巴塞爾協(xié)議是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的一系列銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則,旨在提高金融穩(wěn)定、降低銀行體系風險、促進銀行業(yè)公平競爭。巴塞爾協(xié)議自問世以來,已經(jīng)有過三個版本,兩次大的修訂。2017年12月巴塞爾委員會推出了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ:后危機改革最終方案》(以下簡稱《最終方案》),并確定于2022年在各成員國實施《最終方案》,標志著全球銀行業(yè)監(jiān)管正式逐步實施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。
巴塞爾協(xié)議的優(yōu)勢
第一,“以風險為本”的監(jiān)管理念
從1988年的《巴塞爾協(xié)議Ⅰ》到2010年的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》,國際銀行監(jiān)管逐步確立了“以風險為本”的監(jiān)管理念,巴塞爾協(xié)議的這種演變也是為了應(yīng)對國際金融、經(jīng)濟環(huán)境的變化和銀行業(yè)組織模式與業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。其中,《巴塞爾協(xié)議Ⅰ》和《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》主要強調(diào)微觀主體的風險管理,是風險管理技術(shù)不斷進步的結(jié)果。《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》是金融危機驅(qū)動的、對現(xiàn)有監(jiān)管模式和監(jiān)管標準的改革。金融危機暴露出當時銀行監(jiān)管中存在的問題,根據(jù)這些問題,以《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》為基礎(chǔ),《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》提出許多新的監(jiān)管理念和標準,成為各國在新金融環(huán)境下改革銀行業(yè)監(jiān)管的主要參考。
巴塞爾協(xié)議的核心觀點認為:銀行是經(jīng)營風險的企業(yè),就要承擔風險損失。損失分為預(yù)期損失和意外損失,資本的作用在于吸收意外損失。預(yù)期損失可以通過提取撥備來抵御,意外損失則需要通過資本來抵御。故而銀行資本的多少決定了其所能承受的最大風險水平,即持有與之相匹配的資本,才是銀行想要持續(xù)穩(wěn)健地增長和發(fā)展的核心因素。因此,巴塞爾協(xié)議是通過資本抵御風險,秉承“以風險為本”的監(jiān)管理念,主要關(guān)注三大基本風險(信用風險、市場風險和操作風險),使風險管理定性與定量相結(jié)合,標志著風險管理思想的重大變革。
第二,巴塞爾協(xié)議既關(guān)注銀行機構(gòu)的個體健康,也考慮到系統(tǒng)穩(wěn)定性,同時將微觀資本監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管納入監(jiān)管框架
從微觀資本監(jiān)管的角度,巴塞爾協(xié)議主要在五方面強化對銀行機構(gòu)的監(jiān)管:一是實質(zhì)性提高銀行資本質(zhì)量?!栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》把資本分為一級資本和二級資本,取消之前的三級資本,其中一級資本包含核心一級資本(普通股、留存收益)和其他一級資本(優(yōu)先股、其他無期限損失吸收工具)。這種做法突出了普通股作為吸收銀行損失的重要作用,解決了銀行把表內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)表外的方式來虛增資本充足率的問題。
二是擴大了風險資產(chǎn)的覆蓋范圍。次貸危機中,許多國際大銀行在復(fù)雜資產(chǎn)證券化和交易賬戶業(yè)務(wù)中遭受大量損失,暴露了過去兩個版本巴塞爾協(xié)議未能將一些主要的資產(chǎn)負債表內(nèi)、表外風險和衍生交易相關(guān)的風險涵蓋在資本計量中的缺陷。針對銀行衍生品交易、證券回購和證券融資行為中出現(xiàn)的交易對手信用風險暴露《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》提出了相應(yīng)的資本緩沖要求,并鼓勵銀行將場外交易的衍生品合約在集中的交易所交易以減輕金融體系的系統(tǒng)性風險。所有這些措施的目的就是確保銀行所有的風險都能反映在資本框架中。
