周 博

（昆山海關(guān)，江蘇昆山 215300）

1.涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查目的與意義

關(guān)檢職能整合后，新時(shí)代海關(guān)國(guó)門(mén)安全維護(hù)的職能全面得到升華。

海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，任務(wù)和要求不斷增加。海關(guān)后續(xù)監(jiān)管從原海關(guān)領(lǐng)域以查發(fā)問(wèn)題排除風(fēng)險(xiǎn)為主的監(jiān)管目的，融入增加了原檢領(lǐng)域以規(guī)范企業(yè)內(nèi)部管理加強(qiáng)質(zhì)量管控以持續(xù)符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主的元素。但是，檢驗(yàn)檢疫在海關(guān)后續(xù)監(jiān)管鏈條方面的應(yīng)用尚未形成閉環(huán)，涉檢事項(xiàng)在稽查方面的應(yīng)用近乎空白，檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)的靶向性不強(qiáng)，以查促改的監(jiān)管實(shí)效不夠。為全面提升后續(xù)監(jiān)管能力和效能，檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域在稽查方面的監(jiān)管目的和監(jiān)管內(nèi)涵亟待調(diào)整更新，簡(jiǎn)捷靈活、機(jī)動(dòng)迅速、精準(zhǔn)高效的新型后續(xù)監(jiān)管思維亟待補(bǔ)充形成[1]。

1.1 監(jiān)管視角外延，拓展稽查內(nèi)容

關(guān)檢融合后，原檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域后續(xù)監(jiān)管的相關(guān)職責(zé)劃歸海關(guān)，相應(yīng)的海關(guān)稽查視角也應(yīng)擴(kuò)展至原檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域事項(xiàng)，通過(guò)職能的調(diào)整和優(yōu)化整合，賦予稽查更多“查”的職責(zé)任務(wù)，通過(guò)發(fā)揮后續(xù)監(jiān)管效能疊加的“乘法效應(yīng)”，有效承接事前、事中監(jiān)管“后移”的職責(zé)任務(wù)，稽查涉及的內(nèi)容也應(yīng)進(jìn)一步拓寬和外延。海關(guān)稽核查工作目標(biāo)從“監(jiān)督被稽查人進(jìn)出口活動(dòng)的真實(shí)性和合法性”，逐漸涵蓋檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域的保護(hù)人類(lèi)健康和生命安全、保護(hù)環(huán)境等，“監(jiān)督進(jìn)出口活動(dòng)的安全性”成為海關(guān)稽查關(guān)注的新重點(diǎn)。

1.2 釋放改革紅利，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

將檢驗(yàn)檢疫作業(yè)流程全面融入稽查領(lǐng)域，在各崗位、各環(huán)節(jié)整合檢驗(yàn)檢疫工作職責(zé)與內(nèi)容，設(shè)計(jì)再造后續(xù)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌海關(guān)對(duì)企業(yè)遵守加貿(mào)、通關(guān)、查驗(yàn)、征稅、質(zhì)量安全等法律法規(guī)狀況的檢查執(zhí)法活動(dòng)，使國(guó)家各項(xiàng)進(jìn)出口管理政策和規(guī)定能夠得到有效實(shí)施，保障國(guó)家稅收及產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)正常的進(jìn)出口秩序，是深入推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措。另外，通過(guò)稽查手段將后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)統(tǒng)籌化、集約化，能夠減少侵入式監(jiān)管方式，解決“多頭下廠”和“多次下廠”問(wèn)題，在促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信和守法經(jīng)營(yíng)的同時(shí)釋放關(guān)檢融合改革紅利，更加有力地促進(jìn)內(nèi)需和外需、進(jìn)口和出口協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，理順職責(zé)管理

后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)存在自由裁量權(quán)和現(xiàn)場(chǎng)即決權(quán)較大的特點(diǎn)，客觀上有較高的風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過(guò)涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查實(shí)施路徑的探索，實(shí)現(xiàn)“選、查、審、處”分離，實(shí)現(xiàn)涉檢稽查作業(yè)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，有利于對(duì)后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)實(shí)施全程管控，扎緊業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、管理制度的籠子，提升防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的能力[2]。

綜上所述，補(bǔ)齊檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域在稽查方面的應(yīng)用短板，整合提煉海關(guān)稽查的新職責(zé)、新任務(wù)、新角色，充實(shí)磨合后續(xù)監(jiān)管全鏈條勢(shì)在必行。

2.目前涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查應(yīng)用存在問(wèn)題

機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)在維護(hù)國(guó)門(mén)安全、服務(wù)外貿(mào)發(fā)展方面作出了突出貢獻(xiàn)，但在涉檢事項(xiàng)在稽查方面的應(yīng)用上，仍然存在部分亟待解決的問(wèn)題。

