在中國式現(xiàn)代化新征程中，進(jìn)一步從立法層面完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，增強(qiáng)行為監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性，切實(shí)保障金融消費(fèi)者權(quán)益，是進(jìn)一步加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

2023年3月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，對金融監(jiān)管職能部門進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)。伴隨著中央金融委、中央金融工作委和國家金融監(jiān)督管理總局的設(shè)立，“兩委一行一總局一會(huì)”的中國特色金融監(jiān)管框架正式搭建，審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的“內(nèi)雙峰”模式日漸清晰。本次改革一大特點(diǎn)是明確組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化行為監(jiān)管，統(tǒng)籌金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，這必將重塑行為監(jiān)管理念，提升行為監(jiān)管能力，強(qiáng)化我國金融消費(fèi)者保障力度，是金融工作政治性和人民性最直接的體現(xiàn)。展望未來，在中國式現(xiàn)代化新征程中，進(jìn)一步從立法層面完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，增強(qiáng)行為監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性，切實(shí)保障金融消費(fèi)者權(quán)益，尤其是使處于弱勢地位的金融消費(fèi)者獲得公平享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，不僅是踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的必然要求，也是進(jìn)一步加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

金融消費(fèi)者權(quán)益良好保護(hù)國際經(jīng)驗(yàn)

金融交易中天然存在著信息不對稱現(xiàn)象，相對于金融提供者，金融消費(fèi)者在實(shí)力、信息和資源方面不對等現(xiàn)象明顯。尤其是近年來新技術(shù)浪潮快速發(fā)展，全球金融市場改革發(fā)展不斷深化，金融產(chǎn)品更趨豐富和復(fù)雜，這些金融產(chǎn)品和服務(wù)在滿足消費(fèi)者多元性與差異性需求的同時(shí)，也引發(fā)了新的技術(shù)鴻溝，出現(xiàn)了更嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象。2008年全球金融危機(jī)的國際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，金融自由化浪潮是引發(fā)金融危機(jī)的重大誘因，有效的行為監(jiān)管對維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行、防范金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。國際金融危機(jī)后，世界各國（地區(qū)）和國際組織普遍積極加強(qiáng)了行為監(jiān)管探索，世界銀行推出39條良好實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，部分國家對金融監(jiān)管框架進(jìn)行重大調(diào)整，“雙峰”監(jiān)管模式被廣泛認(rèn)可，行為監(jiān)管制度不斷完善，監(jiān)管手段更加豐富。

良好保護(hù)制度：平衡行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管關(guān)系

2008年金融危機(jī)以后，世界上主要國家對監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，具有共性的改革趨勢是金融消費(fèi)者保護(hù)受到空前重視，能夠平衡好行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管關(guān)系的“雙峰”理論被廣泛實(shí)踐與運(yùn)用。例如，美國、英國等采用“雙峰”監(jiān)管后逐漸建立了獨(dú)立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，而澳大利亞則因?yàn)楦绲夭扇×恕半p峰”模式而在次貸危機(jī)中避免了經(jīng)濟(jì)衰退。

