吳安橋　朱工宇　楊瑩

為貫徹落實《中共中央 國務院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱《引領(lǐng)區(qū)意見》）和《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），本課題著眼于在這一立法體制調(diào)整的前提下，就浦東如何抓住機遇，無縫銜接參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作，以進一步完善與浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應的法治保障體系，開展了相關(guān)學習與調(diào)研，形成了相關(guān)建議。

一、深刻認識授權(quán)立法的意義

有人認為，這一授權(quán)是給上海市人大及其常委會的，浦東作為國家許多重要改革創(chuàng)新試驗的承載區(qū)、改革開放的前沿，不能與深圳等具有同等的立法權(quán)是個遺憾；有人認為，立法是一項高技術(shù)含量的工作，授權(quán)給市人大及其常委會，可以減輕浦東的壓力；等等。我們認為，有必要對這些模糊觀點予以澄清。

2015年，浦東改革開放歷經(jīng)了25個年頭，特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，浦東取得了舉世矚目的發(fā)展成就。但是，法治保障如何與浦東先行先試相適應，重大改革如何做到于法有據(jù)，這些都是浦東在新形勢下需要直面的問題。于是，從2015年起，根據(jù)浦東區(qū)委的要求，區(qū)人大啟動了建立浦東新的法治保障體制的研究。時隔五年，盡管最后全國人大授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，但不能不說，這是支持浦東大膽試、大膽闖、自主改在法治保障上的一次重大突破。

浦東新區(qū)自設立以來，其開發(fā)開放連續(xù)多次寫入黨的全國代表大會報告和國務院政府工作報告。這充分說明浦東新區(qū)在國家對外開放戰(zhàn)略布局中具有與經(jīng)濟特區(qū)同樣突出的地位。新時期，浦東和其他經(jīng)濟特區(qū)在國家對外開放戰(zhàn)略布局中各有側(cè)重，共同承擔起在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放的新使命新任務。全國人大常委會的授權(quán)決定，第一次在法律規(guī)范層面提出了“浦東新區(qū)法規(guī)”的表述，在地方立法中，繼“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)” “海南自由貿(mào)易港法規(guī)”之后，創(chuàng)設了又一特殊地方立法類型。當時，根據(jù)立法法（2015年修正）第七十二條、第九十條，上海市人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，并沒有根據(jù)改革創(chuàng)新實踐需要對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)限；另外，第十三條關(guān)于暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的制度，在授權(quán)內(nèi)容和范圍上一般針對特定事項，且有“一事一議”“臨時性”特點，這些對浦東大膽試、大膽闖、自主改的個性化制度需求和及時性、適用性、可操作性的要求或多或少有所限制。全國人大常委會根據(jù)中央意見作出的授權(quán)決定很好地解決了上述問題?？梢哉f，此項授權(quán)有利于發(fā)揮浦東新區(qū)改革開放開路先鋒作用，有助于浦東加快打造社會主義現(xiàn)代化建設引領(lǐng)區(qū)。

二、浦東應盡快建立完善參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作規(guī)程和相關(guān)機制

黨中央、國務院印發(fā)《引領(lǐng)區(qū)意見》之后，全國人大常委會和上海市人大常委會相繼作出《決定》和《關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，浦東新區(qū)人大常委會隨即作出《關(guān)于打造社會主義現(xiàn)代化建設引領(lǐng)區(qū)加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱《保障決定》）。由此形成了落實授權(quán)立法，建構(gòu)“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系”的“四梁八柱”。

這些工作一方面體現(xiàn)了浦東貫徹總書記要求和黨中央決策部署的積極作為，也為浦東在新形勢下深入推進改革創(chuàng)新完善了法治保障。但是毋庸諱言，這畢竟是一項新的工作，浦東在開展上述工作時，仍有經(jīng)驗不足、工作機制不健全、能力準備不充分等短板。在調(diào)研中，我們感到有幾個問題需要著力解決：

一是要努力加強立法力量建設。全國人大授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，對既有的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章可以作變通，可以將成熟的做法上升固化為法律法規(guī)，這無疑拓展了浦東新區(qū)改革開放創(chuàng)新發(fā)展的巨大空間。在此情況下，浦東應抓緊研究現(xiàn)行法律法規(guī)有哪些束縛了浦東的要求、經(jīng)濟特區(qū)在立法實踐中有哪些經(jīng)驗值得借鑒，從浦東的需要出發(fā)，根據(jù)輕重緩急研究制定立法計劃目錄清單。要做好這些工作需要明確牽頭部門、組織專門力量。由于此項工作今后將成為常態(tài)，各委辦局、各單位法治工作力量如何配備、責任如何明確已成為當務之急。

