□楊菊華

一、引言

生育不僅是家庭、更是人類社會(huì)存續(xù)的基礎(chǔ)；生育已經(jīng)超越了家庭事務(wù)的范疇，具有明顯的正外部性。 當(dāng)前，中國(guó)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展均已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，在人口負(fù)增長(zhǎng)的背后，透視出的是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。 在長(zhǎng)期“人口論”思潮的影響下，中國(guó)的生育政策以控制生育為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；而面對(duì)生育率的長(zhǎng)期低迷、人口年齡結(jié)構(gòu)的持續(xù)失衡以及人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的提前到來(lái)，中國(guó)在過(guò)去十年間完善了生育政策的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了生育政策領(lǐng)域的三大轉(zhuǎn)變:從單獨(dú)二孩、全面兩孩到能滿足絕大多數(shù)家庭生育訴求的全面三孩政策的轉(zhuǎn)變，從嚴(yán)格的生育控制到強(qiáng)調(diào)優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略、增強(qiáng)生育政策包容性的人口思想轉(zhuǎn)變，從超生罰款、“一票否決制”到建立生育支持體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本的生育政策配套支持措施轉(zhuǎn)變，新的人口政策、新的思想、新的舉措既標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)各界對(duì)于“人手”和“人口”的認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)論暫時(shí)告一段落，生育的社會(huì)價(jià)值、人的社會(huì)意義再次受到重視，也透視出中國(guó)對(duì)人口問(wèn)題的認(rèn)識(shí)從過(guò)去偏重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向同時(shí)注重?cái)?shù)量與結(jié)構(gòu)、從視人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具轉(zhuǎn)向同時(shí)注重人口內(nèi)生要素的長(zhǎng)期均衡發(fā)展以及人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，2015 年以來(lái)，尤其是2019 年以來(lái)，中國(guó)持續(xù)清理不利于生育新政的舊政策，不斷推出適應(yīng)全面兩孩、三孩政策的配套支持措施，正在形成具有本土特色的生育支持體系框架。 公共性的嬰幼兒照護(hù)支持體系或幼有所育支持體系(簡(jiǎn)稱幼育支持體系)是生育支持體系或家庭友好政策體系的核心構(gòu)成，是一項(xiàng)具有很強(qiáng)實(shí)踐性和重大政策性、理論性的系統(tǒng)工程。 工業(yè)革命后，西方社會(huì)開始從家庭支持和兒童發(fā)展的角度關(guān)注學(xué)前兒童的早期教育和托幼(主要是幼兒園)服務(wù)。 20 世紀(jì)60 年代中期，尤其是20世紀(jì)80 年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率和女性就業(yè)率雙雙走低，部分國(guó)家的生育率跌入極低水平。 由此，學(xué)界開始檢視其背后的深層次原因，尋求提高生育率的途徑，進(jìn)而推動(dòng)了低生育率國(guó)家和地區(qū)幼育支持體系的發(fā)展。

中國(guó)歷史上較早形成了“家國(guó)同構(gòu)”的政體格局和宏大的家國(guó)關(guān)系理論:家庭是承載國(guó)家治理理念、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、提升治理水平的平臺(tái)抓手和重要主體。 不過(guò)，雖然中國(guó)很早就有“及幼”“慈幼”思想，但在傳統(tǒng)社會(huì)，養(yǎng)育甚至教育的主體都是家庭。 在中國(guó)，對(duì)3 歲以下嬰幼兒公共幼育支持的關(guān)注一直是從婦女解放、促進(jìn)生產(chǎn)和兒童發(fā)展的角度出發(fā)的。 在改革開放前期，幼育支持體系逐漸解體，但2015 年后尤其是2019 年以來(lái)，國(guó)家開始重建幼育支持體系，以滿足廣大家庭的幼育服務(wù)需求。 特別是近五年，國(guó)務(wù)院，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)家衛(wèi)生健康委等相關(guān)政府部門或單獨(dú)、或聯(lián)合出臺(tái)了數(shù)十項(xiàng)直接與生育支持相關(guān)的政策措施，為新時(shí)代幼育支持體系的形成和發(fā)展提供了基本遵循與發(fā)展的方向。

