劉羿婷, 王中亮

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) 地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京 100083)

0 引言

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,礦產(chǎn)勘查機(jī)制也隨之發(fā)生了逐步優(yōu)化。2020年5月1日,自然資源部提出的《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》、《固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范總則》經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)后予以公布并正式實(shí)施,原1999年的《固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類》離開(kāi)歷史舞臺(tái)。與此同時(shí),生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展進(jìn)程推進(jìn),我國(guó)對(duì)于礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也日益重視,《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都于近年做了修訂完善。

然而,在礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程中,對(duì)于礦產(chǎn)勘查的可行性評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作實(shí)施并不到位,由此造成了一系列不必要的法律糾紛,最終也難以根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告確定項(xiàng)目是否可行或選擇最佳投資方案。礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)也時(shí)常被忽視,礦山環(huán)境污染現(xiàn)狀仍普遍存在,不僅致使后期環(huán)境污染治理與生態(tài)恢復(fù)難度加大,也對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展和居民的健康水平產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

本文通過(guò)對(duì)實(shí)踐中司法案例的分析,闡述礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)實(shí)施不到位導(dǎo)致的法律問(wèn)題以及規(guī)避建議,并對(duì)礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)中存在的環(huán)境問(wèn)題提出新法律思考。

1 案例回顧

1.1 案例1

再審申請(qǐng)人江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱高投公司)因與被申請(qǐng)人宜春市鑫云貿(mào)易有限公司(以下簡(jiǎn)稱鑫云公司)探礦權(quán)侵權(quán)糾紛一案,不服江西省高級(jí)人民法院(2018)贛民終431號(hào)民事判決,向法院申請(qǐng)?jiān)賹?。高投公司申?qǐng)?jiān)賹彿Q:①案涉探礦權(quán)的勘查工作僅完成預(yù)查,勘查程度低,金礦資源儲(chǔ)量并未直接探明。案涉《江西省萬(wàn)載縣蘭田金礦區(qū)階段性普查報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《階段性普查報(bào)告》)《江西省昌栗高速建設(shè)用地壓覆蘭田金礦區(qū)金礦資源評(píng)估報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《壓覆金礦資源評(píng)估報(bào)告》)《江西省萬(wàn)載縣蘭田礦區(qū)金礦普查預(yù)可行性研究報(bào)告》三份報(bào)告,系鑫云公司單方委托江西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局贛西地質(zhì)調(diào)查大隊(duì)編制,且未提供原始基礎(chǔ)勘查資料,故其技術(shù)數(shù)據(jù)真實(shí)性和金礦資源儲(chǔ)量存有異議。②高投公司委托的權(quán)威技術(shù)機(jī)構(gòu)指出上述報(bào)告存在明顯的錯(cuò)誤,不能圈定礦體,不具備評(píng)估資源量的基礎(chǔ)條件。

再審法院經(jīng)過(guò)審理認(rèn)為:高投公司無(wú)證據(jù)證明《階段性普查報(bào)告》和《壓覆金礦資源評(píng)估報(bào)告》中金礦資源儲(chǔ)量的數(shù)據(jù)存在不實(shí),華欣鑒定中心引用該兩份報(bào)告中的數(shù)據(jù)并無(wú)不當(dāng)。本鑒定意見(jiàn)所采用的折現(xiàn)現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)調(diào)整法是針對(duì)地質(zhì)勘查程度較低且穩(wěn)定分布的中型至大規(guī)模堆積礦的探礦權(quán)價(jià)值評(píng)估所設(shè)定的評(píng)估方法,在嚴(yán)格意義上并不適合本案案涉蘭田金礦區(qū)探礦權(quán)價(jià)值的評(píng)估,但二審法院充分考慮上述瑕疵問(wèn)題,通過(guò)提高礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的方式降低了鑒定數(shù)額,這種對(duì)鑒定意見(jiàn)進(jìn)行審核后結(jié)合案情進(jìn)行調(diào)整并作出司法判斷的做法,并無(wú)不當(dāng)。故對(duì)高投公司的該項(xiàng)主張,二審法院不予支持。裁定駁回江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司的再審申請(qǐng)[1]。

