郭笑雨

摘要：我國(guó)社會(huì)工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件，整體呈現(xiàn)多領(lǐng)域介入、全過(guò)程參與、多主體聯(lián)動(dòng)的特征。現(xiàn)階段，社會(huì)工作發(fā)展空間雖得到一定擴(kuò)展，但其專(zhuān)業(yè)地位和權(quán)威性仍待提高；多元主體協(xié)同發(fā)展尤其是現(xiàn)實(shí)需要，但聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍待健全；常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)對(duì)間，缺少完善的轉(zhuǎn)換機(jī)制。基于此，本文從專(zhuān)業(yè)自省與政府主導(dǎo)并行、逐步健全多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及探索、完善常態(tài)化有效治理與非常態(tài)應(yīng)對(duì)間的轉(zhuǎn)換機(jī)制等方面進(jìn)行分析，為優(yōu)化社會(huì)工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件策略、促進(jìn)社會(huì)工作本土化發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作介入；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；機(jī)制

一、問(wèn)題提出

新冠疫情暴發(fā)后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理再次受到全社會(huì)關(guān)注。社會(huì)工作在疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，通過(guò)專(zhuān)業(yè)自覺(jué)，憑借其所倡導(dǎo)的人文關(guān)懷、柔性服務(wù)和增權(quán)賦能的理念，成為政府緊急狀態(tài)下剛性管理的有益補(bǔ)充。當(dāng)前，國(guó)家完善頂層設(shè)計(jì)，使社會(huì)工作介入已成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和完善治理體系的有效方式和必然選擇。然而，我國(guó)社會(huì)工作仍處于發(fā)展階段，介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)?；诖?，本文立足于社會(huì)工作介入新冠疫情治理現(xiàn)狀，總結(jié)其介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)，反思介入過(guò)程中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，為今后社會(huì)工作介入的行動(dòng)策略和發(fā)展前景進(jìn)行展望，以完善社會(huì)工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系的行動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)工作本土化發(fā)展。

二、社會(huì)工作介入現(xiàn)狀

（一）多領(lǐng)域介入

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)需匯集多領(lǐng)域人才、統(tǒng)籌多方力量、融匯多學(xué)科知識(shí)。社會(huì)工作作為綜合性學(xué)科，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，已從社區(qū)、醫(yī)務(wù)和公共衛(wèi)生等多領(lǐng)域進(jìn)行介入。社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中承擔(dān)了基礎(chǔ)防線的作用。社區(qū)社會(huì)工作積極總結(jié)國(guó)外社區(qū)防控模式，為我國(guó)社會(huì)工作介入社區(qū)防控提供借鑒經(jīng)驗(yàn)；并立足于社區(qū)疫情治理實(shí)踐基礎(chǔ)上，探究社會(huì)工作介入社區(qū)防控的模式，隨著“五社聯(lián)動(dòng)” 機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的推動(dòng)，社會(huì)工作在社區(qū)疫情防控中已取得顯著成績(jī)。醫(yī)院是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一場(chǎng)所，醫(yī)療團(tuán)隊(duì)在應(yīng)對(duì)過(guò)程中曾面臨人力短缺、物資拮據(jù)、院內(nèi)傳染等諸多問(wèn)題，病患和醫(yī)護(hù)工作者也面臨多重壓力。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，可從人文關(guān)懷角度協(xié)助醫(yī)護(hù)開(kāi)展日常工作、安撫醫(yī)患應(yīng)激情緒，并從資源整合方面為醫(yī)患提供社會(huì)支持、鏈接資源并建立資源庫(kù)。與主要在微觀領(lǐng)域進(jìn)行直接干預(yù)的醫(yī)務(wù)社會(huì)工作相比，公共衛(wèi)生社會(huì)工作更關(guān)注中觀和宏觀領(lǐng)域的資源調(diào)配和平衡，憑借其綜合性專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，在介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，可及時(shí)關(guān)注邊緣弱勢(shì)群體并對(duì)其進(jìn)行有效干預(yù)；同時(shí)，可廣泛開(kāi)展跨專(zhuān)業(yè)合作，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)資源，建立人員完備的社會(huì)工作隊(duì)伍，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效控制。