那么，相關(guān)政策具有怎樣的價(jià)值取向? 采取了哪些具體策略? 本文聚焦0~3 歲嬰幼兒幼育支持體系，以政策文本為資料來(lái)源，分析當(dāng)前中國(guó)幼育支持政策的總體思路，總結(jié)、凝練幼育支持體系的主要策略。 作為生育支持體系的重要構(gòu)成，幼育支持體系是全球多國(guó)和地區(qū)應(yīng)對(duì)(極)低生育率的重要舉措，中國(guó)政府和社會(huì)給育兒主體提供的正面生育支持起步較晚，但起點(diǎn)較高、力度較大、進(jìn)程較快、思路較明確、覆蓋面較廣。 通過(guò)文獻(xiàn)的梳理和分析可知，目前有關(guān)生育支持尤其是針對(duì)3 歲以下幼育支持的研究比較豐富[1][2][3][4][5][6][7][8]，但系統(tǒng)性的研究不多，有關(guān)“幼有所育”的政策梳理與系統(tǒng)分析依然缺乏?！坝子兴睜考叭丝凇⑸鐣?huì)、公共管理、經(jīng)濟(jì)、政治等諸多領(lǐng)域，在宏觀層面關(guān)涉家國(guó)關(guān)系、性別平等、公共服務(wù)供給等議題，在微觀層面關(guān)涉夫妻關(guān)系、嬰幼兒健康成長(zhǎng)、家庭福祉等內(nèi)容；在支持主體上牽扯政府、企業(yè)、社會(huì)、家庭、個(gè)人等眾多主體。 本文希望通過(guò)較為系統(tǒng)的政策文本分析，助力推動(dòng)中國(guó)幼育支持體系高起點(diǎn)布局、高起點(diǎn)發(fā)展、高起點(diǎn)服務(wù)、高起點(diǎn)配套，從而更好地滿足廣大育兒家庭對(duì)生育支持的剛性、迫切訴求。

二、中國(guó)幼育支持體系的基本思路

低生育率已成為全球多國(guó)的共性，儒家文化圈國(guó)家和地區(qū)成為全球生育“洼地”，生育率長(zhǎng)期過(guò)低成為全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的一個(gè)突出問(wèn)題。 第七次全國(guó)人口普查(簡(jiǎn)稱“七普”)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的總和生育率僅為1.3，已跌至“低生育陷阱”；2022 年，全國(guó)出生人口跌破一千萬(wàn)人，出現(xiàn)了2017 年以來(lái)的“六連降”，此后的出生人口還將持續(xù)減少，人口負(fù)增長(zhǎng)提前到來(lái)。 這是多重因素綜合作用的結(jié)果。這些因素包括過(guò)去40 多年生育控制的遺產(chǎn)、儒家文化對(duì)子女的過(guò)度期待、根深蒂固的“女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別角色規(guī)范以及日益嚴(yán)重的女性工作-家庭的矛盾沖突等。 面對(duì)前所未有的人口大變局，自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)適時(shí)調(diào)整了生育政策，出臺(tái)了一系列生育政策配套支持措施，提振生育意愿和生育水平、改善人口年齡結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的生育支持體系框架初步形成。 作為生育支持的內(nèi)核，新時(shí)代幼有所育支持體系建設(shè)的基本思路具有“三個(gè)面向”的突出特點(diǎn)。

(一)面向中國(guó)式現(xiàn)代化的新征程

從現(xiàn)在開始至2035 年中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為止，將是中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代后一個(gè)尤為關(guān)鍵的跨越期。這是一個(gè)承前啟后的時(shí)代:既承全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之“前”，又啟全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)之“后”。 全面三孩政策的落地，標(biāo)志著生育政策環(huán)境實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體、地區(qū)一體、民族一體的積極性轉(zhuǎn)向，在完成生育轉(zhuǎn)變、穩(wěn)定低生育水平多年后，中國(guó)未來(lái)的生育率走向?qū)⑷Q于政策的落實(shí)情況。 以0~3 歲嬰幼兒為服務(wù)對(duì)象的幼育支持是最重要的民生發(fā)展領(lǐng)域之一，不僅關(guān)涉生育者、養(yǎng)育者和教育者自身的發(fā)展，而且也直接牽及生育新政的效能、人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。 故此，幼育支持體系建設(shè)不僅被融入中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的工作要求中，而且多次體現(xiàn)在年度性的政府工作報(bào)告、國(guó)家“十四五”規(guī)劃、2021 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》(簡(jiǎn)稱《決定》)以及黨的二十大報(bào)告中。

2019 年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》)明確提出了托育服務(wù)規(guī)劃的時(shí)間安排，到2020 年，初步建立政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，建成一批服務(wù)機(jī)構(gòu)；2025 年，基本健全政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，基本形成托育服務(wù)體系[9]。 《決定》提出了優(yōu)化生育政策、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展戰(zhàn)略下托育服務(wù)發(fā)展的兩階段目標(biāo)，到2025 年，基本建立積極生育支持政策體系，基本完備服務(wù)管理制度，明顯提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，加快建設(shè)普惠托育服務(wù)體系，從而達(dá)成顯著降低生育、養(yǎng)育、教育成本的目標(biāo)；到2035 年，使優(yōu)生優(yōu)育、幼有所育服務(wù)水平與人民群眾對(duì)美好生活的需要相適應(yīng)，明顯提高家庭發(fā)展能力，在人的全面發(fā)展方面取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 可見(jiàn)，幼育支持體系著眼2035 年并以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間面向，進(jìn)行政策體系、管理體系、服務(wù)體系的建構(gòu)與完善，正是面向新時(shí)代、面向中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展新征程的必要舉措，既與2035 年“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”這一新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相呼應(yīng)，又與進(jìn)一步改善幼育服務(wù)、不斷完善服務(wù)體系的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)相呼應(yīng)。

