進(jìn)行有效銜接，提供各單行法無(wú)法規(guī)定的銜接規(guī)范，使現(xiàn)有分散于各單行法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定形成一個(gè)有機(jī)整體，不僅能體現(xiàn)環(huán)境法典整體的連貫性，也能有效協(xié)調(diào)分則中的具體制度。

第二，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。在實(shí)踐中該制度在進(jìn)行救濟(jì)時(shí)必然會(huì)存在一些難以解決的復(fù)雜的專業(yè)化難題，因而需要對(duì)此類問(wèn)題提供一份可靠的解決模板，即科學(xué)化、合理化設(shè)計(jì)一套鑒定評(píng)估程序規(guī)則。目前我國(guó)相關(guān)環(huán)境案件與訴訟大部分采取鑒定評(píng)估制度，使得此項(xiàng)制度對(duì)我國(guó)有著廣泛的適用情形，環(huán)境案件中的各類科學(xué)問(wèn)題與證據(jù)都出自于專家意見(jiàn)、鑒定結(jié)論等，[18]法院在審理時(shí)也會(huì)重視此類報(bào)告提供的相關(guān)結(jié)論，因而實(shí)踐中對(duì)鑒定評(píng)估產(chǎn)生了更多的需求。首先，應(yīng)規(guī)定鑒定評(píng)估的體系結(jié)構(gòu)和內(nèi)容安排，規(guī)范獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)或者行業(yè)的鑒定程序，確保鑒定評(píng)估程序的公開(kāi)透明；其次，在實(shí)踐中，鑒定評(píng)估常常與其他訴訟制度有聯(lián)系，可以通過(guò)實(shí)現(xiàn)鑒定評(píng)估制度與磋商、訴訟制度的銜接，達(dá)到功能的互補(bǔ)。

第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。不同于傳統(tǒng)的民商事磋商，此制度的磋商是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》結(jié)合相關(guān)案例與實(shí)踐產(chǎn)生的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。即在相應(yīng)的損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人依照相關(guān)鑒定評(píng)估報(bào)告，并針對(duì)具有爭(zhēng)議的關(guān)鍵性問(wèn)題以平等的身份進(jìn)行高效的磋商，旨在最終實(shí)現(xiàn)賠償目的。目前學(xué)界對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致不同觀點(diǎn)下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主體地位、協(xié)議內(nèi)容的適用、爭(zhēng)議解決機(jī)制的選擇等問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議，嚴(yán)重影響該制度發(fā)揮應(yīng)有的效果。[19]雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償專章不宜對(duì)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題作出具體規(guī)定，但鑒于專章的體系化效益考量，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商納入其中。法典編纂不僅要考慮前述靜態(tài)意義上的內(nèi)容完備性，還要具備動(dòng)態(tài)意義上的內(nèi)容完備性。[20]將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度納入生態(tài)環(huán)境損害賠償專章范圍，是為了保障法典的科學(xué)性和體系性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容完備和邏輯自洽這兩個(gè)基本需求。因此在專章結(jié)構(gòu)中，可以先在分則中對(duì)磋商制度的基本性質(zhì)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，并補(bǔ)充磋商履行效果的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制等，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度基本框架完整性，獲取體系化效益。

第四，生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督。環(huán)境與發(fā)展綜合決策本質(zhì)上是公共決策，需要由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)采取積極行動(dòng)，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)也需要全社會(huì)的參與和監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境損害賠償作為政府的行政履職行為需要建立多元共治的監(jiān)督體系。生態(tài)環(huán)境損害賠償專章應(yīng)綜合運(yùn)用行政監(jiān)督、信息公開(kāi)、公共參與等措施，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督管理體制。一方面，明確監(jiān)督制度主要內(nèi)容，對(duì)監(jiān)督執(zhí)行主體、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督的行政管理等進(jìn)行規(guī)定，對(duì)履行生態(tài)環(huán)境損害賠償職能的政府或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效法律監(jiān)督。另一方面，設(shè)計(jì)信息公開(kāi)規(guī)則，這是展開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害賠償監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)在履職過(guò)程中產(chǎn)生的相關(guān)重要信息，通過(guò)履職流程的透明化保障公眾對(duì)該制度的監(jiān)督。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償專章程序性規(guī)則設(shè)計(jì)