1.2 案例2

2010年5月6日原告趙麗景與被告中鐵資源地質(zhì)勘查有限公司(以下簡(jiǎn)稱中鐵資源公司)及第三方金華市江南電鍍廠簽訂《內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣陳臺(tái)屯銅及多金屬礦勘查開(kāi)發(fā)合作協(xié)議書》(以下簡(jiǎn)稱《合作協(xié)議書》),就金華市江南電鍍廠所持有的礦權(quán)開(kāi)展勘探開(kāi)發(fā)合作?！逗献鲄f(xié)議書》第一條目標(biāo)礦權(quán)中有關(guān)于“詳查”的表述,原文如下:“甲、乙、丙三方擬就丙方持有的以下礦權(quán)開(kāi)展勘探開(kāi)發(fā)合作?？辈轫?xiàng)目名稱:內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣陳臺(tái)屯銅及多金屬礦詳查。該《合作協(xié)議書》第2條約定“一、甲(中鐵資源地質(zhì)勘查有限公司)乙(趙麗景)雙方共同在內(nèi)蒙古突泉縣注冊(cè)成立一家有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目公司),乙方和丙方(江南電鍍廠)負(fù)責(zé)將目標(biāo)礦權(quán)轉(zhuǎn)入項(xiàng)目公司?！钡?條約定“目標(biāo)礦權(quán)的勘查工作由甲方承擔(dān),勘查工作應(yīng)于目標(biāo)礦權(quán)轉(zhuǎn)讓至項(xiàng)目公司名下之日起一年內(nèi)完成,如遇不可抗力(包括但不限于地震、暴雪等自然災(zāi)害以及當(dāng)?shù)卮迕褡钃系仁录?造成勘查工作無(wú)法正常開(kāi)展,則上述日期順延?！钡?1條第二款約定“若甲方未能在本協(xié)議第八條規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成目標(biāo)礦區(qū)的勘查評(píng)價(jià)工作,甲方應(yīng)向乙方支付違約金20 000 000.00元人民幣?！?/p>

協(xié)議簽訂后,原、被告雙方于2010年7月19日注冊(cè)成立項(xiàng)目公司,金華市江南電鍍廠于2011年8月2日將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓至項(xiàng)目公司名下。被告中鐵資源公司于2012年1月7日會(huì)議審議通過(guò)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣陳臺(tái)屯銅及多金屬礦探礦權(quán)處置方案》,方案稱內(nèi)蒙古中鐵華金礦業(yè)有限公司已根據(jù)股東合作協(xié)議的要求,完成了對(duì)主要異常區(qū)的詳查,初步認(rèn)為礦權(quán)不具備由合資公司進(jìn)一步勘查與開(kāi)發(fā)的基本條件,此后,內(nèi)蒙古中鐵華金礦業(yè)有限公司于2012年10月22日將《內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣陳臺(tái)屯銅及多金屬礦詳查勘查報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《勘查報(bào)告》)移交給原告趙麗景。

原告趙麗景收到該《勘查報(bào)告》后送交北京中礦聯(lián)咨詢中心進(jìn)行評(píng)審并出具了《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)突泉縣陳臺(tái)屯銅及多金屬礦詳查勘查報(bào)告技術(shù)咨詢審查意見(jiàn)》,該意見(jiàn)認(rèn)為:勘查報(bào)告名稱不符合新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范報(bào)告命名原則,提交的報(bào)告章節(jié)不全,特別是無(wú)礦床開(kāi)采技術(shù)條件(資料反映也未進(jìn)行水文、工程及環(huán)境地質(zhì)方面的工作)、勘查工作及其質(zhì)量評(píng)述、礦床開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)意義可行性評(píng)價(jià)及結(jié)論等四大章節(jié),同時(shí)未進(jìn)行礦石加工技術(shù)性能試驗(yàn)研究,未采取小體重樣品,無(wú)礦體圈定和資源儲(chǔ)量估算的相應(yīng)圖件,無(wú)附表及附件等基本成果資料,經(jīng)對(duì)1∶1萬(wàn)地形地質(zhì)圖分析,以往施工鉆孔較多,報(bào)告未予分析研究對(duì)比利用;總體上未按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行勘查和綜合分析研究編制,故其勘查和研究程度難以厘定。勘查報(bào)告未按其任務(wù)要求完成:從勘查的控制與研究程度,特別是研究程度基本未進(jìn)行,未達(dá)到詳查階段的控制與研究程度,送交的勘查報(bào)告不具備普查更不具備詳查報(bào)告的審查條件。由此雙方就詳查報(bào)告是否違約發(fā)生了爭(zhēng)議。再審法院判決撤銷一、二審判決,發(fā)回一審法院重審[2]。

1.3 案例應(yīng)吸取的教訓(xùn)

