申燁紅，劉波波，楊 星

(1.陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司，陜西 西安 710100；2.陜西省渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)中心，陜西 西安 710004)

0 引言

移民安置工作涉及面較廣，且關(guān)系到移民群眾的切身利益，做好移民安置工作不僅是保障移民合法權(quán)益的必然要求，也是工程建設(shè)能夠順利進(jìn)行的必要條件。大中型水利水電工程大多地處偏遠(yuǎn)，由于工程區(qū)域占地范圍廣、庫區(qū)淹沒范圍大，移民安置工作呈現(xiàn)出涉及行政區(qū)域多、涉及移民人口多、區(qū)域協(xié)調(diào)難度大等特點[1-2]。此外，由于開展移民安置工作周期較長，在房屋拆遷、安置區(qū)建設(shè)、后期幫扶等方面造成矛盾、產(chǎn)生各種問題。

近年來，許多工程建設(shè)者和學(xué)者結(jié)合移民安置工作各個階段中遇到的問題，從不同角度進(jìn)行了廣泛研究。盧俊嶺對大中型水利水電建設(shè)征地移民安置實施前期、實施中期的政策宣傳、移民參與機(jī)制等問題進(jìn)行了研究，提出了針對性措施；許輝等人針對水利水電工程移民安置工作中的設(shè)計變更管理工作若干問題進(jìn)行了研究；趙靜等人以寧波市葛岙水庫工程移民安置為例，詳細(xì)闡述了葛岙水庫產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式在水利水電工程移民安置中的具體實踐，剖析了產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的可行性、實施機(jī)理。吳建等人對新形勢下水利水電工程移民生產(chǎn)安置模式進(jìn)行了探討，提出利用二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利條件，突破土地容量瓶頸，并與當(dāng)?shù)卣咩暯樱侠碇朴喩a(chǎn)安置方案的想法；汪奎等人在分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出過程和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求和水利水電工程移民安置特點，從生產(chǎn)安置、搬遷安置、后續(xù)發(fā)展等方面研究了移民安置貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵點，并提出了相應(yīng)的建議。

目前研究多以宏觀研究為主，缺少對移民安置在具體實施階段遇到問題的專門研究，本文以陜西省引漢濟(jì)渭工程為例，結(jié)合引漢濟(jì)渭工程調(diào)水工程在開展移民安置工作過程中的具體實踐，總結(jié)歸納存在的問題，并從政策變化、建設(shè)程序等方面剖析原因，提出具體有效可行的應(yīng)對措施。

1 移民安置實施階段存在的主要問題

1.1 引漢濟(jì)渭工程概況及調(diào)水工程移民安置基本情況

引漢濟(jì)渭工程是國家重點水利項目，工程從陜南漢江流域調(diào)水至關(guān)中渭河流域，向渭河沿岸的重要城市以及工業(yè)園區(qū)供水，工程建成后可有效緩解陜西省全局性水資源瓶頸制約問題。引漢濟(jì)渭工程由調(diào)水工程、輸配水工程2大部分組成。其中，調(diào)水工程由黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐、秦嶺輸水隧洞組成。

引漢濟(jì)渭調(diào)水工程移民安置工作涉及到西安、漢中、安康3個市，以及所轄周至縣、洋縣、佛坪縣、寧陜縣4個縣，建設(shè)征地影響人口9736人。本文主要對黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐工區(qū)涉及的移民安置工作開展研究。其中黃金峽水利樞紐涉及洋縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)44個村，涉及搬遷人口4926人，拆遷各類房屋12.17萬m2；三河口水利樞紐涉及佛坪縣、寧陜縣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個村，搬遷人口4236人，拆遷各類房屋面積37.38萬m2。

1.2 移民安置工作一般流程

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第679號令)對移民安置工作的一般流程做了規(guī)定：移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府是組織實施此項工作的主體。具體為：開工前，建設(shè)單位根據(jù)移民安置規(guī)劃與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的縣級以上人民政府簽訂移民安置協(xié)議；開工后，建設(shè)單位在每年汛期結(jié)束后60日內(nèi)(大約為每年第4季度)，提出下年度移民安置計劃建議；地方人民政府在與建設(shè)單位充分溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上，組織編制、下達(dá)本行政區(qū)域下年度移民安置年度計劃；項目法人據(jù)此將征地補(bǔ)償和移民安置資金支付給地方人民政府。地方人民政府收到征地補(bǔ)償和移民安置資金后，直接將各類補(bǔ)償費全額兌付給移民。

1.3 遇到的主要問題

(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的問題。一是移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中各類土地賠償標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)乜h域征地片區(qū)綜合價不匹配，產(chǎn)生同地不同價問題，在同一地區(qū)，引漢濟(jì)渭征占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較該地區(qū)近年實施的高速公路、高鐵等項目標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至偏低60%以上，讓當(dāng)?shù)厝罕婋y以接受，抵觸情緒極大，直接影響工程建設(shè)征地、移民點建設(shè)征地和移民生產(chǎn)用地調(diào)整；二是部分專業(yè)項目如魚塘、農(nóng)家樂等拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致賠付時難以執(zhí)行。

