京雨

黨的二十大報告提出要：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。”城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展具有高度的相關(guān)性，對于中國現(xiàn)代化發(fā)展意義重大，因此，有必要重視和研究未來中國城鎮(zhèn)化道路。對此，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，相對應(yīng)地提出了要重視均衡城市化的觀點。這一觀點與城鎮(zhèn)化建設(shè)要求緊密相關(guān)。那么，什么是均衡城市化？有哪些特征？均衡城市化發(fā)展有哪些國際經(jīng)驗？中國距均衡城市化的要求有多遠(yuǎn)？如何防止采用與均衡城市化軌道南轅北轍的政策，對此有哪些政策選擇的可能性？本刊特約記者請黨國英研究員就上述問題做了闡釋和分析。

為什么要重視均衡城市化

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：在您近期發(fā)表的文章中，您強調(diào)中國的發(fā)展要重視均衡城市化，那么，請您解釋一下什么是均衡城市化，有哪些特征。

黨國英：所謂均衡城市化，通俗說，有利于建立兼顧效率、平等（差異較為合理的收入分配狀態(tài)）與社會經(jīng)濟政治可持續(xù)發(fā)展的城市化，便是均衡城市化。要滿足這個基本要求，勞動、資本及土地這些基本生產(chǎn)要素在配置上要依循經(jīng)濟學(xué)所肯定的均衡性要求，所以我把這種可能的狀態(tài)稱為均衡城市化。如果一個規(guī)模較大的國家或者多個普通大小國家的聯(lián)合體存在比較充分的競爭性資源配置機制，那么，這個國家或國家聯(lián)合體在城鄉(xiāng)居民點布局、城鄉(xiāng)資源投入以及資源價格等方面，會有以下特征：

第一個特征就是單個城市的擴張中的邊際社會成本與邊際社會收益相等。這個條件的滿足意味著單個城市達(dá)到最佳規(guī)模，城市社會收益實現(xiàn)了最大化。城市社會成本是指因居住城市帶來的不便；城市社會收益是指因居住城市帶來的多種優(yōu)越，如基礎(chǔ)設(shè)施提供的便捷，信息交換帶來的知識積累。

第二個特征就是城市之間的邊際社會收益相等。如果這個條件不滿足，即不同城市的邊際社會收益不相等，則或者有人口在城市之間出現(xiàn)偏向性流動，或者有公共投入的增量調(diào)整，或者二者兼而有之。需注意的是，這個條件的成立不要求城市的人口規(guī)模相等，因為經(jīng)濟類型不同，其社會的平均收益曲線與邊際社會收益曲線走勢都會不同。

第三個特征就是城市之間要素的邊際報酬相等。以勞動要素為例，同樣的勞動要素投入不同區(qū)域，其邊際報酬相等符合勞動要素總收入最大化原則。因為勞動要素的差異性，勞動者之間的收入會有差異，但在競爭條件下，同一種要素的邊際報酬會趨于均等，并與同一種勞動供給建立局部均衡，形成工資定價條件。這意味著，同一類別的人力資本會在不同城市之間轉(zhuǎn)移，直至工資水平相等。

第四個特征就是城鄉(xiāng)土地占用中的土地市場均衡。從國際經(jīng)驗及理論分析都可以發(fā)現(xiàn)，如果市場機制比較健全，便不需要對城市劃定邊界。當(dāng)城市擴張中新增建設(shè)用地的邊際收益高于農(nóng)業(yè)用地出讓價格，城市的空間擴張就會停止，土地在城鄉(xiāng)不同功能的配置上實現(xiàn)了效益最大化。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：這些解釋聽起來比較深奧，您可否結(jié)合實際觀察進(jìn)一步解釋一下這些均衡城市化的特征？