2008年之前，美國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管分別分散在美聯(lián)儲(chǔ)、美國證券交易委員會(huì)等多家機(jī)構(gòu)。2008年全球金融危機(jī)發(fā)生后，美國成立了獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，簡稱CFPB），專門負(fù)責(zé)收集、處理、分析消費(fèi)者投訴，并享有規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)管權(quán)和執(zhí)行權(quán)。從機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上看，CFPB雖內(nèi)設(shè)于美聯(lián)儲(chǔ)，但治理結(jié)構(gòu)能保證該局作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)履行職能，雖然CFPB的經(jīng)費(fèi)由美聯(lián)儲(chǔ)撥付，但是美聯(lián)儲(chǔ)不能對CFPB進(jìn)行行政干預(yù)，CFPB的局長由美國總統(tǒng)任命，從而保證了獨(dú)立性。英國是最早提出“雙峰”理論的國家，金融危機(jī)后，該國的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)從最初監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門逐步發(fā)展為專門的獨(dú)立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。2013年，英國對原有統(tǒng)一監(jiān)管模式進(jìn)行改革，成立了金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），內(nèi)部分別設(shè)立了金融犯罪部、運(yùn)營部、市場部、政策風(fēng)險(xiǎn)和研究部等部門，該機(jī)構(gòu)向英國財(cái)政部和英國議會(huì)負(fù)責(zé)，職責(zé)與行為監(jiān)管的流程相一致，具體負(fù)責(zé)包括銀行、證券、保險(xiǎn)等在內(nèi)的整個(gè)金融體系的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)，從機(jī)構(gòu)、功能和目標(biāo)上明確了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職責(zé)。澳大利亞早在1998年就開始實(shí)施“雙峰”金融監(jiān)管，是最早實(shí)踐“雙峰”監(jiān)管模式的國家。普遍認(rèn)為，次貸危機(jī)后澳大利亞沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退和金融動(dòng)蕩，與其最早開始“雙峰”監(jiān)管模式有關(guān)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，澳大利亞審慎監(jiān)管局（Australian Prudential Regulation Authority，簡稱APRA）負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，監(jiān)管范圍包括銀行、房屋互助協(xié)會(huì)、信用合作社、保險(xiǎn)公司等，以整體維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)健。澳大利亞證券和投資委員會(huì)（Australian Securities and Investments Commission，簡稱ASIC）為行為監(jiān)管當(dāng)局，負(fù)責(zé)維護(hù)金融市場誠信和金融消費(fèi)者合法權(quán)益。金融監(jiān)管理事會(huì)（Council of Financial Regulators，簡稱CFR）則負(fù)責(zé)對中央銀行、“雙峰”監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

良好法治基礎(chǔ)：制定專門性金融消費(fèi)者保護(hù)法

放眼全球，美國、英國、澳大利亞在2008年金融危機(jī)后紛紛完善和修訂了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律體系，確保了監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律層面的整體性、統(tǒng)一性。例如，美國在金融危機(jī)發(fā)生后的2010年出臺了《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，建立起金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)專門法律，逐步構(gòu)建了完善的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律體系。英國在金融危機(jī)發(fā)生后，相繼出臺《金融穩(wěn)定和存款者保護(hù)》《金融監(jiān)管新方案》《2012年金融服務(wù)法案》等文件和法律，明確了金融消費(fèi)者基本概念，實(shí)現(xiàn)了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。澳大利亞金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)最早的法律依據(jù)為《1974聯(lián)邦貿(mào)易實(shí)踐法》，2011年澳大利亞對該法進(jìn)行修訂后明確規(guī)定不適用于金融服務(wù)，隨后《公司法》和《證券與投資委員會(huì)法》成為澳大利亞最新金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)主要法律依據(jù)。

良好保護(hù)原則：劃定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范圍

金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)展開的起始點(diǎn)是明確金融消費(fèi)者概念，以準(zhǔn)確劃定保護(hù)范圍。域外立法經(jīng)驗(yàn)顯示，美國、日本、英國以及我國臺灣地區(qū)都是通過專門立法明確金融消費(fèi)者概念。

