劉紹仁，袁建麗，孔志英

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

2017年，國務(wù)院修訂了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，將農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用統(tǒng)一由一個(gè)部門管理，理順了管理體制，完善了農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營等管理制度，特別是新設(shè)立了農(nóng)藥經(jīng)營許可、限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營、農(nóng)藥登記試驗(yàn)單位認(rèn)定、農(nóng)藥委托加工與分裝等制度，保障了農(nóng)藥質(zhì)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制/修訂了6個(gè)配套規(guī)章和多個(gè)規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。該條例實(shí)施6年多來，我國農(nóng)藥行業(yè)發(fā)生了巨大的變化，提高了農(nóng)藥行業(yè)的集中度，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)約減少100家，農(nóng)藥經(jīng)營者減少約4萬家；增強(qiáng)了行業(yè)的綜合實(shí)力和國際競爭力，有12家企業(yè)進(jìn)入全球農(nóng)藥行業(yè)20強(qiáng)；促進(jìn)了我國農(nóng)藥創(chuàng)新能力，我國基本形成以仿制為主，自主創(chuàng)新為輔的格局，是世界上7個(gè)具有創(chuàng)制能力的主要國家之一，先后創(chuàng)制并登記了50多個(gè)具有獨(dú)立自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的品種；市場秩序明顯規(guī)范，2022年農(nóng)藥市場監(jiān)督抽查合格率達(dá)到96.3%，比2016年提高10.5個(gè)百分點(diǎn)。

通過6年多的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)在貫徹落實(shí)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》方面還存在一些問題。本文對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營以及市場監(jiān)管中一些問題進(jìn)行了初步梳理與分析，提出了相關(guān)建議。

1 農(nóng)藥與相關(guān)領(lǐng)域管理界線劃定問題

農(nóng)藥應(yīng)用場景眾多，與藥品、獸藥、肥料和衛(wèi)生消毒劑等可能存在交叉或爭議。隨著監(jiān)管工作的深入，地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營者要求作出立法解釋，劃定農(nóng)藥與其他領(lǐng)域界線。

1.1 農(nóng)藥的法律定義

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，本條例所稱農(nóng)藥，是指用于預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑[1]。

前款規(guī)定的農(nóng)藥包括用于不同目的、場所的下列各類：（1）預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲（包括昆蟲、蜱、螨）、草、鼠、軟體動(dòng)物和其他有害生物；（2）預(yù)防、控制倉儲(chǔ)以及加工場所的病、蟲、鼠和其他有害生物；（3）調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長；（4）農(nóng)業(yè)、林業(yè)產(chǎn)品防腐或者保鮮；（5）預(yù)防、控制蚊、蠅、蜚蠊、鼠和其他有害生物；（6）預(yù)防、控制危害河流堤壩、鐵路、碼頭、機(jī)場、建筑物和其他場所的有害生物[1]。從《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對農(nóng)藥的定義與界定分析，判定某種產(chǎn)品是否歸屬于農(nóng)藥，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該產(chǎn)品的功能用途、使用場所、保護(hù)對象及防治對象等進(jìn)行界定。

1.2 與相關(guān)領(lǐng)域界線劃定

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳等多次出臺(tái)立法解釋，對實(shí)際工作中遇到的特殊情形是否屬于農(nóng)藥管理進(jìn)行了明確的界定，詳見表1。

表1 農(nóng)藥與相關(guān)領(lǐng)域管理界線劃定立法解釋

1.3 同一領(lǐng)域相關(guān)概念的關(guān)系

在同一個(gè)管理范圍內(nèi)，相關(guān)概念可能存在不同表示形式，如在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)條款中，規(guī)定了農(nóng)藥、消毒劑、保鮮劑、防腐劑、添加劑和農(nóng)業(yè)投入品等概念，需要依據(jù)其使用目的和使用環(huán)節(jié)來劃分適用法律規(guī)定[8]。農(nóng)產(chǎn)品種植采收前，所使用的防治病蟲害的農(nóng)藥，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理。采收后上市前，所使用的防腐、保鮮劑應(yīng)當(dāng)主要按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品上市后，為防止產(chǎn)品腐敗或保持農(nóng)產(chǎn)品新鮮，應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)《食品安全法》有關(guān)食品添加劑的規(guī)定進(jìn)行管理。

1.4 重點(diǎn)關(guān)注問題

（1）同時(shí)屬于兩個(gè)領(lǐng)域的物質(zhì)管理

法律、法規(guī)已經(jīng)做好銜接的，應(yīng)當(dāng)按其具體規(guī)定執(zhí)行。法律、法規(guī)未做好銜接的，需要按相應(yīng)的立法解釋執(zhí)行。當(dāng)兩個(gè)領(lǐng)域不屬于同一部門管轄的，一般分別按相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行，當(dāng)兩個(gè)領(lǐng)域?qū)儆谕粋€(gè)部門管轄的，應(yīng)當(dāng)按管理最嚴(yán)格的規(guī)定執(zhí)行。

（2）農(nóng)藥與危險(xiǎn)化學(xué)品管理

《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第九十七條規(guī)定，“監(jiān)控化學(xué)品、屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的藥品和農(nóng)藥的安全管理，依照本條例的規(guī)定執(zhí)行；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定[9]”?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品目錄》明確部分農(nóng)藥為危險(xiǎn)化學(xué)品，其生產(chǎn)經(jīng)營等應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和《危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