黨國英：關(guān)于這個問題，要說是完全符合理論刻畫的均衡城市化，當(dāng)然是不存在的。因為多種因素，城市作為居民點類型多有不同，特別是不能對均衡城市化發(fā)生誤解，錯誤以為均衡城市化就是城市都一般大，城市在每個地理單元都均勻分布?？梢赃@樣認(rèn)為，市場化程度高的國家，城市化過程更趨均衡，其以下若干特點反映了城市演化發(fā)展中接近均衡要求的特征。

第一，規(guī)模排序前列的大城市在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，其首位度一般會停止提高并轉(zhuǎn)而下降。這里講的首位度，是指一定區(qū)域最大城市的人口占該區(qū)域人口的比重。著有《城市集中度對經(jīng)濟增長的影響》的英國學(xué)者V. Henderson通過對80—100個國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)分析，論證了城市首位度與經(jīng)濟增長率的關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)人均國民收入達(dá)到約5000美元時（1990年美國物價指數(shù)為基數(shù)），城市首位度開始下降。如果按照威廉姆森關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的理論，V. Henderson則將人均收入3000美元時作為城市首位度的轉(zhuǎn)變時點。即在這個時點以后，城市首位度應(yīng)該開始降低，否則會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負(fù)面影響，最高可以使經(jīng)濟增速減少1.5%。

第二，幅員較大的國家會發(fā)育大量主要為食品產(chǎn)業(yè)服務(wù)的小城市；這些小城市大體均勻分布在經(jīng)濟活躍地區(qū)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的主要環(huán)節(jié)除食品零售之外，大部分在小城市布局，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。這樣的中心一般僅有半小時車程的輻射半徑，使農(nóng)戶容易獲得各類農(nóng)業(yè)服務(wù)。以市鎮(zhèn)為中心的社會網(wǎng)絡(luò)的建立，也是農(nóng)戶生產(chǎn)的必要條件。與城市地區(qū)相比，社會網(wǎng)絡(luò)對農(nóng)村地區(qū)企業(yè)家的成功可能更為關(guān)鍵。據(jù)國外學(xué)者的研究，人口和組織密度的減少使得溝通更加困難，難以產(chǎn)生對經(jīng)濟活動十分有益的“緘默知識”的交流與傳播。市鎮(zhèn)的咖啡館、俱樂部常常是農(nóng)戶交流生活與生產(chǎn)的場所。市鎮(zhèn)所傳播的關(guān)于農(nóng)戶的各種信息，也是外來投資者判斷投資機會的依據(jù)。依托市鎮(zhèn)創(chuàng)造農(nóng)戶兼業(yè)條件，有利于優(yōu)化農(nóng)村家庭內(nèi)部勞動資源的優(yōu)化配置。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭成員的數(shù)量、年齡及受教育水平對兼業(yè)需求有顯著影響。人口多的農(nóng)戶更有可能出現(xiàn)以就近兼業(yè)為主的就業(yè)者；年紀(jì)較輕比年紀(jì)較長的農(nóng)業(yè)從業(yè)者兼職非農(nóng)就業(yè)崗位的比例更大；受教育水平更高的農(nóng)業(yè)從業(yè)者也有更大的非農(nóng)兼業(yè)傾向。這些研究結(jié)論表明，農(nóng)戶兼業(yè)將是農(nóng)村就業(yè)形態(tài)的長期現(xiàn)象。

第三，國民擁有文明程度高的居住形態(tài)。作為反映人類居住特性的均衡城市化概念，不僅應(yīng)該包括大尺度的居民點空間布局的意義，還應(yīng)該包括人類的微觀居住形態(tài)的意義；這種意義當(dāng)然應(yīng)該體現(xiàn)人類居住文明的要求。市場化程度高的發(fā)達(dá)經(jīng)濟體有顯著區(qū)別于中國的居住形態(tài)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟體中約70%居所類型是以獨棟或聯(lián)排建筑物為載體的單戶家庭住宅。從一般觀察看，歐美國家及日本的居住形態(tài)主要不取決于它們的人口密度，而是取決于土地制度及社會經(jīng)濟發(fā)展水平。荷蘭、日本都屬于人口密度很高的國家，但其居住形態(tài)符合人類居住文明的要求。農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步使土地生產(chǎn)率的提高，以及農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的發(fā)展，有可能使人口密度高的國家也能提供合理規(guī)模的住宅建設(shè)用地。這些國家的房屋價格多為家庭年收入的3倍左右。綜合考慮房貸利率、家庭收入、消費結(jié)構(gòu)等因素，3倍左右的房價指數(shù)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟體可以保證一般核心家庭（夫妻中至少有一個就業(yè)，育有未成年子女）有能力自己在信貸支持下自己購買房屋，不必仰賴長輩的財務(wù)支持。