1999年，美國出臺《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，將金融消費(fèi)者定義為“主要出于個(gè)人、家人或家用目的從金融機(jī)構(gòu)處獲得金融產(chǎn)品的個(gè)人及其代表”。2010年美國《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》基本上延續(xù)了上述定義，將金融消費(fèi)者定義為“從金融機(jī)構(gòu)處獲得金融產(chǎn)品的個(gè)人或代表個(gè)人行事的代理人、受托人或者代表人”。該法案還明確了投資者與金融消費(fèi)者是兩個(gè)不同的概念，相應(yīng)地，分別制定了投資者權(quán)益保護(hù)與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定。2001年，日本發(fā)布《金融商品銷售法》，將金融消費(fèi)者定義為“不具備金融專業(yè)知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的主體”。根據(jù)英國2000年頒布的《金融服務(wù)與市場法》及2012年頒布的《金融服務(wù)法》，金融消費(fèi)者是指已經(jīng)使用或考慮使用該法下任何金融服務(wù)之人，及對該法下任何金融服務(wù)具有相應(yīng)權(quán)利或利益之人，這一概念基本覆蓋了整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域的非專業(yè)交易者和投資者。2011年，我國臺灣地區(qū)通過了“《金融消費(fèi)者保護(hù)法》”，其中第4條規(guī)定，金融消費(fèi)者指接受金融服務(wù)業(yè)提供金融商品或服務(wù)者，但不包括專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和符合一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力之自然人或法人，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)的范圍和一定財(cái)力或?qū)I(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)由主管機(jī)關(guān)確定。我國臺灣地區(qū)將金融消費(fèi)者的外延進(jìn)行擴(kuò)展，從自然人延伸到了法人，這種做法值得商榷。

良好保護(hù)能力：金融知識普及教育上升為國家戰(zhàn)略

從全球范圍看，世界各國（地區(qū)）和國際組織普遍重視金融消費(fèi)者教育，一直將加強(qiáng)金融知識教育視為提升國民重要生存技能、維護(hù)金融市場秩序和信心的重要基石。世界銀行發(fā)布的凝聚了國際社會(huì)在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域廣泛共識的《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)》就專門提到要提升消費(fèi)者自我保護(hù)能力，推進(jìn)金融掃盲，重點(diǎn)提到一系列組織，包括政府、國家機(jī)構(gòu)和非政府組織，應(yīng)當(dāng)參與制訂和執(zhí)行金融掃盲計(jì)劃；應(yīng)制訂一個(gè)基礎(chǔ)廣泛的金融教育和信息計(jì)劃，以提高人們的金融素養(yǎng)；政府應(yīng)任命一家機(jī)構(gòu)，如中央銀行或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)國家金融掃盲計(jì)劃的發(fā)展和實(shí)施。美國在金融消費(fèi)者教育領(lǐng)域起步較早，《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》出臺后更是明確設(shè)立金融教育辦公室，負(fù)責(zé)制訂并執(zhí)行有關(guān)方案，以提高消費(fèi)者在知情的基礎(chǔ)上做出合理決策的能力，具體開展金融普及教育的路徑包括，將金融教育納入國民教育體系，設(shè)立“金融知識宣傳月”，開展集中宣傳，通過指定官方網(wǎng)站來傳授基礎(chǔ)金融知識等。英國同樣構(gòu)建了完整、系統(tǒng)的金融普及教育體系，英國依據(jù)《2010年金融服務(wù)法案》在2010年4月成立消費(fèi)者金融教育局（Consumer Financial Education Body，簡稱CFEB），隨后將其更名為貨幣咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)（Money Advice Service，簡稱MAS），負(fù)責(zé)獨(dú)立、系統(tǒng)、全面地組織開展消費(fèi)者教育工作，具體實(shí)施路徑包括，推進(jìn)金融教育國家戰(zhàn)略，開展國民金融素養(yǎng)調(diào)查，向公眾提供免費(fèi)的咨詢建議等。

中國特色行為監(jiān)管實(shí)踐探索

在本輪機(jī)構(gòu)改革之前，我國在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面也探索形成了一些良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具體體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門、強(qiáng)化監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為、制定多元糾紛調(diào)解機(jī)制、完善監(jiān)督管理規(guī)則、明確金融機(jī)構(gòu)義務(wù)和金融消費(fèi)者權(quán)利、及時(shí)懲處違法違規(guī)現(xiàn)象等方面， 行為監(jiān)管框架得到初步建立。