上述法律糾紛是在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中,前期的礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)與礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)實(shí)施不到位而造成。作為礦山開(kāi)發(fā)企業(yè),礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用不是簡(jiǎn)單地取得探礦權(quán)、采礦權(quán)后就“萬(wàn)事大吉”,評(píng)價(jià)工作的實(shí)施會(huì)伴隨著礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的始終。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第二十三條規(guī)定:區(qū)域地質(zhì)調(diào)查按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行。區(qū)域地質(zhì)調(diào)查的報(bào)告和圖件按照國(guó)家規(guī)定驗(yàn)收,提供有關(guān)部門使用。上述案例中的礦山開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)于普查報(bào)告、勘查報(bào)告都未做資質(zhì)性審查,才導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)法律糾紛。目前礦產(chǎn)地質(zhì)勘查中的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益顯著,沒(méi)能有效執(zhí)行礦產(chǎn)資源相關(guān)政策,是使得其發(fā)展前景不夠理想的一大重要原因[3]。

礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)引以為戒,培訓(xùn)有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的法務(wù)人員與技術(shù)人員,在委托相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘查評(píng)價(jià)時(shí)練就一雙“慧眼”,審查雙方在簽訂協(xié)議時(shí)是否明確階段劃分,關(guān)于勘查工作具體內(nèi)容表述是否清晰、明確,雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)范是否到位等,并且對(duì)最終出具的礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)與礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的報(bào)告進(jìn)行基本的專業(yè)審核,判定是否具備基本標(biāo)準(zhǔn),是否符合國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。也要在此基礎(chǔ)上委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行再評(píng)估,根據(jù)國(guó)家規(guī)定進(jìn)行勘查評(píng)價(jià)報(bào)告的驗(yàn)收,如此才能更充分地保障勘查評(píng)價(jià)工作的科學(xué)合理,也能有效規(guī)避后續(xù)因礦產(chǎn)勘查評(píng)價(jià)工作實(shí)施不到位導(dǎo)致的法律糾紛,有序地推動(dòng)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)工作。

2 礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)概述及司法常見(jiàn)問(wèn)題

2.1 概念

礦產(chǎn)勘查工作的整個(gè)過(guò)程都要受到認(rèn)識(shí)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約,一方面,礦產(chǎn)勘查要循序漸進(jìn),遵循客觀規(guī)律,減少和避免盲目開(kāi)采;另一方面,要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要,力求用最合理的方法,耗費(fèi)最少的人財(cái)物力,在較短時(shí)間取得良好的地質(zhì)成果,達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。而礦產(chǎn)勘查可行性的評(píng)價(jià),就是對(duì)客觀認(rèn)識(shí)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種評(píng)價(jià),其是在綜合運(yùn)用各種學(xué)科成果的基礎(chǔ)上對(duì)處于建設(shè)投資決策前的工程進(jìn)行的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證[4]。

2.2 階段劃分

可行性評(píng)價(jià)可以劃分為概略研究、預(yù)可行性研究、可行性研究三個(gè)階段。其不僅貫穿于礦產(chǎn)勘查的各個(gè)階段,而且每個(gè)階段的目的任務(wù)都有所側(cè)重。第一階段主要表現(xiàn)為對(duì)礦床開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)意義的評(píng)估,第二階段進(jìn)入到對(duì)前述經(jīng)濟(jì)意義的初步評(píng)價(jià),最后是對(duì)礦床開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)意義做出詳細(xì)評(píng)價(jià)即可行性研究。三個(gè)階段的工作范圍雖然看似相差無(wú)幾,但研究的深度和精度卻逐步攀升。完整的可行性評(píng)價(jià)需要考量地質(zhì)地理、政治經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、環(huán)境保護(hù)、法律法規(guī)等繁多因素,這樣的評(píng)價(jià)結(jié)果才能準(zhǔn)確科學(xué),具有較強(qiáng)的時(shí)效性和參考性。

2.3 礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)的意義

(1)為是否進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)提供依據(jù)。礦產(chǎn)資源在自然界中的產(chǎn)出條件十分復(fù)雜,每種礦床的地質(zhì)概況、資源儲(chǔ)量、周邊環(huán)境不同,礦種本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也隨市場(chǎng)的變動(dòng)和開(kāi)采技術(shù)的改進(jìn)上下波動(dòng)。在進(jìn)行礦山開(kāi)發(fā)前,做好可行性評(píng)價(jià)至關(guān)重要,其為是否進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的開(kāi)發(fā)工作提供了直接的依據(jù)。