中國距均衡城市化的要求有多遠(yuǎn)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：如果按照您對均衡城市化的解釋，中國做得怎么樣？目前遇到的主要問題是什么？

黨國英：均衡城市化要達(dá)到理論假設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是不可能的。任何國家的政府、社會團(tuán)體對本國人口流動的控制都會影響市場的支配作用，某些歷史文化因素也會抑制價格對供求變動的反應(yīng)。

總體上說，市場化程度高的國家所形成的城鄉(xiāng)居民點類型及分布，更接近均衡城市化的要求；特別從大的歷史跨度看，一個國家或眾多小國家的聯(lián)盟，只要其社會價值取向及政策制定更傾向“小政府、大社會”模式，就大體會形成均衡城市化發(fā)展模式。

但是，總體上說，市場化程度高的國家所形成的城鄉(xiāng)居民點類型及分布，更接近均衡城市化的要求；特別從大的歷史跨度看，一個國家或眾多小國家的聯(lián)盟，只要其社會價值取向及政策制定更傾向“小政府、大社會”模式，就大體會形成均衡城市化發(fā)展模式。

由于多種原因，中國偏離均衡城市化軌道要更多一些。首先，中國的城市化進(jìn)程還不夠快。從統(tǒng)計概念看，官方的“城鎮(zhèn)化率”涉及的是城市與“建制鎮(zhèn)”鎮(zhèn)區(qū)人口，而鎮(zhèn)建成區(qū)的人口最低標(biāo)準(zhǔn)只是2000人。這樣的人口規(guī)模在中國不過是中等行政村的人口規(guī)模，不可能有起碼的小城市生活品質(zhì)。在國際機構(gòu)目前的定義中，對鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模的要求最低為2500人。且按國際上通行城市化率概念，不會把小鎮(zhèn)人口算作城市化人口。根據(jù)我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口規(guī)模，若去掉其中的一半，則可認(rèn)為實際城鎮(zhèn)化率應(yīng)低于有關(guān)部門發(fā)布數(shù)。從近些年城市化推進(jìn)工作看，結(jié)果并不理想。國務(wù)院2014年決定，要促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這3億人口中，2億應(yīng)該屬于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)人群。但依有關(guān)部門數(shù)據(jù)，2014年至2020年底，中國新增城鎮(zhèn)人口約1.2億，6年也未達(dá)到2億，且城市人口增長率呈下降趨勢。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：按照您的觀點，我國是不是還要進(jìn)一步提高城市化率？

黨國英：回答這個問題需要進(jìn)一步厘清有關(guān)概念。很多情況下，我們不去認(rèn)真區(qū)別“城市化”與“城鎮(zhèn)化”這兩個詞語，特別在翻譯為英文時，似乎只有一個與之對應(yīng)的英文詞，即urbanization。國際上，很多國家的政府對城市的定義各不相同，甚至一個國家的不同機構(gòu)對城市的定義也會不同。如果按照新近六大國際機構(gòu)經(jīng)過多年研究、協(xié)商制定并向各國推薦的標(biāo)準(zhǔn)，比對現(xiàn)在經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)國家的實際，那么，中國的城市化率已經(jīng)不低，甚至可以說很高，但城鎮(zhèn)化率不高。對這個判斷需要稍做解釋。