（二）全過(guò)程參與

介入時(shí)序全過(guò)程。社會(huì)工作從事前預(yù)防、事中引導(dǎo)、事后恢復(fù)形成“三位一體” 的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理模式。[1]事前預(yù)防，預(yù)估突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及自身服務(wù)能力、內(nèi)容和方式，預(yù)先構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；事中引導(dǎo)，緩解受沖擊群體應(yīng)激情緒，提供針對(duì)性專(zhuān)業(yè)服務(wù)，積極鏈接資源，搭建信息共享平臺(tái)，保證防控的有序、高效；事后恢復(fù)，幫助民眾平穩(wěn)過(guò)渡，復(fù)學(xué)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展。社會(huì)工作在全過(guò)程介入中，堅(jiān)持從工作機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、人財(cái)物保障機(jī)制以及持續(xù)建設(shè)的穩(wěn)定機(jī)制等全方面著手，形成一套系統(tǒng)的、科學(xué)有序的工作流程和體制機(jī)制，發(fā)揮重要的補(bǔ)位作用。同時(shí)，社會(huì)工作在全過(guò)程介入中，堅(jiān)持以人為本，無(wú)論是“前場(chǎng)” 中因家人感染、隔離或死亡而“無(wú)力自?！?的弱勢(shì)群體等[2]，還是“后場(chǎng)”[3]中一線醫(yī)護(hù)人員家庭，其都需社會(huì)工作提供直接或間接服務(wù)，承擔(dān)托底作用。在政府應(yīng)急狀態(tài)和剛性管理制度中，社會(huì)工作依事件階段、所處場(chǎng)域、公眾需求，通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)化、有針對(duì)性的“柔性服務(wù)”，建立緊密有序、充滿(mǎn)人文關(guān)懷的突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系。

（三）多主體聯(lián)動(dòng)

突發(fā)公共事件具有綜合性特點(diǎn)，既是醫(yī)學(xué)或公共衛(wèi)生問(wèn)題，也是事關(guān)社會(huì)全體成員的社會(huì)問(wèn)題。因此，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需整合包括社會(huì)工作在內(nèi)的多學(xué)科、多主體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量廣泛參與、多部門(mén)積極合作、社會(huì)各層通力配合。在新冠疫情防控中，社會(huì)工作憑借資源鏈接優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“五社聯(lián)動(dòng)”“雙工聯(lián)動(dòng)”“五社一心” 等機(jī)制，積極開(kāi)展跨領(lǐng)域合作，共同為突發(fā)公共衛(wèi)生事件助力。

在多主體、多部門(mén)合作中，也需注意其同關(guān)鍵治理責(zé)任者的合作和協(xié)同過(guò)程。[4]突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是由黨和國(guó)家統(tǒng)一指揮，各級(jí)部門(mén)統(tǒng)一部署，共同防控疫情。我國(guó)社會(huì)工作正處于發(fā)展階段，在黨和國(guó)家的引領(lǐng)、民政部門(mén)大力推動(dòng)下，積極嵌入現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)與行政系統(tǒng)，幫助民眾解決社會(huì)問(wèn)題、獲得發(fā)展；并結(jié)合我國(guó)國(guó)情建立黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多組織合作，[5]形成“以黨政為核心、多元主體互嵌共生” 的突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系。

三、社會(huì)工作介入工作的反思

（一）專(zhuān)業(yè)地位和權(quán)威性待提高

國(guó)家逐步重視社會(huì)工作在各領(lǐng)域中的作用，通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)，為社會(huì)工作發(fā)展提供制度支持和保障。黨的二十大提出，堅(jiān)持以人為中心，關(guān)注民生福祉，完善社會(huì)治理，加強(qiáng)基層民主，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕，這為新時(shí)代社會(huì)工作發(fā)展指明了方向。同時(shí)，社會(huì)工作通過(guò)專(zhuān)業(yè)自覺(jué)，多領(lǐng)域、全過(guò)程介入疫情防控，積極開(kāi)展理論與實(shí)務(wù)研究，為社會(huì)工作本土化發(fā)展獻(xiàn)力獻(xiàn)策。在國(guó)家政策引導(dǎo)下，社會(huì)工作獲得發(fā)展空間，但在專(zhuān)業(yè)實(shí)踐中仍面臨專(zhuān)業(yè)地位和權(quán)威待提高的現(xiàn)實(shí)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理時(shí)，社會(huì)工作的“被動(dòng)嵌入” 與主動(dòng)擴(kuò)展并存。在黨政引領(lǐng)下，社會(huì)工作得以嵌入當(dāng)前行政化的公共衛(wèi)生治理體系，但其專(zhuān)業(yè)自主性受到一定限制，專(zhuān)業(yè)角色定位較為模糊，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入處于輔助性地位和替補(bǔ)角色，缺少應(yīng)有的專(zhuān)業(yè)地位和權(quán)威。