2.1 “大稽查”職責(zé)界定不夠，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向缺乏主動(dòng)引導(dǎo)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨國(guó)家利益的拓展和主權(quán)維護(hù)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，海關(guān)職責(zé)應(yīng)由稅收和經(jīng)濟(jì)安全為重點(diǎn)逐漸向政治安全、國(guó)土安全、生態(tài)安全等領(lǐng)域拓展，而稽查領(lǐng)域也應(yīng)從以稅收為軸心的監(jiān)管，轉(zhuǎn)化為稅收與安全并重的監(jiān)管。目前，關(guān)檢融合后的后續(xù)監(jiān)管部門(mén)尚未將新職責(zé)、使命和主導(dǎo)思想加以確定，涉檢事項(xiàng)融入稽查的邊界和職責(zé)尚未明晰。另外，檢驗(yàn)檢疫的動(dòng)植檢、衛(wèi)生、食品、商檢分立的格局繼續(xù)延續(xù)，其履職思路、管理方式?jīng)]有徹底改變，彼此之間缺乏協(xié)同，涉檢事項(xiàng)如何融入稽查領(lǐng)域需要更深層次的思考。

2.2 現(xiàn)有法規(guī)更新滯后，涉檢事項(xiàng)稽查缺乏明確法律依據(jù)

關(guān)檢融合后，業(yè)務(wù)改革雖在積極推進(jìn)，但在立法層面仍然存在真空，《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》尚未納入檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管職能，《中華人民共和國(guó)海關(guān)稽查條例》《海關(guān)稽查條例實(shí)施辦法》等稽查法規(guī)、規(guī)章仍局限于原海關(guān)以涉稅、涉證為主的工作內(nèi)容，尚未涵蓋涉檢事項(xiàng)，涉檢事項(xiàng)稽查的工作范圍、工作程序、權(quán)利責(zé)任等內(nèi)容至今不明確，且各事項(xiàng)依據(jù)分散在各個(gè)法律法規(guī)中亟需統(tǒng)一，兩種法律體系仍處于分離并列的狀態(tài)。由于立法的滯后性，工作待明晰的事項(xiàng)較多，目前涉檢稽查的程序和方式，需要在具體執(zhí)法實(shí)踐中探索和求證，在一定程度上影響了涉檢事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管的效能提升。

2.3 稽查程序尚需探索，后續(xù)監(jiān)管整體格局尚未完善

（1）風(fēng)險(xiǎn)靶點(diǎn)不清晰，監(jiān)管資源未得到有效利用。關(guān)檢融合后，風(fēng)險(xiǎn)防控工作并未得到全面有機(jī)的整合，在目前框架下，風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)統(tǒng)歸風(fēng)險(xiǎn)防控局統(tǒng)一管理，但目前風(fēng)控分局尚未將檢驗(yàn)檢疫風(fēng)控工作完全融入現(xiàn)有工作框架中，檢驗(yàn)檢疫相關(guān)業(yè)務(wù)職能處室仍然負(fù)責(zé)風(fēng)控工作，于是形成一項(xiàng)工作兩頭管理的情況，風(fēng)控職能未得到有機(jī)整合，涉檢風(fēng)險(xiǎn)的分析、疫情監(jiān)測(cè)、情報(bào)信息、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全準(zhǔn)入等工作尚未做到有機(jī)協(xié)調(diào)，集約設(shè)計(jì)。另外，尚沒(méi)有相關(guān)的系統(tǒng)對(duì)檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，如南京海關(guān)“創(chuàng)后監(jiān)管系統(tǒng)”所有的風(fēng)險(xiǎn)采集點(diǎn)均為涉稅、涉證風(fēng)險(xiǎn)，檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)尚未得到有效的整理和研判，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析的后續(xù)監(jiān)管無(wú)疑是盲人摸象，導(dǎo)致部分監(jiān)管資源浪費(fèi)。

（2）監(jiān)管理念存在差異，涉檢事項(xiàng)融入稽查難以適應(yīng)。涉檢業(yè)務(wù)是“一管到底”的條線式管理模式，而海關(guān)業(yè)務(wù)是“事前、事中、事后”條塊式的管理模式。海關(guān)稽查開(kāi)展的事項(xiàng)主要是涉稅、涉證等內(nèi)容，此類(lèi)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)明確，合法性強(qiáng)，證據(jù)鏈條清晰，判定標(biāo)準(zhǔn)明確；而涉檢領(lǐng)域的食品安全、動(dòng)植物檢疫、商品檢驗(yàn)等中后期監(jiān)管事項(xiàng)大多依賴(lài)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員的知識(shí)能力水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，管理方式及理念的不同導(dǎo)致檢驗(yàn)檢疫事項(xiàng)難以融入現(xiàn)有稽查模式[3]。同時(shí)，兩者監(jiān)管關(guān)注內(nèi)容、對(duì)象、要求等方面客觀存在著較大偏差，在后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法的理念上同樣存在差異，導(dǎo)致了傳統(tǒng)稽查模式難以適用于涉檢事項(xiàng)的中后期監(jiān)管。