中國大城市發(fā)展偏離均衡水平，呈現(xiàn)過度擴張態(tài)勢。按 Henderson 的研究，中國大城市發(fā)展在1990年之前處于適度區(qū)間。中國2011年人均國民收入達(dá)到了按1990年不變價格衡量的人均3000美元水平，以首位度衡量的大城市發(fā)展水平應(yīng)該趨于穩(wěn)定，但事實上仍在繼續(xù)擴張。按有關(guān)部門數(shù)據(jù)，2011—2018年，中國人口最多的前十大城市的市轄區(qū)戶籍人口增長率與2010—2017年間非戶籍常住人口增長率顯然超過了中國總?cè)丝谠鲩L率，說明這些超大城市的首位度在繼續(xù)增長。2010—2017年間這些城市的GDP增長率也快于全國GDP增長率，說明其經(jīng)濟的首位度也在提高。

中國的鎮(zhèn)是一個在統(tǒng)計意義上很含糊的概念?？h域的“城關(guān)鎮(zhèn)”規(guī)模比較大，動輒10萬人以上。縣城人口規(guī)模擴張仍保持很高的速度。這樣的鎮(zhèn)，實際上在任何意義上已經(jīng)不是通常理解的鎮(zhèn)，而是較大的城市。如果把城關(guān)鎮(zhèn)算作城市，中國的城市化率更高。但是，中國除縣城以外的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模增加緩慢，特別中西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)的建成區(qū)常住人口甚至是負(fù)增長。

所以，可以判斷，中國的城鎮(zhèn)化其實主要是城市化。城市化率被低估，城鎮(zhèn)化率被高估。所以，今后中國應(yīng)該通過發(fā)展縣域城關(guān)鎮(zhèn)以外的鎮(zhèn)街提高城鎮(zhèn)化率，而不是繼續(xù)推動建制市和縣域城關(guān)鎮(zhèn)的發(fā)展。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：按照均衡城市化的要求，中國還有哪些不足？

黨國英：我認(rèn)為，首先，是農(nóng)業(yè)區(qū)人口密度太高，村莊占地大。按有關(guān)資料推算，中國農(nóng)業(yè)區(qū)平均人口約為300—400人/平方公里，超過了國際機構(gòu)定義農(nóng)業(yè)區(qū)人口密度標(biāo)準(zhǔn)的上限，已經(jīng)達(dá)到國際機構(gòu)定義的“市鎮(zhèn)及人口稠密區(qū)”底線標(biāo)準(zhǔn)。但是，中國農(nóng)業(yè)區(qū)的人口分散在大量傳統(tǒng)村莊里，務(wù)農(nóng)人口與已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的人口混居一起，沒有典型的小型農(nóng)業(yè)居民點。中國的行政村平均規(guī)模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）平均規(guī)模更小到平均約150人以下。2005年中國村莊現(xiàn)狀用地面積為140420平方公里，但在鄉(xiāng)村人口減少的背景下，全國農(nóng)村平均每年村莊占地擴張面積高達(dá)200多平方公里。這種擴張大多以農(nóng)民違法建房的形式出現(xiàn)。有關(guān)部門對違法建房的處理多以罰款了結(jié)。按照實際人口推算，這10年里，農(nóng)村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增加23%。粗略估算，中國農(nóng)區(qū)（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區(qū)）每平方公里約有1.1個自然村，約占到耕地面積的10%，農(nóng)地因此被居民點切割得很厲害。在糧食主產(chǎn)區(qū)和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴(yán)重。大量已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)的原農(nóng)村居民一方面在農(nóng)村投資建設(shè)房屋，另一方面又將房屋空置，不僅浪費巨大，還降低了他們的生活品質(zhì)。這種情形造成農(nóng)業(yè)區(qū)公共設(shè)施建設(shè)及利用的效率損失過高。