(2)減少礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)投資的風(fēng)險(xiǎn)。盲目開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源,不僅耗費(fèi)大量的人財(cái)物力,也可能會(huì)開(kāi)采不到預(yù)期的礦產(chǎn)資源,更可能會(huì)造成難以修復(fù)的環(huán)境破壞,因此,有必要在礦產(chǎn)勘查前進(jìn)行可行性評(píng)價(jià),減少礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)投資的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)提高礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國(guó)礦產(chǎn)勘查工作逐步與國(guó)際接軌,投資來(lái)源更多體現(xiàn)為私人投資,查明具有商品屬性的工業(yè)礦床日漸成為礦產(chǎn)勘查追求的根本目標(biāo)。因此通過(guò)可行性評(píng)價(jià)判斷可以獲得較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值,勘查開(kāi)發(fā)才有必要和意義。

2.4 不進(jìn)行礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)的后果

如果不對(duì)礦產(chǎn)勘查進(jìn)行可行性評(píng)價(jià),會(huì)造成以下三層次的后果。

首先,難以為后期的投資建設(shè)提供可靠依據(jù)。由于礦產(chǎn)資源在自然界的產(chǎn)出狀態(tài)異常復(fù)雜,對(duì)于礦床勘查進(jìn)行預(yù)先的可行性評(píng)價(jià)是必須且必要的,否則將難以為勘探基地篩選提供科學(xué)依據(jù)。

其次,會(huì)影響決策準(zhǔn)確性,增大勘查風(fēng)險(xiǎn)。只有進(jìn)行了科學(xué)的可行性評(píng)價(jià),才能為礦產(chǎn)勘查階段的各種建設(shè)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出準(zhǔn)確決策,否則,盲目的決策會(huì)無(wú)形中增大勘查風(fēng)險(xiǎn)。

最后,不進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的可行性評(píng)價(jià)將難以實(shí)現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。如不經(jīng)過(guò)科學(xué)可行性評(píng)價(jià)的勘查活動(dòng),勢(shì)必要在后期勘查過(guò)程中投入更多不必要的人力物力,一方面造成資金損耗,另一方面,由于勘查過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)較大,最終成功查明出具有商品屬性的工業(yè)礦床的可能性也大大降低,不利于經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

2.5 實(shí)施不到位而造成的常見(jiàn)法律問(wèn)題

實(shí)務(wù)中,因合作雙方前期對(duì)礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容只是模糊概括,經(jīng)常引發(fā)后續(xù)的法律爭(zhēng)議。前文所舉案例2中的法律爭(zhēng)議就是由于甲方(中鐵資源地質(zhì)勘查有限公司)與乙方(趙麗景)在勘探開(kāi)發(fā)合作協(xié)議中沒(méi)有對(duì)礦產(chǎn)勘查評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容明確約定而引起。雙方的《合作協(xié)議》中僅約定:目標(biāo)礦權(quán)的勘查工作由甲方承擔(dān),勘查工作應(yīng)于目標(biāo)礦權(quán)轉(zhuǎn)讓至項(xiàng)目公司名下之日起一年內(nèi)完成,并約定了附條件的勘查工作延遲規(guī)定與違約處理辦法。但兩者對(duì)于目標(biāo)礦區(qū)的勘查工作,并無(wú)進(jìn)一步的內(nèi)容約定,甚至連具體的勘查類別都未做出要求。直到乙方收到甲方提交的勘查報(bào)告,才送交相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審鑒定,并根據(jù)審查意見(jiàn)提出違約之訴,但對(duì)于前期開(kāi)發(fā)中的損失卻無(wú)可挽回。第一,目標(biāo)礦權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓至項(xiàng)目公司,付出的資金成本難以挽回;第二,對(duì)勘查內(nèi)容的模糊認(rèn)定無(wú)形中延長(zhǎng)了勘查周期,造成了資源的浪費(fèi);第三,因雙方在合同中對(duì)勘查工作與違約實(shí)施辦法規(guī)定粗糙,增加了違約認(rèn)定的難度。

3 礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)概述及司法常見(jiàn)問(wèn)題

3.1 概念

礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是在地質(zhì)技術(shù)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,評(píng)定礦床開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其外部的經(jīng)濟(jì)條件主要包括未來(lái)開(kāi)發(fā)條件以及加工利用條件等。目的是通過(guò)對(duì)勘探礦床的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)定,為是否進(jìn)一步進(jìn)行礦床勘查、開(kāi)發(fā)建設(shè)提供決策依據(jù)。

然而,我國(guó)過(guò)去對(duì)礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作一直不重視,可以說(shuō)20世紀(jì)70年代以前還是空白。直到1987年12月全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)編制了《礦床技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參考手冊(cè)》,并且頒發(fā)試行了《礦產(chǎn)勘查各階段礦床技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的暫行規(guī)定》,我國(guó)礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作才逐漸步入正軌。