完善監(jiān)督職責(zé)：內(nèi)設(shè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門。在我國，黨中央、國務(wù)院歷來十分重視金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。順應(yīng)國際國內(nèi)金融發(fā)展形勢，2011年中央編辦批復(fù)“一行三會(huì)”（即中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）成立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)。2011年至2012年，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和人民銀行先后成立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局、銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局和金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，分別負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、銀行業(yè)和跨行業(yè)的金融消費(fèi)者（或投資者）權(quán)益保護(hù)工作，如圖1所示。2018年，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并成立銀保監(jiān)會(huì)。相應(yīng)地，兩會(huì)的消費(fèi)者保護(hù)部門進(jìn)行了合并，形成銀保監(jiān)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，統(tǒng)籌銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

完善監(jiān)管框架：形成多層次、多位階規(guī)則體系。目前，我國金融消費(fèi)者保護(hù)尚無專門法律，金融消費(fèi)者保護(hù)主要適用于《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和金融管理部門制定并頒布的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)形成多位階、多層次的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度框架體系。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號），在國家層面確立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的總體要求，明確了金融消費(fèi)者享有財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)和信息安全權(quán)等八項(xiàng)權(quán)利，成為我國目前金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域第一個(gè)全面、系統(tǒng)、效力層級最高的綱領(lǐng)性文件。2011年以來，人民銀行先后制定了《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》《金融消費(fèi)者投訴分類標(biāo)準(zhǔn)（金融機(jī)構(gòu)試行部分）》《人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件，并于2020年發(fā)布《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》部門規(guī)章，從金融機(jī)構(gòu)行為規(guī)范、消費(fèi)者金融信息保護(hù)，金融消費(fèi)爭議解決、監(jiān)督與管理機(jī)制、法律責(zé)任等方面對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行了全面規(guī)定；銀監(jiān)會(huì)先后制定了《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理機(jī)制切實(shí)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作的通知》等規(guī)范性文件，從規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶投訴處理、提升銀行業(yè)社會(huì)責(zé)任意識、完善銀行業(yè)公司治理水平等角度保護(hù)金融消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益；證監(jiān)會(huì)先后制定發(fā)布了《加強(qiáng)證券期貨投資者教育基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》等規(guī)范性文件，并在2019年新修訂的《證券法》中設(shè)立了“投資者保護(hù)”專章，進(jìn)一步完善投資者保護(hù)制度；保監(jiān)會(huì)先后制定了《關(guān)于做好保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的通知》《人身保險(xiǎn)銷售誤導(dǎo)行為認(rèn)定指引》《人身保險(xiǎn)電話銷售業(yè)務(wù)管理辦法》，從保障消費(fèi)者信息安全、推進(jìn)保險(xiǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)等方面推動(dòng)保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者。2018年銀保監(jiān)會(huì)成立后，先后制定了《關(guān)于開展銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象整治工作的通知》《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，并于2022年出臺《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法》部門規(guī)章，主要內(nèi)容包括明確銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的主體責(zé)任，規(guī)范銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理等（詳見表1）。

總之，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基本制度已形成以《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為基礎(chǔ)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》為綱領(lǐng)、《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法》等為核心、相關(guān)規(guī)范性文件為延伸的多位階、多層次的制度框架體系，金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度和規(guī)劃制定的整體性、統(tǒng)一性得到顯著提升。