(二)面向人口規(guī)模巨大的基本國(guó)情

近年，托育服務(wù)、生育支持、生育支持體系建設(shè)等，成為包括人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共政策等領(lǐng)域?qū)W者的重點(diǎn)研究關(guān)切。 國(guó)內(nèi)學(xué)者較多且較系統(tǒng)地回顧了先發(fā)國(guó)家和地區(qū)尤其是北歐國(guó)家家庭支持(友好)的具體措施，探索了其對(duì)中國(guó)的啟示與借鑒，對(duì)建立完善中國(guó)幼育支持體系提供了有價(jià)值的參考思路。 黨的十八大以來(lái)，黨和政府借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，不僅優(yōu)化生育政策，而且出臺(tái)了一系列的生育支持配套措施，強(qiáng)調(diào)生育政策要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策相銜接，緩解家庭的生-養(yǎng)-教負(fù)擔(dān)，提振生育意愿，促進(jìn)女性全面發(fā)展，推動(dòng)男女更好地平衡工作與家庭責(zé)任。

不過(guò)，盡管北歐國(guó)家家庭支持的生育成效較為明顯，其總體思路和具體措施對(duì)中國(guó)幼育支持體系的建構(gòu)具有借鑒意義，但中國(guó)在社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、人口特征等方面均具有獨(dú)特性，由此決定了中國(guó)幼育支持體系的建構(gòu)必須立足本土。 中國(guó)巨大的人口規(guī)模意味著極其復(fù)雜的城鄉(xiāng)、地區(qū)、人力資本等社會(huì)結(jié)構(gòu)；同時(shí)，中國(guó)家庭的數(shù)量巨大，2020 年家庭戶數(shù)達(dá)到49416 萬(wàn)戶，而不同家庭可能對(duì)幼育支持的需求亦有差別。 這些都是中國(guó)的基本國(guó)情，是設(shè)計(jì)、建構(gòu)幼育支持體系時(shí)必須予以充分考慮的關(guān)鍵元素。 為此，2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，人的社會(huì)化進(jìn)程始于家庭，兒童監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)是父母的法定責(zé)任和義務(wù)，家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)負(fù)主體責(zé)任；發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重點(diǎn)是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，并對(duì)確有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)。 一方面，政府強(qiáng)調(diào)構(gòu)建普惠性托育機(jī)構(gòu)，對(duì)幼育服務(wù)起引領(lǐng)示范作用和兜底保障；另一方面，基于人口規(guī)模巨大、家庭需求復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，政府摒棄大包大攬的思路，為家庭提供更有針對(duì)性的幼育支持。 2020 年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《健康發(fā)展意見(jiàn)》)也明確要求，“建立常態(tài)化指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化家庭贍養(yǎng)老人和監(jiān)護(hù)嬰幼兒的主體責(zé)任”；“支持優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)開發(fā)公益課程，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等免費(fèi)開放，依托居委會(huì)、村委會(huì)等基層力量提供養(yǎng)老育幼家庭指導(dǎo)服務(wù)，幫助家庭成員提高照護(hù)能力”。

(三)面向廣大人民群眾的民生訴求

當(dāng)前，廣大家庭尤其是城市家庭對(duì)幼育支持具有剛性、急迫和不可讓步的需求。 中國(guó)的改革開放與限制性生育政策施行同步推進(jìn)。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，限制人口快速增長(zhǎng)的生育政策作為助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口政策，重在限制生育水平，降低人口增長(zhǎng)速度。 回望過(guò)去，限制性生育政策取得了巨大成效，達(dá)成了人口控制目標(biāo)，形成了人口機(jī)會(huì)窗口，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。 時(shí)過(guò)境遷，新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的人口發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代，人們的生育意愿低于政策生育率，實(shí)際生育水平更低。 對(duì)很多家庭而言，多生一個(gè)孩子會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、精力等方面的巨大的壓力，很多年輕人產(chǎn)生了“不婚不育保平安”思想和“底線生育”思維。 同時(shí)，由于教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治資本的大大改善，年輕女性不僅主觀上具有強(qiáng)烈的職場(chǎng)追求，而且客觀上有能力追求更好的自我發(fā)展，但有效生育支持的不足使得她們?cè)庥龈觿×业墓ぷ?家庭矛盾沖突，嚴(yán)重制約著她們?cè)诠ぷ骱图彝?chǎng)域雙雙出彩之夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)。