三是銀行須持有更多的資本來吸收各類風險損失。其中“核心”一級資本金占銀行風險資產(chǎn)比重從2%提高至4.5%,一級資本金由4%提升到6%(總資本充足率8%保持不變)。二級資本適用于銀行破產(chǎn)清算時的損失承擔。此外,在最低資本要求之上,銀行須增加2.5%的資本留存緩沖來增強危機時期銀行對損失的吸收能力。資本留存緩沖的一個主要目的是阻止銀行在資本狀況惡化時仍然發(fā)放大筆獎金、分配高額紅利,確保即使在危機期間,銀行仍將大部分資金留在內(nèi)部來維持正常的經(jīng)營,減緩銀行經(jīng)營的順周期性。
四是引入全球流動性標準來彌補資本充足率的不足。次貸危機以前,國際社會對銀行流動性并無統(tǒng)一的定量監(jiān)管標準,相應(yīng)地對流動性風險也沒有設(shè)立具體的、強制性監(jiān)管指標。危機后,國際社會對銀行流動性監(jiān)管有了新的認識,新出臺的監(jiān)管規(guī)定中加強了對銀行流動性的監(jiān)管要求,提出兩個主要指標:流動性覆蓋率(LCR)和凈穩(wěn)定融資比例(NSFR)。LCR強調(diào)銀行用充足的高質(zhì)量流動性資產(chǎn)來滿足嚴重壓力條件下的短期流動性需求,所衡量的是一個機構(gòu)所持有的高質(zhì)量、未設(shè)定抵押權(quán)的流動資產(chǎn)的數(shù)量能否彌補由監(jiān)管者認定的、短期(30天)壓力情形下的凈現(xiàn)金流出。NSFR是對銀行較長時間(1年以內(nèi))資產(chǎn)負債流動性錯配的測度,反映了銀行穩(wěn)定的長期資金來源所提供的流動性能否覆蓋銀行所持有的各類表內(nèi)外資產(chǎn)對流動性的需求,目的是為銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)、表外風險敞口和資本市場活動提供中長期的融資來源。
最后,協(xié)議要求銀行進行更為嚴格的風險管理和信息披露,具體要求體現(xiàn)在支柱2和支柱3中。基于國際金融危機的教訓,巴塞爾委員會認識到信息透明度的重要性,專門成立了信息披露工作組,整合并完成了資本充足率、流動性、杠桿率、大額風險暴露、總損失吸收能力等各項監(jiān)管標準的信息披露要求,統(tǒng)一構(gòu)建了獨立于財務(wù)報告的、全球統(tǒng)一的監(jiān)管信息披露模板。
就宏觀審慎監(jiān)管而言,巴塞爾協(xié)議主要體現(xiàn)在三個方面。一是杠桿率要求。實際上,杠桿率能夠同時發(fā)揮微觀和宏觀審慎監(jiān)管的作用。從微觀審慎監(jiān)管的角度出發(fā),巴塞爾委員會的一項研究顯示,杠桿率能夠較好地區(qū)分最終需要政府支持及不需要支持的金融機構(gòu);而從宏觀審慎監(jiān)管的層面考慮,采用杠桿率指標能夠阻止銀行體系在年景好的時候杠桿率過高,在年景不好時的去杠桿化過程又會加重經(jīng)濟惡化,進而避免建立在風險加權(quán)資產(chǎn)基礎(chǔ)上的資本要求對整個銀行體系可能造成的無法預(yù)測的結(jié)果。因為許多資產(chǎn)從單個銀行來看是低風險的(如:評級很高的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品、有抵押物支持的回購協(xié)議和衍生品交易),但這種表面看來是低風險的風險敞口一旦在銀行體系內(nèi)部累積起來就有可能造成系統(tǒng)性風險。
二是逆周期資本緩沖要求,銀行須在年景好的時候增加資本金水平以供年景差時使用。為避免經(jīng)濟繁榮時期銀行體系放松信貸評審標準所造成的信貸超常規(guī)增長,確保即使在金融危機期間銀行體系仍能為實體經(jīng)濟提供信貸支持,《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求銀行持有與信貸超常規(guī)增長相掛鉤的超額資本,又叫做逆周期資本緩沖要求?!澳嬷芷诰彌_”由普通股或其他能完全吸收虧損的高質(zhì)量資本構(gòu)成,區(qū)間為0~2.5%,各國監(jiān)管機構(gòu)可根據(jù)自身情況確定逆周期緩沖。
三是對全球系統(tǒng)重要性銀行的額外資本要求,以減少國際大銀行對全球金融體系的影響力。為避免金融危機重演,在特定條件下,最具系統(tǒng)重要性的銀行可能面臨高達3.5%的附加資本要求。巴塞爾委員會根據(jù)五個指標(包括:規(guī)模、跨境業(yè)務(wù)活動、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜性)計算每家系統(tǒng)重要性銀行分值,然后劃分為五個檔次,最低檔次的額外資本要求占風險加權(quán)資產(chǎn)的1%,第二到第四檔次的額外資本要求分別是風險加權(quán)資產(chǎn)的1.5%、2%和2.5%。