(2)由于國家政策、法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等變化引起的問題。根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第679號令)規(guī)定，農(nóng)村移民住房由移民自主建造。近年來，國家采取了一系列措施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，引起建材市場原材料價格大幅度上漲。搬遷費和移民個人財產(chǎn)補(bǔ)償費等不能滿足移民自建住房需要，影響移民搬遷積極性，導(dǎo)致地方政府及移民強(qiáng)烈反映，要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對移民建房補(bǔ)差價。另一方面，由于國家對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新要求，導(dǎo)致原水利部批復(fù)的移民安置點(包括集鎮(zhèn)和農(nóng)村)污水處理方案均不符合最新環(huán)保要求，需要采取補(bǔ)充措施進(jìn)行處理。

(3)移民搬遷過渡期銜接問題。由于工程建設(shè)進(jìn)展與移民安置區(qū)建設(shè)進(jìn)度不匹配，導(dǎo)致部分地區(qū)移民已經(jīng)搬出、但是安置區(qū)住房未建成，且缺少過渡期安置方案，引起移民一段時間無安全住房的問題。

(4)移民安置區(qū)配套設(shè)施建設(shè)方面的問題。部分地方政府提出在建設(shè)安置區(qū)時統(tǒng)籌實施地方備用水源建設(shè)，或增設(shè)排澇泵站、提升景觀綠化等超規(guī)劃報告要求，且希望建設(shè)單位通過增加工程移民安置相應(yīng)投資進(jìn)行解決；寧陜縣政府提出對生鳳橋進(jìn)行景觀提升的建議，打造為庫區(qū)移民安置標(biāo)志性建筑、景觀工程，成為三河口水利風(fēng)景區(qū)的組成部分，這種設(shè)想突破了規(guī)劃批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)資金難以落實。

(5)后期幫扶方面的問題。為解決搬遷移民生產(chǎn)安置問題，地方政府提出設(shè)置扶貧車間、社區(qū)工廠等要求；三河口水庫試點搬遷移民(主要為大河壩鎮(zhèn)三河口村移民)，由于搬遷清庫歷時時間較長，要求啟動后期扶持政策愿望比較強(qiáng)烈。但是，根據(jù)陜西省有關(guān)文件規(guī)定，大中型水庫移民的后期扶持工作，只有在移民安置工作驗收后才能進(jìn)行，且在開展后期扶持人口核定登記工作時，部分現(xiàn)實情況與法規(guī)中不能登記為扶持人口的規(guī)定相矛盾，造成了新的社會問題。

(6)移民安置區(qū)建設(shè)過程中存在的問題。一是移民安置區(qū)建設(shè)時，存在部分工程由于與其他工程線路相交(如天寧寺河支流堤防與西漢高速公路連接)，導(dǎo)致施工許可辦理難度大、進(jìn)展緩慢；二是個別安置區(qū)防護(hù)工程建設(shè)進(jìn)度較慢，延期1年以上，導(dǎo)致工期、費用增加；三是由于工程布置與地方支流治理等工程不匹配，導(dǎo)致部分路線缺少堤防設(shè)計，會對堤防工程安全和背水側(cè)群眾生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重影響；四是移民安置區(qū)建設(shè)過程中，也普遍存在著與主體工程建設(shè)類似的問題，如專項工程變更、安置點排污、資金缺口等問題。

1.4 原因分析

(1)政策變化、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以及不同行業(yè)之間補(bǔ)償差距等客觀原因。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。一方面集中整治了一批長期無證經(jīng)營、不符合環(huán)保要求的建筑企業(yè)，引起一定時期內(nèi)建筑材料供需矛盾突出，材料價格上漲幅度較大；另一發(fā)面，對水利、交通、市政、建筑等工程建設(shè)領(lǐng)域出臺了一系列環(huán)保規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，使一部分已批復(fù)工程的設(shè)計方案不能滿足最新環(huán)保要求，造成工程變更等。此外，長期以來，也存在在同一地域、不同類型工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的客觀情況。

(2)初設(shè)編制時間相對較短，未能充分考慮到方方面面的情況。引漢濟(jì)渭工程可研報告2014年9月批復(fù)后，省政府為加快工程前期工作及總體建設(shè)進(jìn)度，要求2015年1月底前向水利部上報引漢濟(jì)渭工程初步設(shè)計報告。由于時間較短，初步設(shè)計報告部分內(nèi)容深度不足，加之移民意愿不斷變化、地方政府訴求不斷提高，部分已批復(fù)項目在實施階段發(fā)生了變化，引起投資概算調(diào)整等情況。

(3)黃金峽水利樞紐庫區(qū)實物調(diào)查距實施移民安置工作間隔10年之久，過長的周期導(dǎo)致庫區(qū)移民很難將停建令要求長期堅持，多年以來移民生產(chǎn)生活不斷發(fā)展，個人財產(chǎn)發(fā)生了較大變化，各方面訴求不斷提高。加之即使進(jìn)入工程建設(shè)期，由于主體工程建設(shè)和移民安置工作之間往往難以順利銜接，導(dǎo)致移民上訪不斷、拆遷、搬遷難度大。