其次，是中國城市規(guī)劃制度造成城市居民住宅用地的比例過低，企業(yè)與公共部門占地比例過高，使中國住房建設(shè)供地不足。這是中國住房價格過高的重要原因。按均衡城市化的其他要求看，中國城市化的問題也很大。城鄉(xiāng)人均收入差別大、城市住房價格高、建設(shè)用地價格高、地租率高等等，是中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出問題。按國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年中國中等收入（收入高低5層次劃分中的中間收入層次為人均16443元）家庭若按3口人計算，購買集合住宅（普通多戶共住樓房）按120平米計算，購買別墅或其他單樓門單家庭住房按200平米（含車庫）計算，則集合住宅的房價系數(shù)為15，購買別墅的房價系數(shù)為45。而歐美國家的獨棟或聯(lián)排住房的房價系數(shù)一般在3左右。住房系數(shù)是指住房價格對于家庭年收入的倍數(shù)。高昂的住房價格反映了土地的低效率利用，而房價系數(shù)隨著城市人口規(guī)模及城市政府行政級別高低遞增，則說明城市間公共服務(wù)水平存在巨大差異。

均衡城市化發(fā)展的國際經(jīng)驗

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：均衡城市化這個提法，現(xiàn)在還不是一個政策用語，以后有沒有可能成為政策用語？

黨國英：這是一個好問題！中國目前的政策用語與國家管理體制有關(guān)。當(dāng)定義城市、街鎮(zhèn)、村莊等這樣一些居民點類型時，所考量的往往不是按照居民點的人口密度、人口規(guī)模，而是各級政府的科層制因素。所以，按現(xiàn)在的政策語匯很難形成均衡城市化發(fā)展的適用信息系統(tǒng)。為此，在這方面我們要學(xué)習(xí)國際上的有益做法。

2021年由歐盟、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人類居住計劃、國際勞工組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及世界銀行等六大國際機構(gòu)在歷時五年商討研究的基礎(chǔ)上，形成了一個關(guān)于城鄉(xiāng)人口布局類型的研究報告《城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的方法手冊》。這個報告向人們展示了一個有利于定義均衡城市化的觀察范式。

經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家及國際機構(gòu)制定人口布局引導(dǎo)政策時，對有關(guān)概念的精準(zhǔn)賦義比較重視。前面我已經(jīng)提到，關(guān)于城市、鄉(xiāng)村等概念，如果內(nèi)涵不明確，政策用語含糊不清，政策實施效果就會大打折扣。舉個例子，我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有時有的地方政府向我們介紹鄉(xiāng)村振興示范工作的成績，其實恰恰反映了當(dāng)?shù)爻鞘谢倪M(jìn)展。那個示范點可能緊靠城市，示范點發(fā)展所依憑的產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)無關(guān)，也與鄉(xiāng)村振興沒有直接關(guān)系。這當(dāng)然不是什么壞事，甚至可以說是好事，但它的意義應(yīng)該被正確界定，否則發(fā)展的實際目標(biāo)與政策目標(biāo)會南轅北轍。

2021年由歐盟、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國人類居住計劃、國際勞工組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及世界銀行等六大國際機構(gòu)在歷時五年商討研究的基礎(chǔ)上，形成了一個關(guān)于城鄉(xiāng)人口布局類型的研究報告《城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的方法手冊》。這個報告向人們展示了一個有利于定義均衡城市化的觀察范式。這個范式不再將居民點所在的地域空間劃分為城市與鄉(xiāng)村，而是劃分為以下三個類別。

一是城市：在連續(xù)區(qū)域的人口密度大于或等于每平方公里1500人，人口總量超過5萬人，且至少一半人口處于城市設(shè)施完全覆蓋的中心區(qū)。

二是市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)：在連續(xù)的區(qū)域中人口密度每平方公里大于300人，小于1500人，總?cè)丝诖笥?000人小于5萬人，且市政設(shè)施覆蓋的中心區(qū)域的人口不超過半數(shù)的區(qū)域。