因此，新時(shí)代幼育支持體系的一個(gè)重要思路是，多主體攜手、全方位發(fā)力，建立并不斷完善以嬰幼兒照護(hù)為核心、向上推及婚嫁、向下延及教育的生育支持體系，旨在降低婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育的直接成本與間接成本，謀民生之利，解民生之憂，通過(guò)給家庭提供幼育服務(wù)和其他支持，不斷滿足廣大人民群眾對(duì)美好生活的訴求。 比如，黨的十九大報(bào)告將“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接”確立為人口發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)之一，并將“幼有所育”新增列入“保障和改善民生”的七大類基礎(chǔ)發(fā)展領(lǐng)域之中[9]。 十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，必須健全幼有所育等方面國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性等民生建設(shè)，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展，滿足人民群眾的多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民[10]。 “建立生育支持政策體系”寫入了黨的二十大報(bào)告。 換言之，當(dāng)前的幼育支持主要是以有3 歲以下嬰幼兒服務(wù)需求的家庭為出發(fā)點(diǎn)來(lái)展開，以滿足其幼育支持訴求為落腳點(diǎn)進(jìn)行謀劃布局的。

三、中國(guó)幼育支持體系的主要策略

基于上述幼育支持思路，面向新時(shí)代的中國(guó)幼育支持體系主要采取了以下策略。

(一)以組織建設(shè)為基礎(chǔ)

人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性要素，人口問(wèn)題是國(guó)之大者。 2021 年，為進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，健全人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，國(guó)家建立了由國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭為召集人、國(guó)家衛(wèi)生健康委(簡(jiǎn)稱國(guó)家衛(wèi)健委)為牽頭組織、涵蓋26 個(gè)政府部門和單位的國(guó)務(wù)院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會(huì)議制度(簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議制度)，以貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策工作的重大決策部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)優(yōu)化生育政策工作，研究并推進(jìn)實(shí)施重大政策措施，指導(dǎo)、督促、檢查有關(guān)政策措施的落實(shí)。

實(shí)際上，聯(lián)席會(huì)議制度一直都存在，但以前是計(jì)劃生育工作聯(lián)席會(huì)議，目的在于控制人口增長(zhǎng)速度；隨著中國(guó)人口政策的調(diào)整、人口工作重心的轉(zhuǎn)移，國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略由過(guò)去“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”轉(zhuǎn)為“優(yōu)化生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”，生育政策轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹e極生育政策及配套支持措施，相關(guān)工作也隨之調(diào)整。 人口總量的負(fù)增長(zhǎng)、人口結(jié)構(gòu)的少子老齡化、人口分布的遷移流動(dòng)與城鎮(zhèn)化，以及健康、教育等人口素質(zhì)問(wèn)題，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，牽及眾多的政府職能部門和各級(jí)政府的日常工作。 為加強(qiáng)公共政策之間的統(tǒng)合性、協(xié)調(diào)性，必須要有更高的組織機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)協(xié)。 從《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》的修訂到2022 年國(guó)家衛(wèi)健委等17 部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱2022 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，再到聯(lián)席會(huì)議制度的確立。 這些政策文件的出臺(tái)，意味著國(guó)家完善并落地優(yōu)化生育政策及其配套措施的決心和力度不斷加大。

(二)以法律制度為保障

2021 年《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》的修訂、《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》的出臺(tái)、2022 年《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》(簡(jiǎn)稱《婦女權(quán)益保障法》)的修訂，以及《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2021—2030 年)》和《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2021—2030 年)》(簡(jiǎn)稱“兩綱”)等法律法規(guī)的制定與實(shí)施，都直接或間接地強(qiáng)調(diào)以法律制度來(lái)保障新時(shí)代的幼有所育，加強(qiáng)幼育支持體系建設(shè)，解決家庭的后顧之憂。

就嬰幼兒照護(hù)支持而言，相關(guān)法律大多強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化生育保障，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，落實(shí)產(chǎn)假制度和生育津貼，探索實(shí)施父母育兒假，完善生育保險(xiǎn)制度等；要強(qiáng)化養(yǎng)育保障，發(fā)展多種形式的普惠性托育服務(wù)，鼓勵(lì)用人單位創(chuàng)辦母嬰室和托育托管服務(wù)設(shè)施，實(shí)施彈性工時(shí)、居家辦公等靈活的家庭友好措施等；要強(qiáng)化教育保障，不斷推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給。 比如，為助力全面三孩生育政策落地落實(shí)，“兩綱”明確提出完善支持家庭生育養(yǎng)育教育的法律法規(guī)政策，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生育保障、養(yǎng)育保障、教育保障，大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，將3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除，并從住房等方面為家庭提供支持。 這些法律法規(guī)不僅成為尊重并保障女性發(fā)展權(quán)的有力制度和政策安排，而且也成為建立和完善幼育支持體系的法律依據(jù)。