3.2 礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)階段劃分

礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)也可以分為以下三個(gè)階段:

(1)概略評(píng)價(jià)。 概略評(píng)價(jià)是在普查階段進(jìn)行的,這一階段的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn):工作程度低,不確定因素多,所具備的要求也較為復(fù)雜:在收集分析該礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)外總形勢(shì),特別是國(guó)內(nèi)外供求狀況以及礦床未來(lái)開(kāi)發(fā)內(nèi)外部條件等資料的基礎(chǔ)上,就探明的D+E級(jí)儲(chǔ)量,對(duì)未來(lái)開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)可能性及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行定性的概略評(píng)價(jià),為是否進(jìn)行詳查階段的工作提供決策依據(jù)。

(2)初步評(píng)價(jià)。 初步評(píng)價(jià)是在礦床詳查階段進(jìn)行的,也是一個(gè)尤為關(guān)鍵的階段。其特點(diǎn):勘查程度高,礦床水文、工程地質(zhì)條件基本清楚,獲得C+D級(jí)儲(chǔ)量,有礦床開(kāi)采及礦石加工與選冶試驗(yàn)資料。具體要求:首先比較充分收集分析該礦產(chǎn)資源國(guó)內(nèi)外形勢(shì)及供求狀況與發(fā)展趨向,國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)該礦產(chǎn)的政策和中、長(zhǎng)期劃等資料,其次利用同類礦山資料,分別從企業(yè)財(cái)務(wù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)角度對(duì)該礦床未來(lái)開(kāi)發(fā)的總投入、產(chǎn)出、盈虧、投資效益和主要影響因素進(jìn)行全面分析和評(píng)價(jià),最終為礦床近期開(kāi)發(fā)利用與勘探階段工作提供決策依據(jù)。

(3)詳細(xì)評(píng)價(jià)。 詳細(xì)評(píng)價(jià)是礦床勘探階段經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作,與礦山建設(shè)直接銜接。通過(guò)對(duì)礦床工業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)擬建礦山投入產(chǎn)出總效益的詳細(xì)評(píng)價(jià),為礦產(chǎn)儲(chǔ)量的資產(chǎn)管理和礦山建設(shè)可行性研究提供依據(jù)[5]。這一評(píng)價(jià)的特點(diǎn):礦床勘探工作一般是在礦山初步建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,勘查工作較細(xì),有較高程度的加工、選冶資料。具體要求:本階段礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),應(yīng)按礦床實(shí)際勘探情況和礦區(qū)位置選擇計(jì)算參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的意義

(1)確定礦床勘查開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、排序及投資決策。因?yàn)樵谄詹殡A段可能有大量礦點(diǎn),這些礦點(diǎn)中能夠轉(zhuǎn)入詳細(xì)勘探的通常小于1%;即每200礦點(diǎn)約能獲得1個(gè)具有工業(yè)價(jià)值的礦床,因此對(duì)于地質(zhì)勘查工作來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)很大。如果不充分利用已有資料進(jìn)行深入細(xì)致技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),對(duì)已發(fā)現(xiàn)無(wú)多大意義的礦床仍進(jìn)行大量勘探甚至盲目開(kāi)發(fā),那將給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。

(2)確定礦山最佳經(jīng)營(yíng)參數(shù)。按不同經(jīng)營(yíng)參數(shù)對(duì)同一礦床進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可以選取最優(yōu)經(jīng)營(yíng)參數(shù)。

(3)衡量勘探工作的經(jīng)濟(jì)效果?？梢酝ㄟ^(guò)礦床技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)計(jì)算礦床經(jīng)濟(jì)價(jià)值與勘探費(fèi)用的比值來(lái)簡(jiǎn)單衡量勘探工作的經(jīng)濟(jì)效果,比值越高,勘探效果越好。

(4)礦床綜合利用。某些礦床如果只利用其某一組分,在經(jīng)濟(jì)上可能不合算,反而綜合開(kāi)采多種組分則是有利的。礦床綜合評(píng)價(jià)可解決多種元素共生礦床的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值問(wèn)題。

(5)礦產(chǎn)資源有償占用的探明儲(chǔ)量計(jì)價(jià)。我國(guó)的礦產(chǎn)資源是有償占用的,付費(fèi)的金額根據(jù)儲(chǔ)量的數(shù)量來(lái)計(jì)算,對(duì)礦產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)也將直接影響到探明儲(chǔ)量計(jì)價(jià)。