強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作：建立多元化糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制。自“一行三會(huì)”金融消費(fèi)者保護(hù)局成立以來，除在各自領(lǐng)域履行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能之外，還對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了大量有益實(shí)踐探索。如，中國人民銀行開發(fā)并運(yùn)行“金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)信息管理系統(tǒng)”，對受理、處理的金融消保案例進(jìn)行信息錄入、統(tǒng)計(jì)和分析，開通12363公共服務(wù)熱線并運(yùn)行，加強(qiáng)銀行卡、征信、支付結(jié)算等領(lǐng)域執(zhí)法檢查，切實(shí)糾正侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法違規(guī)行為；銀保監(jiān)會(huì)開通了銀行業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)投訴電話12378，積極推動(dòng)銀行業(yè)金融消費(fèi)糾紛非訴調(diào)解機(jī)制建設(shè)，按季度發(fā)布銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴情況通報(bào)（如圖2所示），對金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益情況進(jìn)行通報(bào)，不定期發(fā)布相關(guān)問題案例，同時(shí)負(fù)責(zé)加強(qiáng)消費(fèi)者教育及風(fēng)險(xiǎn)提示，先后發(fā)布“警惕不法貸款中介誘導(dǎo)消費(fèi)者違規(guī)轉(zhuǎn)貸”“警惕貸款中介不法侵害行為”“防范租借信用卡”等風(fēng)險(xiǎn)提示，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)執(zhí)法檢查，對金融機(jī)構(gòu)相關(guān)違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰，開展銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益相關(guān)專項(xiàng)整治行動(dòng)；證監(jiān)會(huì)成立投資者保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開通證券投資業(yè)務(wù)投訴電話12386，設(shè)立“5·15”全國投資者保護(hù)宣傳日，加強(qiáng)投資者教育，定期發(fā)布“投資者保護(hù)典型案例”和防范證券期貨投資詐騙的風(fēng)險(xiǎn)提示，積極推動(dòng)建設(shè)證券期貨領(lǐng)域的調(diào)解機(jī)構(gòu)，組織行業(yè)協(xié)會(huì)與仲裁機(jī)構(gòu)合作設(shè)立專門證券期貨仲裁部門，建立相應(yīng)的合作機(jī)制，逐步建立“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+裁決”模式，設(shè)立公益性的證券期貨市場專門調(diào)解組織“中證中小投資者服務(wù)中心有限公司”，為投資者與市場經(jīng)營主體間的糾紛提供調(diào)解、法律咨詢服務(wù)；加強(qiáng)中央和地方政府監(jiān)管協(xié)調(diào)，例如，2021年12月31日，中國人民銀行正式發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》將“7+4”類地方性、專業(yè)性公司金融組織納入監(jiān)管，全方位、全覆蓋保護(hù)金融消費(fèi)者，避免監(jiān)管死角、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。

推動(dòng)金融教育：開展多樣性、持續(xù)性普及教育。本輪機(jī)構(gòu)改革前中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分別在各自職責(zé)范圍開展了消費(fèi)者金融教育相關(guān)工作，建立起金融消費(fèi)者教育反饋機(jī)制和有效性評估機(jī)制，不斷提升全社會(huì)金融素養(yǎng)，效果明顯。2013年5月中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合研究制定了《中國金融教育國家戰(zhàn)略》，根據(jù)國際金融教育的發(fā)展趨勢以及國內(nèi)金融消費(fèi)者的現(xiàn)實(shí)情況，不斷充實(shí)完善草稿內(nèi)容、多方論證征集意見，并在2013年9月5日二十國集團(tuán)（G20）圣彼得堡峰會(huì)召開期間正式發(fā)布。中國人民銀行2013年推出“金融知識普及月”活動(dòng)，確定每年9月在全國開展金融知識普及活動(dòng)，通過編輯出版金融類書籍，推進(jìn)金融消費(fèi)咨詢和問卷調(diào)查，以及建立金融消費(fèi)者教育評估機(jī)制等措施，提升社會(huì)公眾對各類金融產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)識水平，提高金融消費(fèi)者素養(yǎng)；銀保監(jiān)會(huì)通過設(shè)立“3·15”教育宣傳周活動(dòng)、“7·8”保險(xiǎn)宣傳日等多種活動(dòng)周，開展金融知識普及，提高消費(fèi)者對“套路貸”、“校園貸”、非法集資、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、跨境網(wǎng)絡(luò)賭博等違法犯罪行為的辨別能力和防范意識；證監(jiān)會(huì)通過與教育部門合作持續(xù)推進(jìn)投資者教育納入國民教育體系，推動(dòng)將證券期貨知識納入課程教材體系，并通過金融知識普及月倡導(dǎo)長期投資、價(jià)值投資。