（二）多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

建立多層次介入、全過(guò)程參與、多主體協(xié)同的綜合性突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系的必要性，已得到理論和實(shí)踐的雙重證明。各級(jí)民政部門(mén)通過(guò)政策引導(dǎo)，積極推動(dòng)社會(huì)力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理；社會(huì)工作發(fā)揮專(zhuān)業(yè)自覺(jué)，積極探索多元主體協(xié)同參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件也已取得成功經(jīng)驗(yàn)。然而，多元主體協(xié)同的治理體系在發(fā)展和完善中仍面臨一些問(wèn)題。其一，多元主體間差異。各參與主體在價(jià)值理念和行動(dòng)預(yù)期上存在差異，使各主體間產(chǎn)生一定張力，將增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理難度，不利于多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成。其二，制度化、系統(tǒng)化水平待提高。由于社區(qū)基層行政性事務(wù)繁雜、自身能力有限，現(xiàn)有社會(huì)力量多以提供人、財(cái)、物的方式臨時(shí)性參與，社會(huì)力量未能被有效組織和利用。其三，多元主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系建構(gòu)。國(guó)家雖然大力支持社會(huì)力量介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，但社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)尚未被納入國(guó)家應(yīng)急防控體系和基層行政動(dòng)員組織體系內(nèi)，[6]社會(huì)力量參與方式受限、作用發(fā)揮受阻。

（三）治理形態(tài)轉(zhuǎn)換機(jī)制待改善

我國(guó)基層社區(qū)采用民政主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理的方式，社會(huì)工作為多主體之一，積極參與社會(huì)治理體制創(chuàng)新，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在民政部門(mén)推動(dòng)下，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，或由社會(huì)工作機(jī)構(gòu)直接承接政府項(xiàng)目開(kāi)展服務(wù)。但在現(xiàn)階段發(fā)展中，社會(huì)工作在基層治理中實(shí)際效用尚未能完全發(fā)揮，自身專(zhuān)業(yè)性未能完全體現(xiàn)。新冠疫情暴發(fā)后，我國(guó)基層治理面臨從“常態(tài)” 到“非常態(tài)” 的轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)有基層治理出現(xiàn)“政府超級(jí)承擔(dān)、市場(chǎng)收縮統(tǒng)制、社會(huì)封閉凍結(jié)” 的極端狀況，以及醫(yī)療生活資源匱乏、應(yīng)急治理體系不健全、基層服務(wù)不完善、治理能力不足等問(wèn)題。因此，就需采用非常態(tài)化的應(yīng)對(duì)方式，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害控制在一定范圍內(nèi)。但在此次新冠疫情防控中，由于基層缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的有效經(jīng)驗(yàn)和完善的應(yīng)急治理體系，出現(xiàn)了治理失靈、超級(jí)壓力、“一刀切”、官僚主義和形式主義等問(wèn)題，未能實(shí)現(xiàn)從常態(tài)治理到非常態(tài)應(yīng)對(duì)的平穩(wěn)過(guò)渡、對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效控制和基層治理機(jī)制的靈活轉(zhuǎn)換。

四、社會(huì)工作介入前景展望

（一）專(zhuān)業(yè)自省與政府主導(dǎo)并行

我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展是黨、國(guó)家和人民的共同需要，但目前仍面臨專(zhuān)業(yè)話語(yǔ)權(quán)、治理權(quán)限待提高的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。為此，一方面，社會(huì)工作要積極發(fā)揮專(zhuān)業(yè)自省精神，應(yīng)從內(nèi)審視自身不足和發(fā)展過(guò)程中的挑戰(zhàn)，通過(guò)增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)認(rèn)同、建立專(zhuān)業(yè)自信、學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)技能，提高自身專(zhuān)業(yè)性，從專(zhuān)業(yè)自身發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)介入到包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各個(gè)場(chǎng)域中，并逐步獲得專(zhuān)業(yè)認(rèn)同、明確專(zhuān)業(yè)角色、提高專(zhuān)業(yè)地位；另一方面，黨和國(guó)家發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，以國(guó)家主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)通過(guò)循循善誘的方式來(lái)引領(lǐng)[7]專(zhuān)業(yè)發(fā)展，塑造專(zhuān)業(yè)發(fā)展路徑，保證服務(wù)效果，提高專(zhuān)業(yè)話語(yǔ)權(quán)。在專(zhuān)業(yè)自省和政府主導(dǎo)的雙重作用下，社會(huì)工作可以更好地滿(mǎn)足人民需求，解決社會(huì)問(wèn)題，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，深入把握社會(huì)工作的發(fā)展方向。