立法是對以往工作實踐的總結(jié)，是對當下問題的回應。制定浦東新區(qū)法規(guī)作為地方性立法還要為國家立法探路。所以浦東在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)過程中要從打造社會主義現(xiàn)代化建設引領(lǐng)區(qū)的實際需要出發(fā)，遵循需求導向、問題導向、目標導向，找準立法事項，要達成這一要求，需要專班和專門人才隊伍。

二是要建立健全溝通聯(lián)動機制。浦東新區(qū)法規(guī)的立法主體是上海市人大及其常委會，但是立法需求主要來自浦東，法規(guī)效力也落在浦東。浦東是直接受益者，也必然是主要參與者。同時根據(jù)《引領(lǐng)區(qū)意見》和《保障決定》，對暫無法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，區(qū)人大及其常委會和區(qū)政府可以先行制定相關(guān)管理措施并按程序報備實施，可以適時將探索形成的好經(jīng)驗好做法以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來。這種授權(quán)立法具有鮮明的創(chuàng)新性，也形成了浦東法治保障新的優(yōu)勢。區(qū)人大和區(qū)政府之間要加強協(xié)同機制建設，同時對浦東與市人大、市政府建立健全溝通協(xié)調(diào)機制提出了很高的要求。

三是提高參與制定立法規(guī)劃計劃的能力。浦東開發(fā)開放30年以來從未有過立法或者深度參與立法的實踐經(jīng)驗，我們還清晰地記得，以往在研究工作時，常常聽到一些同志尤其是來自基層一線的同志抱怨，一些創(chuàng)新的設想往往因受限于法律的規(guī)定而“胎死腹中”。但是在每年報送市人大立法計劃前、書面征詢立法建議時又往往收到的都是一張白紙。這一狀況亟待轉(zhuǎn)變。全國人大授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，是建立完善與浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系的重大舉措，是浦東事業(yè)所需、人心所盼，我們要抓住契機，不斷完善黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、群眾參與的格局。在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的實踐中，自覺遵循習近平法治思想，堅持依法立法、科學立法、民主立法，以法治為浦東新發(fā)展護航助力。

破解上述問題，人才隊伍建設無疑是當務之急。就現(xiàn)狀而言，區(qū)各委辦局都有法制工作的專職干部，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政訴訟工作是他們主要的工作內(nèi)容，而對本部門乃至新區(qū)在某一類工作中的法治需求是什么，則很少有人予以關(guān)注。要改變這一狀況，除對區(qū)各委辦局法制工作崗位職責作進一步明確外，還可借鑒兄弟省市的做法，從社會上招錄一些法制專門人才，作為聘用干部充實到區(qū)各委辦局法制工作隊伍，以加速形成年輕化、專業(yè)化的法制工作力量。又如，區(qū)人大法制委、區(qū)人大常委會法工委力量不足，而且一時很難找到合適人選。建議可以從年輕的、具有法學專業(yè)背景的干部中擇優(yōu)選拔部分同志，擔任人大專（工）委的專職負責人。如此，既可以迅速壯大法制工作力量，又為浦東法治工作人才培養(yǎng)創(chuàng)設了新的平臺。

三、在參與授權(quán)立法中加強黨的領(lǐng)導

2016年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》，詳細規(guī)定了新時代黨領(lǐng)導立法的指導思想、基本原則、方式方法和組織保障等內(nèi)容。其中，明確了地方黨委領(lǐng)導地方立法工作的方式，主要包括審定立法規(guī)劃計劃、提出立法意見建議、領(lǐng)導重要法規(guī)規(guī)章制定工作、研究決定立法工作中的重大問題等。在參與制定浦東新區(qū)法規(guī)工作中必須堅持區(qū)委對浦東法制保障工作的全面領(lǐng)導，區(qū)人大常委會黨組對涉及浦東新區(qū)法規(guī)的法治需求征集，法治保障規(guī)劃計劃的編制，浦東新區(qū)法規(guī)建議稿起草和相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的調(diào)整情況以及重大事項、重要情況，應當及時向區(qū)委請示匯報。區(qū)人大法制委和相關(guān)工委對法治保障中的重大事項、重要情況，應當及時向區(qū)人大常委會黨組請示報告。區(qū)人大常委會黨組還應當堅持在每屆人大任期的第一年報請區(qū)委召開一次法治保障工作會議（必要時，也可以報請區(qū)委每年召開一次法治工作會議），確定一個時期浦東法治保障的指導思想、工作目標和重點任務，堅持法治保障中的重大問題、重要事項、重要情況向區(qū)委請示報告，做到應報盡報、及時報告。

《引領(lǐng)區(qū)意見》賦予浦東新區(qū)改革創(chuàng)新的重大任務，我們要抓住機遇、乘勢而上，用好授權(quán)立法，努力為浦東完成新使命、實現(xiàn)新目標提供更加完備的法治保障。