（3）處置流程未明確，影響一線執(zhí)法效能。《關(guān)于印發(fā)〈海關(guān)辦理檢驗(yàn)檢疫行政處罰案件操作規(guī)程（試行）〉的通知》對(duì)涉檢類(lèi)行政處罰案件予以明確，但對(duì)后續(xù)稽查中發(fā)現(xiàn)僅涉及產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題的處置流程卻無(wú)規(guī)定，對(duì)于稽查部門(mén)與處置部門(mén)之間的線索移送、處置過(guò)程、表單填寫(xiě)、法律文書(shū)出具等目前均無(wú)明確規(guī)范可循[4]。另外，涉檢領(lǐng)域查發(fā)的違規(guī)案件如質(zhì)量安全體系運(yùn)行問(wèn)題、環(huán)境衛(wèi)生不符合要求等問(wèn)題缺乏有約束力的處罰辦法，難以對(duì)企業(yè)形成有效約束。對(duì)部分管理細(xì)節(jié)問(wèn)題缺乏明確的處罰規(guī)定，因無(wú)可罰性，在監(jiān)管過(guò)程中，針對(duì)這一行為只能采取口頭提醒，導(dǎo)致各類(lèi)管理規(guī)定易流于形式，未能真正達(dá)到提高企業(yè)質(zhì)量安全管理水平，杜絕安全隱患的目的。由于法律法規(guī)尚未得到有效整合，在實(shí)際執(zhí)法層面空白處、矛盾點(diǎn)不少，影響一線執(zhí)法效能。

3.涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查路徑思考

在相應(yīng)法律法規(guī)框架體系尚未完善的情況下，總署科研項(xiàng)目課題組（編號(hào)：2021HK255）計(jì)劃根據(jù)現(xiàn)有稽查“選、查、審、處”模式及環(huán)節(jié)，沿用檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，最終形成一套行之有效、可操作性強(qiáng)的工作機(jī)制，內(nèi)容涵蓋涉檢風(fēng)險(xiǎn)信息的采集、交互、研判；風(fēng)險(xiǎn)清單的設(shè)計(jì)、作業(yè)全流程的指引、相關(guān)法律法規(guī)的對(duì)照梳理等，從而擴(kuò)大和延伸海關(guān)稽查的監(jiān)管鏈條，筑牢國(guó)門(mén)安全的立體屏障。

3.1 以“選”立基，確保精準(zhǔn)監(jiān)管

現(xiàn)階段涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查的合規(guī)關(guān)注點(diǎn)多停留于通關(guān)環(huán)節(jié)，包括后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)在內(nèi)的各環(huán)節(jié)涉檢行政處罰，大多集中在進(jìn)出口申報(bào)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如申報(bào)不實(shí)等居多[5]。這對(duì)前期風(fēng)險(xiǎn)分析提出了更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)、更加高效、更加靈活的新要求。提高涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查工作成效，要重點(diǎn)從以下方面予以強(qiáng)化：一是拓寬風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，提升分析效能。充分利用海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外各類(lèi)信息源作為風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，如查檢部門(mén)查獲反饋、國(guó)內(nèi)外退運(yùn)調(diào)查、通報(bào)召回、國(guó)外各類(lèi)技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)照自查等，對(duì)涉檢的具體違法行為要能夠區(qū)分違法類(lèi)型，適用法律依據(jù)，違規(guī)案件的處置，從而形成各類(lèi)涉檢風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)清單和常態(tài)化的涉檢領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制。二是實(shí)施分類(lèi)研判，提高監(jiān)管水平。在涉檢領(lǐng)域稽查前期風(fēng)險(xiǎn)研判過(guò)程中應(yīng)結(jié)合關(guān)區(qū)實(shí)際，分析不同涉檢行為的違法風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)分類(lèi)研判，有的放矢，有效提升涉檢業(yè)務(wù)稽查指令針對(duì)性和有效性。例如，針對(duì)商品檢驗(yàn)類(lèi)貨物，重點(diǎn)分析涉及商品檢驗(yàn)的申報(bào)行為違規(guī)、經(jīng)營(yíng)行為違規(guī)、影響商品檢驗(yàn)監(jiān)管秩序、影響單證標(biāo)識(shí)等監(jiān)管秩序和影響進(jìn)出口企業(yè)監(jiān)管秩序等行為。三是構(gòu)建企業(yè)模型，加強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)用。探索“智慧稽查”應(yīng)用手段，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和綜合運(yùn)用，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、企業(yè)畫(huà)像等現(xiàn)代技術(shù)手段，廣泛搜集、分析與商品、行業(yè)、企業(yè)等相關(guān)信息，建立可預(yù)測(cè)行為趨勢(shì)的評(píng)估模型，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)律與特征，根據(jù)企業(yè)模型信用等級(jí)高低采取差異化的監(jiān)管措施，實(shí)現(xiàn)稽查動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升精準(zhǔn)監(jiān)管、智能監(jiān)管、有效監(jiān)管水平。