建立和完善現(xiàn)代行為監(jiān)管框架需要著重解決的幾個(gè)重大問題

2023年3月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》啟動(dòng)新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，對金融監(jiān)管職能部門進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，其中，新組建的國家金融監(jiān)督管理總局將作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；同時(shí)，將央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)、證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入金融監(jiān)管總局。按照這一方案，中國人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，國家金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。也就是說，國家金融監(jiān)督管理總局既負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，又負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，形成中國特色的“內(nèi)雙峰”金融監(jiān)管模式，從而將實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)工作職能的全覆蓋，避免監(jiān)管空白和交叉地帶，強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，現(xiàn)代金融監(jiān)管框架將得到強(qiáng)化。我國已經(jīng)基本建立起審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管適度分離的“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式。

隨著本輪機(jī)構(gòu)改革的落實(shí)推進(jìn)，我國將建立起較為完善的現(xiàn)代行為監(jiān)管框架，但隨著金融科技的快速發(fā)展，我國金融覆蓋面更廣、包容性更高，金融消費(fèi)者的需求、偏好和行為模式都發(fā)生了根本性變化，金融業(yè)態(tài)、金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑和安全邊界也發(fā)生了重大變化。如何使金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作盡快適應(yīng)這些新特征、新情況，在保證消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新，是未來一段時(shí)間金融消費(fèi)者保護(hù)工作面臨的主要任務(wù)。未來一段時(shí)間，金融消費(fèi)者保護(hù)需要著重解決以下幾個(gè)重大問題。

第一，需要盡快啟動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)特別立法工作。對比域外立法經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，我國還存在行政法規(guī)層級以上專門性立法缺失的問題，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)在法律層面主要適用前文提及的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，但該條款難以完全適應(yīng)金融消費(fèi)者特殊性需求，這使得金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺乏統(tǒng)一的法律供給制度保障，有必要進(jìn)一步加快探索研究更高層級立法的思路和方法，填補(bǔ)法律空白。

第二，類交叉性、類金融產(chǎn)品監(jiān)管協(xié)調(diào)亟待加強(qiáng)。隨著金融創(chuàng)新和金融深化的快速推進(jìn)，金融消費(fèi)者保護(hù)越來越多地涉及跨市場、跨行業(yè)類交叉性、類金融產(chǎn)品和服務(wù)。例如，對于較易出現(xiàn)泄露個(gè)人信息、隱瞞收費(fèi)和欺詐行為的貸款中介、催收等類金融行為，金融部門尚未完全明確監(jiān)管規(guī)則，需要盡快明確國家金融監(jiān)督管理總局和地方政府的監(jiān)管協(xié)調(diào)原則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，防止風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽U(kuò)散蔓延；再例如，對于內(nèi)幕交易犯罪、操縱證券期貨市場等證券類違法活動(dòng)，需要盡快明確國家金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會(huì)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)則。

第三，需要明確金融消費(fèi)者法理概念。準(zhǔn)確地講，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)（Consumer Financial Protection）應(yīng)該被翻譯為“消費(fèi)者金融權(quán)益保護(hù)”，它是指消費(fèi)者（即自然人）在從事金融活動(dòng)中，其權(quán)益應(yīng)該得到保護(hù)。因此，金融消費(fèi)者首先是個(gè)人消費(fèi)者，只是特指從事金融活動(dòng)的個(gè)人消費(fèi)者，并非所有與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生業(yè)務(wù)往來的經(jīng)濟(jì)主體都屬于金融消費(fèi)者。在我國，金融消費(fèi)者這一概念在部門規(guī)章層面由《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》界定，它是指購買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人，但金融消費(fèi)者準(zhǔn)確的法理概念并不明確，需要盡快明確劃定金融消費(fèi)者概念，確定保護(hù)范圍、保護(hù)對象、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，金融普及教育長效機(jī)制有待夯實(shí)。金融知識普及教育是金融消費(fèi)者保護(hù)框架的重要支柱，也是解決金融產(chǎn)品普及不足，破解金融服務(wù)“最后一公里”難題的重要途徑。隨著金融知識金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，消費(fèi)者行為特點(diǎn)變化速度加快，我國仍然缺乏金融知識普及和教育的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏金融教育國家整體戰(zhàn)略。需要盡快科學(xué)設(shè)計(jì)針對不同人群的金融知識課程，將金融知識納入國民教育體系。