(三)以政策制度為引領(lǐng)

通過(guò)對(duì)相關(guān)政府政策文件的梳理、分類，可將近五年的政策制度分為以下三大類。

一是綱領(lǐng)性指南，為幼育支持體系的形成與完善指明了方向、提供了根本遵循。 前述法律法規(guī)、2019 年和2022 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等，多屬這類。 比如，2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅明確了嬰幼兒照護(hù)的主要階段性目標(biāo)，不斷滿足城鄉(xiāng)家庭嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的多元化、多樣化需求，而且還規(guī)定了幼育服務(wù)的主要任務(wù)，提出了保障措施的基本設(shè)想，明確了組織實(shí)施的基本要求，如在全國(guó)開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范活動(dòng)，建設(shè)一批示范單位，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)、帶動(dòng)輻射作用，不斷提高嬰幼兒照護(hù)服務(wù)整體水平。 在此基礎(chǔ)上，2022 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)幼育支持的具體措施進(jìn)行了細(xì)化。

二是規(guī)范性文件，明確了幼育服務(wù)的發(fā)展路徑，初步框定了支持體系的基本構(gòu)架。 比如，《健康發(fā)展意見(jiàn)》從政策體系(包括機(jī)構(gòu)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、普惠服務(wù)、用地保障、財(cái)稅支持、人才要素資源)、服務(wù)供給(包括增強(qiáng)家庭照護(hù)能力、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)、提供公辦機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、擴(kuò)寬普惠服務(wù)渠道、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效)、環(huán)境營(yíng)造(包括軟件和硬件環(huán)境)，以及依法從嚴(yán)、便利高效的監(jiān)管服務(wù)等方面對(duì)幼育支持提出了具體要求。 2019 年國(guó)家衛(wèi)生健康委《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)》分別對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)條件、安全措施，以及從業(yè)人員要求、不同班型的生師比、機(jī)構(gòu)與家庭的關(guān)系、嬰幼兒照護(hù)的具體內(nèi)容、健康保健等進(jìn)行了具體規(guī)定。 相關(guān)政策持續(xù)推動(dòng)了幼育支持的體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、安全化、法治化發(fā)展。

三是保障性政策，守住了幼育服務(wù)的安全底線，夯實(shí)了可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。 諸多政策文件都強(qiáng)調(diào)，建立健全從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入、技能標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)范，指導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)做好衛(wèi)生保健、傳染病防控等工作，完善依法從嚴(yán)、便利高效的監(jiān)管服務(wù)，依法加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化行業(yè)自律、服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任以及社會(huì)監(jiān)督，堅(jiān)決守住幼育服務(wù)的健康安全底線。 同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)托育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入和兜底責(zé)任，以人財(cái)物的合理布局來(lái)保障生育支持的可持續(xù)性。 總體而言，相關(guān)政策不僅從宏觀層面明確了積極幼育支持體系的主要目標(biāo)，還從微觀層面落實(shí)了積極幼育支持的具體措施，為新時(shí)代幼育支持體系的發(fā)展提供了支撐與引領(lǐng)。

(四)以全程性、統(tǒng)合性、系統(tǒng)性與普惠性為關(guān)切

面對(duì)既有生育支持措施碎片化、區(qū)隔化、離散化等問(wèn)題，新時(shí)代的生育支持措施不斷優(yōu)化、細(xì)化與統(tǒng)合化。 早在“十三五”時(shí)期，中國(guó)就已明確提出了人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，十九屆四中全會(huì)提出了“優(yōu)化生育政策”的主張；國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出了“增強(qiáng)生育政策包容性”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”的思路；2021 年的《決定》和2022 年黨的二十大報(bào)告反復(fù)強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。 同時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家衛(wèi)健委等部門多次出臺(tái)幼育支持的政策文件，如2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》、2022 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等多個(gè)政策文件，不斷細(xì)化幼育支持的具體措施。

新時(shí)代幼育支持體系的建構(gòu)思路實(shí)現(xiàn)了五大突破。

一是突破了強(qiáng)調(diào)“生”的時(shí)點(diǎn)局限，突出“能孕”“好生”“善育”“樂(lè)教”的全過(guò)程。 比如，2021 年的《決定》、2022 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等，都強(qiáng)調(diào)要將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，從而切實(shí)解決家庭的后顧之憂，平緩生育水平的下降趨勢(shì)及其潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二是突破了部門區(qū)隔的政策局限，突出相關(guān)政策的統(tǒng)合性、關(guān)聯(lián)性與協(xié)調(diào)性。 2019 年和2022 年兩個(gè)《指導(dǎo)意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)多個(gè)相關(guān)部門和群團(tuán)組織在幼育支持領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)作用，盡可能消除相關(guān)政策在孕、生、養(yǎng)、教等多環(huán)節(jié)、全過(guò)程中的矛盾與沖突。