三是農(nóng)業(yè)區(qū)：以上兩類區(qū)域之外人口密度小于每平方公里300人的區(qū)域。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：單從均衡城市化實踐看，國際上有什么好的經(jīng)驗？

黨國英：這個問題很難做出概括性的全面回答。單從人口布局看，以下幾種情況可能更能反映均衡城市化的要求。

一是人口布局要適應(yīng)農(nóng)戶兼業(yè)的需要。從國際經(jīng)驗看，現(xiàn)代農(nóng)場從業(yè)家庭成員的就近兼業(yè)將是長期現(xiàn)象，因此滿足就近兼業(yè)要求的市鎮(zhèn)發(fā)展也將是長期現(xiàn)象。當(dāng)然，市鎮(zhèn)發(fā)展也有其他促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的功能。從美國農(nóng)業(yè)發(fā)展情形看，美國全部家庭農(nóng)場的兼業(yè)收入占總收入的比重近60%，加上政府轉(zhuǎn)移性收入、保險收入等，其來自農(nóng)場經(jīng)營以外的收入占總收入的比重要達(dá)到82.4%。如果不考慮退休者農(nóng)場、休閑農(nóng)場這兩類情形，在以盈利為目的的小型家庭農(nóng)場中，其中農(nóng)產(chǎn)品銷售額在15—35萬美元之間的農(nóng)場的平均兼業(yè)收入占到總收入的33.7%，相當(dāng)于其農(nóng)場銷售收入的79%；在銷售額35萬—100萬美元的中型家庭農(nóng)場中，這兩個值分別為22.9%、35%，兼業(yè)收入也很重要。美國近年大農(nóng)場的占比有所提高，但各類農(nóng)場的比例總體變化不大。相比之下，美國的中型經(jīng)營性家庭農(nóng)場的下限水平在中國也已經(jīng)屬于大型農(nóng)場。據(jù)此估計，中國農(nóng)戶的兼業(yè)訴求將會形成長期趨勢。農(nóng)戶兼業(yè)地點通常不是自己的農(nóng)場，而是距離農(nóng)場較遠(yuǎn)（平均半徑一般在10公里之內(nèi)）的鎮(zhèn)街。

二是人口規(guī)模較小的街鎮(zhèn)分布比較均勻。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家都伴隨有很高的城市化率，就連澳大利亞、新西蘭也不例外。更具體地說，農(nóng)業(yè)的發(fā)達(dá)更依賴小城市或市鎮(zhèn)的發(fā)展。法國本土面積553965平方公里，現(xiàn)有“市”35502個。人口超過3萬人以上的城市268個。2015年改革，15000人以上設(shè)市。法國3萬人以上城市的平均半徑為26公里，覆蓋范圍約240平方公里。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的荷蘭的人口布局可能接近“自然演化性質(zhì)”。最值得稱道的是荷蘭的城市半徑大約為6公里。平均每一個市鎮(zhèn)4.2萬人，覆蓋區(qū)域110平方公里。美國市鎮(zhèn)覆蓋區(qū)域平均約260平方公里。在這些例證中，分散居住的農(nóng)戶距離最近市鎮(zhèn)核心區(qū)一般在半小時車程內(nèi)，而學(xué)者們的統(tǒng)計分析已經(jīng)證明，農(nóng)場距離市鎮(zhèn)核心區(qū)半小時車程范圍內(nèi)大農(nóng)業(yè)效率要高于此范圍以外的區(qū)域。

三是土地用途管理制度較為靈活，并呈現(xiàn)多樣性。發(fā)達(dá)國家在不同程度上都對土地用途做了某種控制，其中包括被政府普遍采用的土地分區(qū)規(guī)劃。這種管控按官方的說法通常是為了保護(hù)自然生態(tài)，但對于管控目的與手段之間的匹配程度很有爭議。拿美國為例，休斯敦政府幾乎沒有土地分區(qū)規(guī)劃，土地使用中產(chǎn)生的外部性問題也多靠居民的社區(qū)協(xié)議來解決，這種做法并沒有造成土地利用的混亂。休斯敦的社區(qū)和諧、人口密度與房價等指標(biāo)都好于加利福尼亞州各大城市。