進(jìn)一步完善現(xiàn)代行為監(jiān)管框架的建議

在步入中國式現(xiàn)代化的新征程、新階段，我國可以借助黨中央、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管適度融合的“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式過渡到適度分離的“雙峰”模式，探索建立央地和部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，盡快由國家金融監(jiān)督管理總局牽頭制定專門性金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，填補(bǔ)法律空白，破解立法難題，明確立法基本原則、基本概念、路線圖和時(shí)間表，夯實(shí)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法治工作基礎(chǔ)，提高金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)依法治理水平。

“內(nèi)雙峰”到“雙峰”，確保行為監(jiān)管獨(dú)立、有效

我們應(yīng)當(dāng)以黨中央、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，逐步完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管適度融合的“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式過渡到適度分離的“雙峰”模式。

從短期來看，要盡快明確國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職責(zé)，筆者猜想，國家金融監(jiān)督管理總局將對人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的金融消費(fèi)者與投資者保護(hù)相關(guān)處室采取合并同類項(xiàng)、保留必要項(xiàng)的做法進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立金融消費(fèi)者與投資者保護(hù)司，并按照銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)設(shè)立相關(guān)處室（如圖3所示），增加專業(yè)人員人力投入，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)性，提升金融教育水平，推進(jìn)金融糾紛多元化解機(jī)制，打擊侵害金融消費(fèi)者權(quán)益行為，糾正金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)與不當(dāng)行為，對違法違規(guī)行為給予更嚴(yán)厲處罰等措施，來進(jìn)一步全面提升金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作水平。需要特別指出的是，盡管國家金融監(jiān)督管理總局具有投資者權(quán)益保護(hù)職能，但該領(lǐng)域更多涉及證監(jiān)會(huì)所轄證券市場投資者保護(hù)問題，這就需要國家金融監(jiān)督管理總局與證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，平衡好行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管關(guān)系。

中長期內(nèi)，我國可進(jìn)一步完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、投資者權(quán)益保護(hù)等行為監(jiān)管職能從微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，專門成立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)和投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管完全分離的“雙峰”監(jiān)管模式（如圖4所示），強(qiáng)化金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門的獨(dú)立性，以降低金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，維護(hù)金融穩(wěn)定。或者可以參照國際社會(huì)普遍采用的金融消費(fèi)者保護(hù)局運(yùn)作模式，對內(nèi)設(shè)于國家金融監(jiān)督管理總局的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門賦予更多的獨(dú)立性，逐步朝著“預(yù)算獨(dú)立”“人事獨(dú)立”“運(yùn)作獨(dú)立”方向發(fā)展，以增強(qiáng)行為監(jiān)管的有效性。

制定金融消費(fèi)者保護(hù)法，明確金融消費(fèi)者法律概念

在更高層級的金融消費(fèi)者保護(hù)專門立法中明確金融消費(fèi)者保護(hù)范圍和保護(hù)原則，是推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)各項(xiàng)工作的始點(diǎn)。為此，在推進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)立法過程中要明確劃定金融消費(fèi)者保護(hù)范圍、保護(hù)對象、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，建議在已有金融消費(fèi)者保護(hù)部門規(guī)章基礎(chǔ)上，完善和豐富相關(guān)內(nèi)容，提升其法律效力，使其成為獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)法律。另一方面，參照國際社會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)分類原則標(biāo)準(zhǔn)，將消費(fèi)者界定為個(gè)人或代表個(gè)人行事的代理人、受托人或者代表人，同時(shí)考慮到專業(yè)投資者在金融素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力方面更強(qiáng)，可以讓投資者與金融消費(fèi)者概念并存，實(shí)施過程中注重差異化保護(hù)，更加側(cè)重對普通投資者的保護(hù)。