(6)制定礦產(chǎn)資源政策。國(guó)家在制定礦產(chǎn)資源政策時(shí),除了對(duì)國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品供求形勢(shì)有正確預(yù)測(cè)外,還要了解本國(guó)資源狀況及其競(jìng)爭(zhēng)能力極為重要,而這些都取決于礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

3.4 不進(jìn)行礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的后果

(1)勘探過(guò)程中不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),會(huì)造成相關(guān)單位的損失。例如:有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值礦床未得到應(yīng)有的勘探和開(kāi)發(fā),會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi);在資源條件差或近期難以開(kāi)發(fā)的資源投入大量人力物力,導(dǎo)致資金浪費(fèi)。

(2)勘探過(guò)程中不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),可能會(huì)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)礦床的綜合利用。對(duì)于一些礦床并不都是單一的礦種,如金礦里除了有金,還可能有銅、鉛鋅、鉬等。因此,某些礦床如只利用其某一組分,在經(jīng)濟(jì)上可能不合算,而綜合開(kāi)采多種組分則更為有利。

(3)勘探過(guò)程中不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),會(huì)影響國(guó)家后續(xù)對(duì)礦床資源政策的制定。國(guó)家在制定礦產(chǎn)資源政策時(shí),除了對(duì)國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品供求形勢(shì)有正確預(yù)測(cè)外,還要了解本國(guó)資源狀況及其競(jìng)爭(zhēng)能力。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)也會(huì)影響到政府政策的制定與行業(yè)的健康發(fā)展。

(4)勘探過(guò)程中不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),此種趨勢(shì)會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成重大損失。如果不充分利用已有資料進(jìn)行深入細(xì)致技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),對(duì)已發(fā)現(xiàn)無(wú)多大意義的礦床仍進(jìn)行大量勘探甚至盲目開(kāi)發(fā),那將給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成難以估量的損失。

3.5 實(shí)施不到位而造成的常見(jiàn)法律問(wèn)題

在礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中,因礦業(yè)權(quán)人與勘查實(shí)施主體之間存在“信息不對(duì)等”而引起違約糾紛是常見(jiàn)的法律爭(zhēng)議。實(shí)務(wù)中,取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的企業(yè)往往本身并不具備實(shí)施礦產(chǎn)勘查的水平和資質(zhì),一般會(huì)委托相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行勘查工作的實(shí)施。從客觀角度看,由于專業(yè)領(lǐng)域不同,研究深度與高度不一,礦業(yè)權(quán)人與勘查實(shí)施主體存在信息不對(duì)等的情況。從主觀角度看,一些勘查實(shí)施機(jī)構(gòu)利用“信息差”刻意隱瞞真實(shí)勘查情況或提供虛假經(jīng)濟(jì)勘查信息,也會(huì)導(dǎo)致兩者信息不對(duì)稱。在現(xiàn)有勘查運(yùn)行機(jī)制下,勘查實(shí)施主體和礦業(yè)權(quán)人之間缺乏有效的約束機(jī)制,很容易造成某一方因?yàn)樾畔⒌牟煌耆珜?duì)等而造成違約事件的發(fā)生,從而導(dǎo)致某一方的權(quán)利受到損害[6]。

綜上所述,在礦產(chǎn)勘查中,應(yīng)做好可行性評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),既為后續(xù)的實(shí)地勘查工作的安全保駕護(hù)航,也為后期的經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化助力,更為整體行業(yè)的健康發(fā)展和國(guó)家資源的可持續(xù)利用貢獻(xiàn)力量。

4 礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)

4.1 礦山開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的影響

雖然中央和各級(jí)政府部門對(duì)礦山開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境影響都極其重視,情況仍不容樂(lè)觀[7-11]。礦山開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響具體表現(xiàn)在環(huán)境污染與環(huán)境破壞兩方面。筆者按照排放污染物種類、性質(zhì)、產(chǎn)生途徑及開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)方式的不同,將礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)中的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了要素分類,見(jiàn)表1。

表1 礦業(yè)活動(dòng)與主要環(huán)境問(wèn)題綜合表

4.2 造成礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的主要原因

目前,造成礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中一系列環(huán)境問(wèn)題可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)原因(圖1)。