中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標(biāo)區(qū)域應(yīng)該是兩個部分，即包含市鎮(zhèn)在內(nèi)的半人口稠密區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。這兩個區(qū)域的政策重點也應(yīng)有所不同。城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際上就是要處理好這兩個目標(biāo)區(qū)域之間的關(guān)系。這是解決鄉(xiāng)村振興諸多難題的關(guān)鍵所在。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：聽你的這些看法，感覺均衡城市化的實現(xiàn)是一件很難的事情。國家做不到理論上確定的均衡城市化，但防止采用與均衡城市化軌道南轅北轍的政策是必要的。最后請你談?wù)務(wù)哌x擇的可能性。

黨國英：這是一個很大的話題，我認(rèn)為先要解放思想、調(diào)整認(rèn)識。特別在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)時，政策選擇要有平衡性。需要建立跳出農(nóng)村看農(nóng)村的發(fā)展思路，把農(nóng)村發(fā)展看作均衡城市化的一個有機組成部分。

第一，中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標(biāo)區(qū)域應(yīng)該是兩個部分，即包含市鎮(zhèn)在內(nèi)的半人口稠密區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。這兩個區(qū)域的政策重點也應(yīng)有所不同。城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際上就是要處理好這兩個目標(biāo)區(qū)域之間的關(guān)系。這是解決鄉(xiāng)村振興諸多難題的關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)村地區(qū)必須要有遠(yuǎn)超農(nóng)戶數(shù)量的非農(nóng)業(yè)居民。這些居民包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的其他環(huán)節(jié)的從業(yè)者。建立“大農(nóng)政”概念，解決市鎮(zhèn)建設(shè)的資金募集難題。大中城市建設(shè)與村莊建設(shè)的資金做適當(dāng)切割，增加市鎮(zhèn)建設(shè)投入。

第二，促進(jìn)市鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。前面講到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的諸多條件如果要真正確立，需要一個更為根本的條件：以水平較高的人力資本裝備相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織，即通常所說的吸引人才進(jìn)入企業(yè)。但人才何以能在一個市鎮(zhèn)落腳？這是一個現(xiàn)實問題，因為不可能強制人才到市鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)。僅僅靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下沉到鄉(xiāng)村，不足以形成合理的市鎮(zhèn)規(guī)模。市鎮(zhèn)規(guī)模不合理，人口過少，公共服務(wù)水平就上不去，就不能吸引人才，農(nóng)業(yè)需要的白領(lǐng)在鄉(xiāng)村就不能扎根，市鎮(zhèn)的服務(wù)中心作用就發(fā)揮不了，鄉(xiāng)村振興也就缺了真正的龍頭。中國建制鎮(zhèn)發(fā)展到怎樣的水平，才能真正發(fā)揮城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樞紐作用？我們做一個大略分析。如果中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈重心能夠向市鎮(zhèn)方向下沉，則平均每一個建制鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增加值可達(dá)到12億，這樣約可以支撐1.5萬人（包括農(nóng)戶就近兼業(yè)因素）在這一系統(tǒng)中獲得與城市居民相等的收入。三代6口之間的戶均農(nóng)業(yè)用地可達(dá)120畝，糧食經(jīng)營面積可以更高一些，已經(jīng)能夠普遍形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。考慮到建制鎮(zhèn)可以生存數(shù)倍的非農(nóng)業(yè)人口（美國約為1∶10，按中國國情，取1∶3），則建制鎮(zhèn)轄區(qū)平均人口可達(dá)到4.5萬人，且這部分人口可以從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)必然引起的旁側(cè)產(chǎn)業(yè)中取得就業(yè)機會。如果在建制鎮(zhèn)發(fā)展城市年長居民養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，人口規(guī)模還可以增大到5萬人左右，其中建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在4萬左右。這樣一個人口規(guī)模，方可以保證學(xué)校、醫(yī)院及其他文體服務(wù)機構(gòu)獲得規(guī)模經(jīng)濟。例如，這樣的人口規(guī)模之下建設(shè)兩座小學(xué)，每一座小學(xué)的學(xué)生規(guī)模都可以超過最低1千名學(xué)生數(shù)的合理規(guī)模要求。顯然，中國建制鎮(zhèn)的實際發(fā)展水平與這里描述的理想水平相差甚遠(yuǎn)?？梢哉f，建制鎮(zhèn)的街區(qū)發(fā)展水平過低，是中國經(jīng)濟發(fā)展的短板。