第三,為避免快速提高資本充足率和新增加流動性監(jiān)管要求對銀行經(jīng)營持續(xù)性的影響,《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》給予銀行較長過渡期,且根據(jù)實際情況,適時調(diào)整監(jiān)管規(guī)則
比如,2020年3月27日,為應(yīng)對新冠疫情的挑戰(zhàn),避免新監(jiān)管規(guī)則對各國銀行體系穩(wěn)健性的沖擊,巴塞爾委員會監(jiān)督機構(gòu)中央銀行行長和監(jiān)管當局負責人小組(GHOS)對《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的實施時間表做了延期1年調(diào)整,具體有:將2017年12月發(fā)布的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》標準的實施時間推遲至2023年1月1日;將過渡期中采用內(nèi)部評級法計量資本底線的時間推遲到2028年1月1日;將2019年1月完成的修訂后市場風險框架實施時間推遲至2023年1月1日;將2018年12月完成的修訂后第三支柱披露要求實施時間推遲至2023年1月1日。此外,2020年4月巴塞爾委員會和國際證券化委員會組織(IOSCO)將非中央結(jié)算場外衍生品的保證金要求延后1年至2022年9月1日實施。
此外,巴塞爾委員會意識到,資本監(jiān)管除了提高銀行最低資本要求和資本質(zhì)量外,也要避免因為更高資本要求而迫使銀行收縮信貸的負面影響。為此,2016年1月,巴塞爾委員會成員提出,風險加權(quán)資產(chǎn)計量方法改革“不應(yīng)大幅度提高總體資本要求”。2017年《最終方案》基于實際損失數(shù)據(jù),重新確定各類監(jiān)管給定的風險權(quán)重和參數(shù),在不大幅度提高總體資本要求的背景下,提高資本要求與經(jīng)濟實際的擬合與細化。深化資本導(dǎo)向,釋放金融活力,提高銀行服務(wù)實體經(jīng)濟的效果。
巴塞爾協(xié)議的局限性
巴塞爾協(xié)議作為全球重要的銀行資本和風險管理標準,對銀行識別和管理風險提供一定的準則,有助于促進全球金融穩(wěn)定。然而,巴塞爾協(xié)議在具體實施過程中,也要考慮實施國的金融市場結(jié)構(gòu)和銀行體系競爭力,而且從《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》尚未具體實施就爆發(fā)了次貸危機來看,協(xié)議最終效果還有待時間的檢驗。
第一,巴塞爾協(xié)議的效果尚待實踐檢驗
從1988年《巴塞爾協(xié)議Ⅰ》出臺至今不過35年,巴塞爾協(xié)議已有了三個版本,兩次大的修訂,期間全球經(jīng)歷了亞洲金融危機及2008年美國次貸危機。2023年以來美國幾家地區(qū)銀行陸續(xù)破產(chǎn),歐洲的瑞士信貸銀行被收購,這些事件給歐美金融市場造成一定混亂。實際上,就在《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》尚未被推廣之際,源于美國的次貸危機爆發(fā)了。危機暴露出銀行監(jiān)管中的一系列問題,如:銀行資本監(jiān)管的順周期性和監(jiān)管套利問題、銀行的資本數(shù)量不足且質(zhì)量不高的問題、銀行的流動性風險管理問題以及不適當?shù)募罴s束機制等。這些問題的演變使得修訂《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》迫在眉睫并最終導(dǎo)致《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的出臺。目前來看,每一個版本的協(xié)議都是對上一版本的補充和完善,但不可否認的是,整個協(xié)議正在變得愈加復(fù)雜,實施成本也在提高。
雖然在制定協(xié)議時,巴塞爾委員會考慮到各國法律體系、監(jiān)管架構(gòu)及銀行業(yè)市場狀況不同,給各國監(jiān)管當局一定的自由裁量權(quán),但如果沒有很好使用這種自由裁量權(quán)也可能給本國銀行在國際競爭中造成不利影響。此外,在將巴塞爾協(xié)議適用于本國不同規(guī)模銀行時,如何合理設(shè)計各檔監(jiān)管要求及門檻值也是監(jiān)管當局必須慎重對待的問題。比如,耶魯大學的一項研究使用了2022年末硅谷銀行財務(wù)數(shù)據(jù),估算銀行的LCR和NSFR,發(fā)現(xiàn)其LCR為75%,NSFR為132%,前者低于巴塞爾協(xié)議標準,后者則符合標準。然而美聯(lián)儲根據(jù)銀行資產(chǎn)規(guī)?;蛲鈬L險敞口分類,由于硅谷銀行是第四類,盡管是美國第16大銀行,也不用滿足LCR和NSFR要求。這說明監(jiān)管機構(gòu)在將《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》落地實施時,要考慮規(guī)則的適用性和相應(yīng)的監(jiān)管成本,既要避免“一刀切”給銀行造成較大的合規(guī)成本,也要避免規(guī)則弱化使部分銀行出現(xiàn)競相逐低的傾向。顯然,這世上沒有完美的規(guī)則,不管人們再怎么精心設(shè)計,都有可能被有心人找到規(guī)則背后的漏洞,而監(jiān)管者要做的就是嚴格執(zhí)行規(guī)則并根據(jù)實際情況糾正偏差,不斷完善制度與規(guī)則。