三是突破了重“經(jīng)濟(jì)”輕“服務(wù)”的領(lǐng)域局限，突出時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、就業(yè)、環(huán)境的全局性，視幼育支持體系為一個(gè)系統(tǒng)、綜合的工程。 比如，積極探索生育休假和待遇保障機(jī)制，持續(xù)完善圍產(chǎn)保健假，適度延長(zhǎng)產(chǎn)假和陪產(chǎn)假，積極探索家庭育兒假、家庭照護(hù)假、彈性工作等育兒的時(shí)間支持，降低育兒的時(shí)間成本；寧夏、江蘇、山東等地都相繼出臺(tái)了3 周歲以下嬰幼兒父母各享受每年累計(jì)不少于10 天的育兒假制度。

四是突破了育兒“家庭專責(zé)”的主體局限，突出“家國(guó)共育”的社會(huì)性。 幼育支持體系建構(gòu)本身就是其社會(huì)性的實(shí)踐表征。 當(dāng)前，國(guó)家大力推動(dòng)以家庭為主體、政府引領(lǐng)、市場(chǎng)擴(kuò)面和社會(huì)補(bǔ)充的“一體三翼”的幼育服務(wù)格局，遵循“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”原則，將每千人托位數(shù)量從1.8 個(gè)提升到2025 年的4.5個(gè)，并在服務(wù)時(shí)間、內(nèi)容、場(chǎng)域、模式上進(jìn)行積極探索，增供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、保安全、促持續(xù)，滿足家庭的多樣化需求， 降低育兒的時(shí)間與機(jī)會(huì)成本。 比如，《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》(簡(jiǎn)稱《方案》)“鼓勵(lì)依托社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機(jī)構(gòu)等新建和改擴(kuò)建嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化的托育服務(wù)設(shè)施”，從而使普惠性幼育服務(wù)“付費(fèi)可享有、價(jià)格可承受、質(zhì)量有保障、安全有監(jiān)管”，惠及所有有需求的家庭。

五是突破了重“多孩”輕“一孩”的局限，突出新時(shí)代幼育支持的公平性。 當(dāng)前，幼育支持措施存在多孩家庭指向、政策覆蓋面較窄等問(wèn)題，即只有生育二孩、三孩的家庭方能享受補(bǔ)貼，而一孩家庭不能享受產(chǎn)假延長(zhǎng)、住房等方面的補(bǔ)貼，全國(guó)很多地方都是如此。 幼育支持政策向二孩、多孩傾斜是鼓勵(lì)適度生育的必要舉措，但生育二孩之前，必須要先生育一孩。 當(dāng)前，婚育年齡的推遲，不婚和不育比例的提高，推遲甚至降低了某個(gè)時(shí)點(diǎn)一孩生育比例。 正因如此，幼育支持體系也將低胎生育納入考慮的范疇。

(五)以友好環(huán)境營(yíng)造為導(dǎo)向

前面提到的組織建設(shè)、法律建設(shè)、制度建設(shè)和服務(wù)建設(shè)等，從大范圍來(lái)講，都屬于育兒友好的軟件環(huán)境；此外，育兒友好環(huán)境還包括硬件的物理環(huán)境、軟件的文化環(huán)境以及軟硬兼具的市場(chǎng)環(huán)境。 就物理環(huán)境而言，近年來(lái)，國(guó)家在機(jī)場(chǎng)、車站、大型商業(yè)中心等公共場(chǎng)所大力發(fā)展便利可及的親子設(shè)施，為嬰幼兒出行、母乳喂養(yǎng)、父職履行、日常照護(hù)等提供便利條件。 2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，“加快推進(jìn)公共場(chǎng)所無(wú)障礙設(shè)施和母嬰設(shè)施的建設(shè)和改造，開辟服務(wù)綠色通道，為嬰幼兒出行、哺乳等提供便利條件，營(yíng)造嬰幼兒照護(hù)友好的社會(huì)環(huán)境”。 就文化環(huán)境而言，近年，國(guó)家大力弘揚(yáng)“甜蜜愛(ài)情、幸?；橐觥⒑椭C家庭、美好生活”的新型婚育理念，營(yíng)造有利于婚嫁和生育的社會(huì)氛圍，涵育輕松、友好、理性的育兒觀念與行為；提倡家庭事務(wù)夫妻共擔(dān)，從而推動(dòng)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域性別平等同步發(fā)展，緩解婚育焦慮，推動(dòng)育齡人群“適齡婚嫁”“適時(shí)孕育”和“適度生育”。