第三，市鎮(zhèn)要均衡布局。根據(jù)中國國情，東中西部的鄉(xiāng)村區(qū)域的市鎮(zhèn)可以有不同的市鎮(zhèn)輻射面積，大體上可以設(shè)定在100—300平方公里之間，東部小一點，西部可以大一點。這樣的市鎮(zhèn)密度才有助于解決農(nóng)民獲取公共服務(wù)的可及性問題。鄉(xiāng)村地區(qū)必須要有遠(yuǎn)超農(nóng)戶數(shù)量的非農(nóng)業(yè)居民。這些居民包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的其他環(huán)節(jié)的從業(yè)者。但這些居民一般不合適做農(nóng)場主的鄰居，而應(yīng)該成為市鎮(zhèn)居民，為市鎮(zhèn)帶來一定的人口規(guī)模與密度。

第四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的布局重心要下沉。必要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點要下沉到市鎮(zhèn)，加上其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，足以支撐一個市鎮(zhèn)的繁榮。農(nóng)民的季節(jié)性兼業(yè)需求，也可以在這里得到滿足，有助于穩(wěn)定解決城鄉(xiāng)收入差異難題。要正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的價值創(chuàng)造節(jié)點的分布，解決價值重心過高問題。在農(nóng)產(chǎn)品離開地頭后的加工、流通與服務(wù)環(huán)節(jié)中，除了零售與末端批發(fā)環(huán)節(jié)外，其他環(huán)節(jié)下沉到產(chǎn)地，以市鎮(zhèn)為中心形成農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)價值增值程度高的節(jié)點，有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合經(jīng)濟效率。農(nóng)業(yè)產(chǎn)中環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務(wù)活動也是如此。依托中國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)及一部分鄉(xiāng)政府所在地建設(shè)這類中心，是可取的辦法。適應(yīng)這個要求，中國應(yīng)該檢討現(xiàn)存各類開發(fā)區(qū)建設(shè)政策，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)到市鎮(zhèn)投資。

第五，看待“飯碗端在自己手上”的條件，必須由數(shù)量視角轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量與效率相統(tǒng)一的視角?？创r(nóng)業(yè)農(nóng)村問題需要一種大局觀。那種類似約200多年前法國重農(nóng)主義的意識已經(jīng)落伍，應(yīng)該拋棄。土地之于農(nóng)業(yè)、之于吃飯是必需的，但土地作為生產(chǎn)要素用于價值創(chuàng)造在各行業(yè)的作用與其他要素有共性。我們在任何方面的價值獲取，都可以成為交換農(nóng)產(chǎn)品的手段，完全不必要讓每個家庭擁有一塊農(nóng)地而保障吃飯無虞。推進(jìn)國民經(jīng)濟的市場化與城市化，使同類勞動要素的報酬均等化，讓勞動者在國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度之下，以其從業(yè)時期收入繳納“社會保障稅”，作為自己養(yǎng)老的主要基金來源，同時輔以國家對低收入人群的幫助，才是更可靠的社會保障制度。

這里只是談到一些基本思路，除此之外，很多具體政策也要調(diào)整，例如建設(shè)用地管理規(guī)劃政策，農(nóng)村土地管理政策，開發(fā)區(qū)管理政策、低收入人群支持政策等，都有調(diào)整的必要。