圖1 礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境問(wèn)題歸因圖

4.3 礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)重要性

礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境修復(fù)與生態(tài)保護(hù)意義重大。

(1)為礦山建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)提供依據(jù)。礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是礦山建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的重要內(nèi)容,可以確定礦山開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的影響是否處于可控范圍,礦山開(kāi)發(fā)對(duì)于環(huán)境的影響和礦山開(kāi)發(fā)帶來(lái)的效益相比較是有利還是有弊。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定,在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí),必須提出對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書,如果沒(méi)有報(bào)告書,就不能進(jìn)行新建、改建、擴(kuò)建工程,它是礦山建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)之一。

(2)為礦山開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)制定措施。礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的是將礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中對(duì)于環(huán)境的影響降到最小,而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要環(huán)保舉措的不斷完善。初期的礦產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保舉措可能設(shè)計(jì)并不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要,也可能隨著具體開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)展出現(xiàn)新的情形使得原有環(huán)保舉措缺位,此時(shí)要根據(jù)礦山開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出實(shí)時(shí)的環(huán)保要求。

4.4 礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施中的法律問(wèn)題

2018年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第四章對(duì)法律責(zé)任做了詳細(xì)規(guī)定,未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)可能被追究法律責(zé)任。筆者將條文中的法律規(guī)定細(xì)分為違法主體、承擔(dān)法律責(zé)任主體、法律責(zé)任三層次,在表2中做出了總結(jié)。

表2 未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律責(zé)任表

由表2可見(jiàn),無(wú)論是行政主體,還是行政相對(duì)人,都可能因環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的違法行為而被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.5 礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)中環(huán)境治理法律制度的完善

(1)設(shè)計(jì)管理體制模式。行政管理體制是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行方式等具體制度的綜合[12]。行政法律方法在目前世界各國(guó)占據(jù)環(huán)境資源工作主導(dǎo)地位的調(diào)整方法[13]。在我國(guó),建立一個(gè)既科學(xué)又高效的完善的礦山環(huán)境管理體制是合理有序進(jìn)行礦山環(huán)境問(wèn)題治理、恢復(fù)生態(tài)功能的前提和基礎(chǔ)。

(2)深入落實(shí)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。礦山環(huán)境的立法以美國(guó)最為悠久,其他發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家也相繼形成了一套較完善的管理措施和法律法規(guī)體系,例如日本的《礦業(yè)法》《礦山安全法》《礦害對(duì)策特別措施法》規(guī)定了在環(huán)境保護(hù)中的礦山開(kāi)發(fā)主體應(yīng)當(dāng)遵守的原則和規(guī)范,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在礦產(chǎn)項(xiàng)目上的應(yīng)用已十分廣泛。為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預(yù)防因礦山開(kāi)發(fā)規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響,我國(guó)于2002年制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行了修正。雖然該法律規(guī)定:在礦山開(kāi)發(fā)規(guī)劃中,必須對(duì)開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),并提出預(yù)防環(huán)境污染的措施和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的對(duì)策。但是針對(duì)礦山項(xiàng)目的特殊性,這些規(guī)定還遠(yuǎn)不夠深入和完善,還應(yīng)繼續(xù)從細(xì)、從實(shí)深入落實(shí)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

(3)建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金。2017年,財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn),取消了實(shí)行多年的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金,我國(guó)正式進(jìn)入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金時(shí)代。企業(yè)自主承擔(dān)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任的同時(shí),政府也應(yīng)落實(shí)對(duì)企業(yè)的監(jiān)測(cè),根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)態(tài)情況,督查企業(yè)邊開(kāi)發(fā)、邊治理,對(duì)礦產(chǎn)資源勘查過(guò)程中造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行治理修復(fù)。

(4)完善礦山環(huán)境污染監(jiān)督檢查制度。嚴(yán)格有效的監(jiān)管制度,可以為礦山開(kāi)發(fā)行業(yè)樹(shù)立明確的標(biāo)桿和導(dǎo)向,具體來(lái)說(shuō),第一,政府可以完善礦山環(huán)境污染監(jiān)管法律框架;第二,在此基礎(chǔ)上建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系;第三,對(duì)于各類礦山開(kāi)發(fā)主體,政府要公平對(duì)待,以統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求,不能為個(gè)別企業(yè)“走后門”、“開(kāi)綠色通道”;第四,對(duì)于做的好的企業(yè)進(jìn)行政策上、稅收上的優(yōu)惠減免,對(duì)整體行業(yè)起到積極的示范作用。

5 評(píng)價(jià)工作實(shí)施中法律問(wèn)題規(guī)避

在礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程中,礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)、礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)工作實(shí)施不到位會(huì)導(dǎo)致以下法律問(wèn)題:合作雙方前期對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容尚未明確引起法律爭(zhēng)議、礦業(yè)權(quán)人與勘查實(shí)施主體之間信息不對(duì)等引起違約糾紛、行政主體與行政相對(duì)人未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)可能被追究法律責(zé)任等,針對(duì)以上典型問(wèn)題,本文提出幾點(diǎn)建議:

(1)國(guó)家應(yīng)盡快完善有關(guān)礦山開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī),出臺(tái)相應(yīng)的評(píng)價(jià)報(bào)告格式范例,為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與礦業(yè)權(quán)人明確評(píng)價(jià)工作的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容詳盡程度。目前對(duì)于礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的規(guī)范性文件有1987年頒布實(shí)施的《全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委關(guān)于礦產(chǎn)勘查各階段礦床技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的暫行規(guī)定》、2006年印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》等[14],隨著礦產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性改革深入,新《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》的頒布實(shí)施,其內(nèi)容也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整與革新。

(2)礦業(yè)權(quán)人與委托勘查評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守法律法規(guī),科學(xué)合理地開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。雖然我國(guó)尚無(wú)針對(duì)礦產(chǎn)勘查成果的可行性評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容要求的正式標(biāo)準(zhǔn),但礦業(yè)權(quán)人可以參照我國(guó)1999年頒布的《固體礦產(chǎn)資源/儲(chǔ)量分類》中以附錄形式提供的可行性評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容提綱,來(lái)與勘查評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行較為明確的勘查報(bào)告內(nèi)容要求與約定[15],以減少后續(xù)不必要的法律爭(zhēng)議。

(3)進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度。突出“信用”在礦產(chǎn)資源監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用,更多發(fā)揮市場(chǎng)秩序的作用,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)嚴(yán)格按照公示系統(tǒng)要求填報(bào)并公示其履行義務(wù)信息、當(dāng)年勘查投資及資金分項(xiàng)核算情況、當(dāng)年完成主要實(shí)物工作量及投入技術(shù)力量、合作勘查情況等基本信息。如隱瞞真實(shí)情況漏報(bào)、瞞報(bào),不僅可能被列入異常名錄,影響采礦許可證辦理、變更、轉(zhuǎn)讓登記等,相關(guān)責(zé)任人員還可能面臨法律責(zé)任的追究。

(4)嘗試將信息公開(kāi)制度引入礦山開(kāi)發(fā)中的評(píng)價(jià)報(bào)告。無(wú)論是礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià),還是礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),抑或是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作,礦業(yè)權(quán)人與實(shí)際勘查評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)都存在信息不對(duì)等的現(xiàn)狀。不少礦山開(kāi)發(fā)企業(yè)缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)的工作人員,對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告缺乏全過(guò)程專業(yè)性審查,忽視委托協(xié)議中的相關(guān)約定,給對(duì)方利用信息差不按規(guī)定實(shí)施評(píng)價(jià)工作提供了可乘之機(jī)。通過(guò)對(duì)全國(guó)礦區(qū)評(píng)價(jià)報(bào)告的信息公開(kāi),一方面有利于礦業(yè)權(quán)人前期對(duì)委托協(xié)議的細(xì)則做嚴(yán)格規(guī)范約定,中后期對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告做基本審查,減少違約糾紛;另一方面可以在勘查實(shí)施主體和礦業(yè)權(quán)人之間形成有效的約束機(jī)制;最終也利于國(guó)家對(duì)礦區(qū)評(píng)價(jià)工作的監(jiān)管。

6 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái),礦山的開(kāi)發(fā)利用都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＨ欢?實(shí)踐中存在著很多問(wèn)題,筆者經(jīng)過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)和北大法寶的案例調(diào)研,發(fā)現(xiàn)很多有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的行政、民事訴訟案例都是由于礦產(chǎn)勘查可行性評(píng)價(jià)、礦床經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作實(shí)施不到位、不規(guī)范而導(dǎo)致,因此評(píng)價(jià)工作開(kāi)展期間引入法學(xué)思考很有必要。

本文在對(duì)評(píng)價(jià)工作的基本要點(diǎn)與意義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,討論了相應(yīng)評(píng)價(jià)工作中常見(jiàn)的、潛伏的法律問(wèn)題,并針對(duì)如何完善礦山開(kāi)發(fā)與環(huán)境治理中法律制度與規(guī)避評(píng)價(jià)工作中的法律問(wèn)題提出了可行性建議。推動(dòng)礦山開(kāi)發(fā)與礦產(chǎn)資源利用的可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)“綠色”礦山,是地質(zhì)工作者持之以恒的奮斗目標(biāo)。