友好環(huán)境建設(shè)的重要一環(huán)是兩性平等就業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境。 中國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)性別平等，從憲法到一般性的政策法規(guī)，都對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別平等做出了明確規(guī)定。 《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》從全生命周期視角出發(fā)，要求從健康、教育、經(jīng)濟(jì)、參與決策和管理、社會(huì)保障、家庭建設(shè)、環(huán)境、法律等八個(gè)領(lǐng)域切實(shí)保障婦女權(quán)益。 新《婦女權(quán)益保障法》注重消除勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別歧視、保障育齡期婦女的平等就業(yè)機(jī)會(huì)與權(quán)利，要求用人單位在招錄(聘)過(guò)程中，除國(guó)家另有規(guī)定外，不得限定為男性或規(guī)定男性優(yōu)先，不得將妊娠測(cè)試作為入職體檢項(xiàng)目，不得將限制結(jié)婚、生育或婚姻、生育狀況作為錄(聘)用條件；強(qiáng)調(diào)男女同工同酬，在晉職、晉級(jí)、評(píng)聘專業(yè)技術(shù)職稱和職務(wù)、培訓(xùn)等方面，堅(jiān)持男女平等原則，且用人單位應(yīng)根據(jù)婦女的特點(diǎn)，依法保護(hù)婦女在工作和勞動(dòng)時(shí)的安全、健康以及休息的權(quán)利，如經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期的特殊保護(hù)；它還要求人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)將招聘、錄取、晉職、晉級(jí)、評(píng)聘專業(yè)技術(shù)職稱和職務(wù)、培訓(xùn)、辭退等過(guò)程中的性別歧視行為納入勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍。 公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域性別平等和育兒友好氛圍的營(yíng)造，既是推動(dòng)性別平等的重要手段，也是幼育支持體系的重要構(gòu)成。

(六)以人財(cái)物保障為支撐

“人從哪里來(lái)”“物往哪里安”“錢向哪里去”等問(wèn)題，是影響幼育支持體系良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的重要因素。 可從以下方面解決這些問(wèn)題。

首先，著力人才培育。 一是通過(guò)正規(guī)教育培養(yǎng)人才，將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人員作為急需、緊缺人員納入培訓(xùn)規(guī)劃，支持高校和職校增設(shè)家政服務(wù)相關(guān)專業(yè)。 2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，高等院校和職業(yè)院校要根據(jù)需求開設(shè)嬰幼兒照護(hù)相關(guān)專業(yè)，加快培養(yǎng)嬰幼兒照護(hù)相關(guān)專業(yè)人才；《健康發(fā)展意見(jiàn)》要求，加強(qiáng)社會(huì)工作、嬰幼兒發(fā)展與健康管理、嬰幼兒保育等學(xué)科專業(yè)建設(shè)，結(jié)合行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，完善教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，加大培養(yǎng)力度；二是調(diào)動(dòng)社會(huì)力量拓展人才，完善校企合作機(jī)制，支持實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，推行“職業(yè)培訓(xùn)包”和“工學(xué)一體化”培訓(xùn)模式。 《健康發(fā)展意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“按照國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)企業(yè)評(píng)價(jià)規(guī)范，加強(qiáng)養(yǎng)老托育從業(yè)人員崗前培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”。 2021 年，人力資源和社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)《關(guān)于頒布網(wǎng)約配送員等18 個(gè)國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)的通知》，針對(duì)“嬰幼兒發(fā)展引導(dǎo)員”和“保育師”兩個(gè)職業(yè)群體，出臺(tái)了統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)力量參與人才培養(yǎng)提供了部分國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。 三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制留住人才，依法保障從業(yè)人員的合法權(quán)益，建設(shè)一支品德高尚、富有愛(ài)心、敬業(yè)奉獻(xiàn)、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍。 四是招募服務(wù)志愿者。 《健康發(fā)展意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)、支持公益慈善類社會(huì)組織開發(fā)志愿服務(wù)項(xiàng)目，建立健全“一老一小”志愿服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)，為此，很多地方開始將志愿服務(wù)納入本地托育服務(wù)工作指導(dǎo)文件當(dāng)中。

其次，進(jìn)行合理規(guī)劃，解決幼育服務(wù)機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地問(wèn)題。 2019 年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》與《健康發(fā)展意見(jiàn)》都從統(tǒng)籌謀劃新增用地和改造現(xiàn)有社區(qū)用地入手，提出應(yīng)對(duì)思路，要求無(wú)論是新增用地還是既有土地資源改造，都要適當(dāng)向嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)用地傾斜，支持將各類房屋和設(shè)施用于發(fā)展托育服務(wù)；對(duì)新(改)建托育服務(wù)設(shè)施的工業(yè)(產(chǎn)業(yè))園區(qū)、用人單位等提供土地支持或減免租金；加大支持社會(huì)力量、用人單位內(nèi)設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)；《方案》“鼓勵(lì)依托社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機(jī)構(gòu)等新建和改擴(kuò)建嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化的托育服務(wù)設(shè)施”。