（二）逐步健全多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

多主體聯(lián)動(dòng)，已是建設(shè)社會(huì)治理共同體的大勢(shì)所趨。為保證多主體之間形成科學(xué)有序的合作關(guān)系，有必要建立系統(tǒng)化、科學(xué)化的工作流程和體制機(jī)制，保證服務(wù)的有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)工作作為多主體之一，在多主體聯(lián)動(dòng)中，應(yīng)明確自身角色邊界與職責(zé)范圍。在疫情防控中，社區(qū)社會(huì)工作者、社區(qū)工作者和社區(qū)志愿者間存在工作沖突、分工不清的情況，應(yīng)明確包括社會(huì)工作者在內(nèi)的各角色和職責(zé)范圍，使其發(fā)揮專(zhuān)業(yè)效能，提高專(zhuān)業(yè)影響力。在多主體協(xié)同中，一方面，針對(duì)各主體所秉持的價(jià)值理念、行動(dòng)預(yù)期差異，應(yīng)在秉持統(tǒng)一行動(dòng)目標(biāo)基礎(chǔ)上求同存異，依據(jù)各專(zhuān)業(yè)特性明確各自角色，充分發(fā)揮各主體專(zhuān)業(yè)效能，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理效率，共同編織突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理網(wǎng)絡(luò)；另一方面，在現(xiàn)存政策支持和制度保障下，各主體積極開(kāi)展專(zhuān)業(yè)合作，提高公共資源和社會(huì)資源利用效率，搭建信息交換、資源鏈接和整體統(tǒng)籌的共享平臺(tái)，共同完善并落實(shí)多主體聯(lián)動(dòng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系。

（三）探索治理應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)換機(jī)制

根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展階段，可從常態(tài)化、非常態(tài)化及二者轉(zhuǎn)換，探索常態(tài)化治理與非常態(tài)化應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常態(tài)準(zhǔn)備、迅速反應(yīng)、動(dòng)態(tài)保障和恢復(fù)重建的綜合水平。其一，做好常態(tài)化準(zhǔn)備。常態(tài)化基層治理時(shí)，從隊(duì)伍組建、資源儲(chǔ)備、技術(shù)積累、平臺(tái)搭建等要素出發(fā)，完善現(xiàn)有社會(huì)救助體系，增強(qiáng)社會(huì)支持體系建設(shè)，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防、檢測(cè)、預(yù)警、演練等工作，提高公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力，減少突發(fā)衛(wèi)生事件對(duì)民眾的傷害。其二，完善非常態(tài)化應(yīng)對(duì)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，確立統(tǒng)一指揮中心，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理體系良好運(yùn)行；建立資源共享多邊平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享互聯(lián)互通；激發(fā)多主體參與積極性，協(xié)同聯(lián)動(dòng)提升非常態(tài)網(wǎng)格化治理的整體性治理能力。其三，落實(shí)常態(tài)與非常態(tài)轉(zhuǎn)換機(jī)制。從常態(tài)與非常態(tài)的共同要素入手探究轉(zhuǎn)換契機(jī)，如參與主體、所需資源、運(yùn)行模式、服務(wù)方式和內(nèi)容等，建立并完善科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)化程序，健全兼具常態(tài)和非常態(tài)的治理體系，實(shí)現(xiàn)從常態(tài)到非常態(tài)的過(guò)渡。

五、結(jié)束語(yǔ)

新冠疫情防控取得重大決定性勝利后，總結(jié)并反思我國(guó)社會(huì)工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行動(dòng)策略，對(duì)今后突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理和社會(huì)工作發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)和理論意義。一方面，社會(huì)工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，建立并完善穩(wěn)定、可持續(xù)的應(yīng)急預(yù)案，將公眾生命和社會(huì)損害降到最低，對(duì)于人民生活安定具有現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，社會(huì)工作介入展現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，讓各行各業(yè)看到了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)價(jià)值，使得社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)地位和影響力所有提升，推進(jìn)社會(huì)工作本土化進(jìn)程。

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