第二,《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對資本充足率和流動性風險的要求或會加大銀行的經(jīng)營壓力,并對銀行業(yè)務(wù)模式帶來影響
對于以間接融資為主的發(fā)展中國家,信貸增長是支持經(jīng)濟增長的重要因素。與大型銀行相比,中小銀行業(yè)務(wù)相對簡單,盈利和資本來源單一,面對巴塞爾協(xié)議更高的資本要求,這些銀行可能會出現(xiàn)一定資本補充壓力,導(dǎo)致銀行出現(xiàn)惜貸行為,影響信貸供給。此外,贖回的限制性規(guī)定,必須得到監(jiān)管當局的批準才可進行,這也對銀行的經(jīng)營造成一定的壓力。
流動性監(jiān)管指標提高了流動性監(jiān)管的可操作性,使銀行在經(jīng)營管理中更加重視流動性風險,促使銀行業(yè)傾向于轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式和股利分配政策。然而,為滿足《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》流動性監(jiān)管要求,銀行需要進一步增加現(xiàn)金、超額準備金及合規(guī)證券等高質(zhì)量流動性資產(chǎn),這就使得銀行傾向于持有合規(guī)的可市場化證券來滿足監(jiān)管要求,使銀行的收益相較于之前會有所下降。此外,凈穩(wěn)定融資比率旨在促進銀行資產(chǎn)和資金來源之間流動性的更好匹配,為銀行資產(chǎn)、表外風險敞口和資本市場活動提供中長期融資來源。然而,這一比率可能會對全球項目融資造成一些影響,因為項目融資,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目(如電廠、通信網(wǎng)絡(luò)、公路等),通常所需資金量大且期限長,相關(guān)貸款很可能被配置到后幾類業(yè)務(wù)所需的穩(wěn)定資金(RSF),其RSF折算系數(shù)在65%~100%。為滿足NSFR要求,銀行可能會改變其業(yè)務(wù)模式,減少大額、長期、低流動性的貸款業(yè)務(wù),或要求借款人支付更高的價格。比如,彭博報道指出,法國核電廠開發(fā)商Areva SA認為銀行為滿足《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求而提高了借款成本,使得完成核電廠項目的成本翻了一番多。另外,如果全球?qū)Υ祟愴椖咳谫Y的需求不減,那么其他資金來源(如養(yǎng)老基金、保險投資、對沖基金或其他金融機構(gòu)等)就可能補上這個融資缺口,從而在項目融資領(lǐng)域發(fā)揮較大的作用。然而,這些資金來源在一定程度上屬于影子銀行,通常缺乏透明度,也欠缺項目融資領(lǐng)域的專家人才,很可能在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積累系統(tǒng)性風險。盡管目前對于影子銀行在項目融資領(lǐng)域到底發(fā)揮了多大作用尚無明確意見,但監(jiān)管者依然要警惕在要求銀行用長期、高成本資金來源為長期、低流動性貸款提供融資時,銀行是否會逐漸減少對項目融資市場的參與,影子銀行是否更多地參與了這個市場,以及這種變化可能對經(jīng)濟、金融穩(wěn)定的影響。
第三,《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對表外業(yè)務(wù)的要求,或會讓銀行放棄部分表外業(yè)務(wù)
比如,凈穩(wěn)定資金比例的要求可能會增加表外業(yè)務(wù)的資金流出數(shù)。協(xié)議的監(jiān)管標準等細節(jié)問題尚未完全成熟,實踐中可能會產(chǎn)生一些意料之外的情況,影響銀行監(jiān)管的實際效果。此外,銀行為達到監(jiān)管要求,可能會減少、甚至放棄相關(guān)表外業(yè)務(wù)和承諾類表外業(yè)務(wù)。
(張曉艷為中國人民銀行金融研究所副研究員,張文婷為中國人民銀行金融研究所副研究員。本文觀點代表個人意見,不代表本人所在單位。本文編輯/王茅)