需要特別指出的是，金融消費(fèi)者與投資者不能混為一談。一方面，兩者包含的經(jīng)濟(jì)主體不同，金融消費(fèi)者只包括自然人，投資者既包括自然人（即個(gè)人投資者），也包括非自然人（如機(jī)構(gòu)投資者）。另一方面，兩者涉及的金融業(yè)務(wù)范圍不同，金融消費(fèi)者涉及各類金融業(yè)務(wù)，而投資者主要涉及投資業(yè)務(wù)。相應(yīng)地，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與投資者權(quán)益保護(hù)并不是一回事，兩者之間存在顯著差別，不能混在一起。對此，美國《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》在第九篇和第十篇分別對投資者保護(hù)和金融消費(fèi)者保護(hù)做出了明確規(guī)定。

完善糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制，及時(shí)化解類金融產(chǎn)品糾紛

一方面，要探索建立央地協(xié)調(diào)機(jī)制，從中央到地方完整地構(gòu)建起全方位、多層級、全鏈條的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)將消費(fèi)者保護(hù)納入公司治理、企業(yè)文化和經(jīng)營戰(zhàn)略中。另一方面，國家金融監(jiān)督管理總局在統(tǒng)籌負(fù)責(zé)好金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)與最高法院、司法部、地方政府的溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合制定金融糾紛多元化解機(jī)制實(shí)施細(xì)則，尤其要明確類金融、類交叉產(chǎn)品調(diào)解機(jī)制，明確調(diào)解案件范圍、經(jīng)費(fèi)來源等。在條件成熟時(shí)，可以聯(lián)合公安、司法部門推動(dòng)建立統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解組織，暢通投訴渠道，注重統(tǒng)一和協(xié)調(diào)現(xiàn)有相關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)確定好消費(fèi)爭議解決和救濟(jì)途徑。

持續(xù)加強(qiáng)金融普及教育，不斷提升消費(fèi)者金融素養(yǎng)

目前，世界上很多國家已經(jīng)制定和正在實(shí)施金融教育國家戰(zhàn)略，為自己的國民量身定制金融教育方案，通過持續(xù)提升消費(fèi)者金融素養(yǎng)來加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。為此，我國要不斷推進(jìn)金融消費(fèi)者教育和金融知識普及，提高金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識。一方面，金融部門、教育部門可以積極利用數(shù)字技術(shù)破解工作難題，綜合運(yùn)用新媒體技術(shù)，創(chuàng)新推出互動(dòng)體驗(yàn)宣傳模式，開展全方位、多角度、廣覆蓋的金融知識輸送，推動(dòng)金融教育常態(tài)化發(fā)展。另一方面，在全力保障消費(fèi)者公平交易、自主選擇、信息安全，預(yù)防侵害消費(fèi)者權(quán)益行為發(fā)生的基礎(chǔ)上，借助行業(yè)自律協(xié)會(huì)作用，提高消費(fèi)者自身風(fēng)險(xiǎn)識別和判斷能力，加強(qiáng)消費(fèi)者理性投資和合理借貸教育，引導(dǎo)消費(fèi)者樹立價(jià)值投資、長期投資觀念，讓社會(huì)公眾更加重視金融風(fēng)險(xiǎn)防范，守護(hù)好自己的“錢袋子”。

為響應(yīng)中國式現(xiàn)代化新征程中的人民群眾對美好生活的現(xiàn)實(shí)需要，我們要盡快構(gòu)建現(xiàn)代行為監(jiān)管框架，加強(qiáng)和全面提升金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作水平，這是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感的關(guān)鍵一環(huán)。

（張偉為清華大學(xué)國家金融研究院副院長，清華大學(xué)五道口金融學(xué)院黨委委員、副研究員、金融發(fā)展與監(jiān)管科技研究中心副主任，《清華金融評論》執(zhí)行主編兼編輯部主任。清華大學(xué)五道口金融學(xué)院《清華金融評論》編輯部內(nèi)容總監(jiān)丁開艷、實(shí)習(xí)編輯周茗一亦有貢獻(xiàn)。本文編輯/孫世選）