訴訟是實(shí)現(xiàn)賠償?shù)闹饕緩街?，因而該制度的?shí)施需要相關(guān)訴訟規(guī)則予以保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為我國(guó)民事訴訟中新增的一類訴訟，與環(huán)境民事公益訴訟有著不同立法目的、不同主體發(fā)動(dòng)，依據(jù)不同程序規(guī)則、適用于不同的情形。然而有學(xué)者認(rèn)為，兩種制度的差異均為細(xì)節(jié)層面的差別，從宏觀層面來(lái)說(shuō)，二者在實(shí)際效果、訴訟利益、訴訟規(guī)范等方面高度相似。[21]最高人民法院在2020 年發(fā)布修訂后的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，從內(nèi)容上看，對(duì)于案件管轄、要件認(rèn)定、訴訟規(guī)則、證據(jù)規(guī)則等內(nèi)容的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟存在頗多相似，這表明在司法實(shí)踐中，兩種制度在程序性規(guī)則上并無(wú)太大差異。因此有學(xué)者認(rèn)為，正是因?yàn)閮煞N制度間具有高度的同質(zhì)性，環(huán)境民事公益訴訟的大部分程序性規(guī)則可以適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，對(duì)于兩種制度的差異之處，只要有針對(duì)性地制定少量的程序性規(guī)則即可。[22]因此生態(tài)環(huán)境損害賠償專章在制定程序性規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)著力整合并梳理兩種制度現(xiàn)有的程序性規(guī)則，調(diào)整重合內(nèi)容，消除矛盾沖突，合理制定內(nèi)容。一方面，對(duì)于訴訟管轄、證據(jù)規(guī)則等內(nèi)容可以直接適用環(huán)境民事訴訟的規(guī)則；另一方面，制定少量特殊的程序性規(guī)則，諸如訴訟主體、啟動(dòng)條件、磋商前置等規(guī)則，以滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)務(wù)需求。

（四）生態(tài)環(huán)境損害賠償專章銜接性規(guī)則設(shè)計(jì)

為了充分實(shí)現(xiàn)法典編纂體系化效益，生態(tài)環(huán)境損害賠償專章在制定實(shí)體性與程序性規(guī)則后，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)其與相關(guān)環(huán)境單行法之間的關(guān)系，并設(shè)計(jì)銜接性規(guī)則。有學(xué)者提出可以采取“適度法典化”的方式來(lái)解決法典化立法模式與單行法之間的沖突和重疊，以取代現(xiàn)有的“基本法+單行法”的立法模式。在制定專章時(shí)應(yīng)當(dāng)有所取舍，并非以專章取代所有現(xiàn)行環(huán)境單行法中關(guān)于該制度的規(guī)定，而是有區(qū)分地對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)整合，從制度的基礎(chǔ)性范疇出發(fā)，將繁雜的現(xiàn)行法律條文整合成一個(gè)統(tǒng)一的法律文本，建立一個(gè)體系完整、邏輯自洽的法律框架。將部分基礎(chǔ)性規(guī)則進(jìn)行歸納整合提煉，以此明確該制度的基本原則、適用程序、適用條件，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制和決策程序等。而對(duì)于不宜納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式的內(nèi)容，可以繼續(xù)保留在環(huán)境單行法中，以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償專章的目的。[23]

除去種類眾多的環(huán)境單行法，我國(guó)也存在多元化的救濟(jì)制度，但如果多元化的救濟(jì)制度之間缺乏合理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，不僅無(wú)法降低法律在實(shí)施時(shí)所需花費(fèi)的相應(yīng)成本，也會(huì)破壞并威脅到法律自身的權(quán)威性與穩(wěn)定性。因此專章的目的是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多元制度，建立統(tǒng)一救濟(jì)體系，既包含生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟之間銜接，也包含該制度與其他救濟(jì)方式的有機(jī)銜接，妥善解決現(xiàn)行環(huán)境法律間的沖突與矛盾。同時(shí)，專章應(yīng)理順生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的適用位序。磋商相較于訴訟更為柔化，通過(guò)與賠償義務(wù)人進(jìn)行平等協(xié)商，不僅更容易認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膿p害事實(shí)，也更容易履行賠償協(xié)議。有學(xué)者提出可以在訴訟前增加“訴前甄別”程序，法院在立案后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查，對(duì)符合啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商條件的案件，法院應(yīng)當(dāng)中止審理，并交由相關(guān)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)磋商程序。[24]“訴前甄別”程序可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的積極性和主動(dòng)性，也能保持司法謙抑性。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為構(gòu)建環(huán)境法律體系不可缺少的部分之一，其制度設(shè)計(jì)首先取決于立法模式選擇。在生態(tài)文明體制改革的背景下，為了解決該制度立法重疊問(wèn)題，需要改變現(xiàn)行的分散性立法模式，采取更為合理的法典化立法模式，通過(guò)制定生態(tài)環(huán)境損害賠償專章促進(jìn)該制度達(dá)到內(nèi)容全面性、邏輯自洽性。因而法典化立法模式的框架包含對(duì)基本內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的總則，涵蓋調(diào)查、鑒定評(píng)估、磋商、修復(fù)及監(jiān)督的分則，同時(shí)采取“適當(dāng)法典化”的立法思路，解決其與現(xiàn)行環(huán)境單行法及其他生態(tài)環(huán)境救濟(jì)機(jī)制之間的矛盾，通過(guò)制定專章的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法典化立法模式體系化構(gòu)建。