最后，拓寬籌資渠道，積極探索由政府、用人單位、家庭等共同參與的育兒成本分擔(dān)模式，降低育兒的經(jīng)濟(jì)成本。 比如，國(guó)家逐漸擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，推動(dòng)靈活就業(yè)群體參加生育保險(xiǎn)；擴(kuò)大生育津貼的支付范圍，鼓勵(lì)探索將生育獎(jiǎng)勵(lì)假、陪產(chǎn)假、共同育兒假等覆蓋在內(nèi)；探索通過(guò)稅收調(diào)節(jié)政策分擔(dān)企業(yè)的用工成本；各地根據(jù)自身發(fā)展水平、人口狀況、財(cái)政情況，制定契合地方發(fā)展特征的成本分擔(dān)機(jī)制。又如，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與托育服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)“公建民營(yíng)”“民營(yíng)公助”“民辦民營(yíng)”“公私合營(yíng)”等多樣化服務(wù)快速發(fā)展。 2021 年的《實(shí)施方案》、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案(試行)》《健康發(fā)展意見(jiàn)》等，都大力提倡幼育服務(wù)主體的多元化發(fā)展；政府還積極提供財(cái)政補(bǔ)貼，探索財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，包括設(shè)立專項(xiàng)托育服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼資金，統(tǒng)籌資金管理，定向劃撥，如給每個(gè)托育床位補(bǔ)貼1 萬(wàn)元。 人財(cái)物資源的規(guī)劃、安排、布局與落地，成為幼育支持體系的重要保障。

四、總結(jié)與反思

2022 年，中國(guó)人口發(fā)展出現(xiàn)了重大的歷史性轉(zhuǎn)折。 雖然在未來(lái)幾年內(nèi)，人口增長(zhǎng)情況可能出現(xiàn)波動(dòng)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，內(nèi)生性的人口負(fù)增長(zhǎng)將具有長(zhǎng)期性和不可逆性。 人口負(fù)增長(zhǎng)的一個(gè)重要主導(dǎo)動(dòng)因在于“生得少”。 生得少無(wú)疑是多重因素共同作用的結(jié)果。 不過(guò)，雖然在這些因素中，育齡婦女人口的減少、婚育時(shí)間的推遲等客觀因素十分重要，但孩子能生但沒(méi)人照看，生育意愿的下降更成為二孩尤其是多孩生育的重要制約因素。

幼育支持是國(guó)家公共支持體系的重要組成部分，是基礎(chǔ)性的社會(huì)公共政策。 作為一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的一攬子工程，幼育支持向上牽及婚嫁端點(diǎn)、孕育始點(diǎn)、分娩時(shí)點(diǎn)，向下關(guān)涉育的經(jīng)歷和養(yǎng)的過(guò)程。 新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)持續(xù)優(yōu)化幼育支持政策、制度與服務(wù)環(huán)境，為積極應(yīng)對(duì)新時(shí)代的“少子老齡化”問(wèn)題、促進(jìn)婦女的全面發(fā)展、進(jìn)一步推動(dòng)公私領(lǐng)域的性別平等提供了強(qiáng)有力的法律制度和政策保障。 特別是近年來(lái)，中國(guó)政府從全要素、全生命周期視角出發(fā)，加快構(gòu)建福利性、安全性、保障性的幼育支持政策體系，旨在滿足不同生育意愿和生育行為人群的多元需求。 當(dāng)前幼育支持政策的“三個(gè)面向”和“六大策略”，也是新時(shí)代不斷完善幼育支持體系的引領(lǐng)與方向。 長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將有助于扭轉(zhuǎn)日漸弱化的婚育家庭觀念，提振過(guò)低的生育水平，更好地促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

作為一項(xiàng)可在短期內(nèi)由政府推動(dòng)建立的支持項(xiàng)目，幼育支持具有較強(qiáng)的引領(lǐng)性、指導(dǎo)性、示范性作用，政策色彩濃、政府作用大、可行性較強(qiáng)，故幼育支持自然而然地成為完善整體生育支持體系的突破口。 在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中，幼育支持體系的進(jìn)一步完善，必須基于中國(guó)國(guó)情，關(guān)照幼育的全方位，吸取他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，凝練有益于引領(lǐng)幼育支持體系發(fā)展的理論框架；必須明確幼育支持是“必需品”而非“選擇品”的定位，劃清“家國(guó)共育”與“家庭責(zé)任”之間的邊界；必須處理好家庭與社會(huì)的關(guān)系、重點(diǎn)與一般的關(guān)系、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，不斷推進(jìn)幼育支持體系的實(shí)踐創(chuàng)新，給予育兒家庭更多的有效選擇，幫助有二孩、多孩生育意愿的家庭達(dá)成理想的生育目標(biāo)，不斷提升他們的獲得感、幸福感、安全感。