(4)移民幸福生活需要，鄉(xiāng)村振興客觀要求。引漢濟(jì)渭工程建設(shè)高峰期與我國脫貧攻堅戰(zhàn)決勝階段高度重合，庫區(qū)移民為工程建設(shè)付出了巨大犧牲、做出了重大貢獻(xiàn)。確保庫區(qū)移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富，是移民區(qū)地方政府、建設(shè)單位等多方面的共同要求。因此在配套設(shè)施、后期扶持政策上給予充分考慮也較為合理。

2 做好移民安置工作的有效對策

(1)進(jìn)一步完善頂層設(shè)計。一方面，各省級政府應(yīng)根據(jù)移民區(qū)設(shè)計水平年前一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及未來一定時期發(fā)展增值水平合理確定征地補(bǔ)償、房屋及附屬建筑物補(bǔ)償補(bǔ)助方式及額度，現(xiàn)行大多數(shù)地區(qū)主要采取固定單價或固定倍數(shù)等方法，在大型水利工程移民實物調(diào)查階段距離移民安置實施階段間隔較長的客觀情況下，補(bǔ)償費用仍顯偏低；另一方面，在制定、修訂建設(shè)征地移民補(bǔ)償造價編制相關(guān)規(guī)范時，考慮增加價差預(yù)備費，以一定比例或可變倍數(shù)的方式，做足預(yù)算，以應(yīng)對移民安置實施階段的物價上漲因素。

(2)落實過渡期補(bǔ)償措施。在編制移民補(bǔ)償造價時，應(yīng)計列過渡期補(bǔ)助費，專項用于解決移民住房拆遷、搬遷階段無安全住房的問題。

(3)切實落實移民安置工作主體責(zé)任。根據(jù)移民安置條例，移民安置工作由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)組織實施。項目法人撥付征地補(bǔ)償和移民安置資金后，實施的主體為與其簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府。地方人民政府應(yīng)在建設(shè)手續(xù)辦理、征地協(xié)調(diào)、拆遷協(xié)調(diào)、移民區(qū)建設(shè)以及執(zhí)行年度移民安置計劃上充分發(fā)揮政府職能和作用，為工程建設(shè)提供好外圍保障環(huán)境。

(4)對于移民意愿、地方政府訴求不斷提高的處理方式建議。一方面要堅持以經(jīng)公示、確認(rèn)過的征地移民實物調(diào)查成果為基本依據(jù)，絕不推翻調(diào)查成果，對于移民的合理訴求，可以考慮通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者采取其他補(bǔ)償補(bǔ)助的方式解決；另一方面，對于地方政府提出的提高部分配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的訴求，建議參照移民安置條例第三十四條，即“因擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)增加的費用，由有關(guān)地方人民政府或者有關(guān)單位自行解決”的原則，由地方人民政府或者相關(guān)關(guān)單位自行解決，不宜隨意突破已批復(fù)的工程概算。

(5)對于移民安置區(qū)建設(shè)階段問題的處理方式。參照主體工程建設(shè)期遇到的同類問題的處理原則。對于工程布置與地方支流治理等工程不匹配、原設(shè)計不滿足最新環(huán)保要求等問題，應(yīng)安排設(shè)計院進(jìn)行核實以及進(jìn)一步技術(shù)論證，滿足條件的，按設(shè)計變更管理辦法履行報批程序，經(jīng)審批后實施；對于工程建設(shè)管理范疇內(nèi)的問題，應(yīng)首先明確責(zé)任主體，按基本建設(shè)程序辦理；同時應(yīng)注意事先管理，在編制移民安置規(guī)劃時，針對移民區(qū)建設(shè)、配套設(shè)施、后續(xù)扶持等方面，要充分調(diào)研，與屬地或移民遷入地政府各方面上位規(guī)劃做好銜接，避免在建設(shè)期出現(xiàn)工程建設(shè)不協(xié)調(diào)的問題。

3 結(jié)論

移民安置工作是影響大中型水利水電工程的關(guān)鍵性、控制性工作，開展過程涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等多個方面，具有受政策變化影響大、受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不均衡影響大、受市場波動影響大等特點，也會面臨工作過程中移民意愿變化、搬遷過渡期脫節(jié)、配套設(shè)施超標(biāo)等問題，必須引起各級政府部門和相關(guān)參與單位的高度重視。本文以引漢濟(jì)渭工程移民安置工作中遇到的問題為導(dǎo)向，從完善頂層設(shè)計、落實過渡期補(bǔ)償措施、以及應(yīng)對移民意愿、地方訴求變化等方面提出了有效對策。還應(yīng)在后續(xù)工作中不斷探索，加強(qiáng)保障移民群眾利益方面的政策性研究，切實保證移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富，確保移民安置工作順利開展。