3.2 以“查”為本，強(qiáng)化流程設(shè)計(jì)

根據(jù)《海關(guān)專(zhuān)項(xiàng)稽查作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，海關(guān)專(zhuān)項(xiàng)稽查過(guò)程對(duì)稽查對(duì)象、內(nèi)容的選取有一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)：如同一商品在不同時(shí)期進(jìn)出口，申報(bào)價(jià)格長(zhǎng)期不變，即可判別存在價(jià)格申報(bào)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。涉檢領(lǐng)域稽查同樣需要設(shè)計(jì)查緝方法，輔以動(dòng)植食商各類(lèi)商品的對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)表單，用以劃定稽查人員涉檢領(lǐng)域查發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，提高稽查效能。要充分運(yùn)用各類(lèi)稽查方法手段，例如，通過(guò)對(duì)原材料和生產(chǎn)流程等方面進(jìn)行溯源調(diào)查，通過(guò)對(duì)原材料來(lái)源、資質(zhì)要素、生產(chǎn)流程質(zhì)量管理要素，以及關(guān)聯(lián)對(duì)象的流通要素的回溯調(diào)查，既便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索，也可以有效印證進(jìn)出口貨物相關(guān)記錄材料的真實(shí)性和完整性的目的；通過(guò)關(guān)注企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)總體情況，合理運(yùn)用總量平衡核算分析方法，可以有效地驗(yàn)證特定時(shí)間段內(nèi)，特定貨物在數(shù)量和資金方面真實(shí)情況，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索等。同時(shí)，還需探索在檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域引入中介協(xié)助海關(guān)稽查工作，用以優(yōu)化資源配置，豐富稽查手段。

3.3 以“審”盡責(zé)，分析處置依據(jù)

針對(duì)涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查作業(yè)審核，要總結(jié)分析稽查執(zhí)法實(shí)踐，歸納提煉典型稽查案例、內(nèi)外部審計(jì)及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題，確定有關(guān)作業(yè)重點(diǎn)、操作要領(lǐng)、法律適用和裁量幅度等問(wèn)題，促進(jìn)稽查執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。一是推進(jìn)涉檢領(lǐng)域稽查審核標(biāo)準(zhǔn)化改革，對(duì)涉檢作業(yè)材料清單，審核事項(xiàng)，關(guān)鍵流程和節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行明確并形成標(biāo)準(zhǔn)化操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化表單，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。二是探索差錯(cuò)清單的建立，對(duì)涉檢領(lǐng)域稽查普遍存在的問(wèn)題提出執(zhí)法指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)劃分差錯(cuò)等級(jí)加強(qiáng)稽查作業(yè)流程管控，提升執(zhí)法統(tǒng)一性，化解和降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)工作制度中未有規(guī)定或規(guī)定不明確、但執(zhí)法實(shí)踐中存在操作空間的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.4 以“處”問(wèn)效，夯實(shí)監(jiān)管鏈條

涉檢領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)稽查作業(yè)處置過(guò)程中，一是對(duì)涉檢領(lǐng)域具體違法行為區(qū)分違法類(lèi)型，在上位法尚未修訂，海關(guān)法律體系尚未理順的情況下，明確涉檢領(lǐng)域稽查哪些適用于進(jìn)出口環(huán)節(jié)的限制性、禁止性條款、哪些適用于規(guī)范整改手段，明確適用法律法規(guī)體系，最大程度發(fā)揮整體監(jiān)管效能。二是建立部門(mén)配合機(jī)制。針對(duì)涉檢領(lǐng)域查發(fā)線索情況，建立緝私部門(mén)和法綜部門(mén)提前介入機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)解決涉檢行政處罰案件執(zhí)法中遇到的問(wèn)題和困難。涉及行政處罰的涉檢稽查作業(yè)，建立案件處置機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)解決涉檢行政處罰，聯(lián)動(dòng)協(xié)作，提升涉檢稽查案件的查發(fā)和處置效率。三是構(gòu)建立體防控體系，對(duì)稽核查發(fā)現(xiàn)的行業(yè)共性問(wèn)題，開(kāi)展行業(yè)內(nèi)整體性規(guī)范，做到處置成效再運(yùn)用，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)避同類(lèi)型問(wèn)題的重復(fù)出現(xiàn)。