（3）藥肥管理適用的管理規(guī)定

《肥料登記管理辦法》第三十四條規(guī)定，下列產(chǎn)品不適用本辦法：（1）肥料和農(nóng)藥的混合物；（2）農(nóng)民自制自用的有機(jī)肥料；（3）植物生長調(diào)節(jié)劑[10]。

2020年8月18日《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于肥料產(chǎn)品檢測出農(nóng)藥成分適用法律問題的復(fù)函》（農(nóng)辦法函〔2020〕14號(hào)）中明確提出，根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，肥料與農(nóng)藥的混合物，包括肥料產(chǎn)品中含有農(nóng)藥成分的，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)藥進(jìn)行管理。根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十四條第二款規(guī)定，未取得農(nóng)藥登記證生產(chǎn)的農(nóng)藥，按照假農(nóng)藥處理。所以農(nóng)藥與肥料的混合物，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)藥管理來進(jìn)行，需要取得農(nóng)藥登記證[2]。

2 委托加工與分裝管理問題

為推動(dòng)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)資源共享，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)變大變強(qiáng)，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》新設(shè)立了農(nóng)藥委托加工與分裝規(guī)定。通過5年多來的實(shí)施，基本上達(dá)到了該項(xiàng)制度的立法目的，但有部分企業(yè)借委托加工與分裝之名，從事借證、轉(zhuǎn)讓農(nóng)藥登記證活動(dòng)，擾亂了農(nóng)藥市場秩序，亟待按照立法本意規(guī)范管理。

2.1 主要管理規(guī)定

2.1.1 資質(zhì)條件管理

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》中對參與委托加工、分裝的企業(yè)進(jìn)行了限制，要求其具備相應(yīng)的資質(zhì)才能參與委托加工、分裝?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》第十九條明確，委托加工、分裝農(nóng)藥的，委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，受托人應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證[1]?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第十八條規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)在其農(nóng)藥生產(chǎn)許可范圍內(nèi)，可以接受新農(nóng)藥研制者和其他農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的委托，加工或者分裝農(nóng)藥；也可以接受向中國出口農(nóng)藥的企業(yè)委托，分裝農(nóng)藥[11]。

2.1.2 產(chǎn)品質(zhì)量管理

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定，委托人應(yīng)當(dāng)對委托加工、分裝的農(nóng)藥質(zhì)量負(fù)責(zé)；第五十二條規(guī)定，所委托加工或分裝的農(nóng)藥為假劣農(nóng)藥的，對委托人和受托人均按生產(chǎn)假農(nóng)藥或劣質(zhì)農(nóng)藥處罰[1]?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第十八條規(guī)定，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)許可證的規(guī)定組織生產(chǎn)，確保農(nóng)藥產(chǎn)品與登記農(nóng)藥一致，對農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)[11]。從這些條款可以明顯看出，對加工或分裝的農(nóng)藥產(chǎn)品，委托方要承擔(dān)主體責(zé)任，受托方要因違法行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.1.3 生產(chǎn)行為管理

《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》分別從原材料供貨者資質(zhì)查驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證、有關(guān)許可證明文件、進(jìn)貨記錄、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)、出廠銷售臺(tái)賬等建立了完備的生產(chǎn)管理制度。從事委托加工或分裝的委托方、受托方，要根據(jù)其實(shí)際行為，遵守《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》相應(yīng)的規(guī)定。特別提醒的是，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第六十二條明確規(guī)定，“偽造、變造、轉(zhuǎn)讓、出租、出借農(nóng)藥登記證、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證、農(nóng)藥經(jīng)營許可證等許可證明文件的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收繳或者予以吊銷，沒收違法所得，并處1萬元以上5萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”[1]。開展農(nóng)藥委托加工或分裝業(yè)務(wù)，雙方不僅要查驗(yàn)資質(zhì)，更重要的是根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營行為判定雙方之間是否屬于轉(zhuǎn)讓、出租、出借農(nóng)藥登記證、農(nóng)藥生產(chǎn)許可證行為。

2.2 重點(diǎn)關(guān)注問題

2.2.1 委托加工分裝行為規(guī)范問題

對委托加工的參與企業(yè)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。企業(yè)在開展委托加工業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》等規(guī)定為依據(jù)，細(xì)化、規(guī)范全過程行為。中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會(huì)制定了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)T/CCPIA 206—2022《農(nóng)藥制劑委托加工或分裝行為規(guī)范》，對委托加工或分裝的產(chǎn)品范圍和資質(zhì)要求、合同簽訂與內(nèi)容、材料交接要求、程序等都做了詳細(xì)規(guī)定，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范委托加工全過程行為[12]。

2.2.2 委托加工分裝產(chǎn)品所有權(quán)人問題

《民法典》明確了委托人和受托人的責(zé)任。其中，第九百二十七條規(guī)定，受托人處理委托事務(wù)取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交給委托人。第九百二十八條規(guī)定，受托人完成委托事務(wù)的，委托人應(yīng)當(dāng)按照約定向其支付報(bào)酬[13]。根據(jù)《民法典》，委托加工、分裝的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)屬于委托人所有。受托方在加工或分裝產(chǎn)品后銷售的，其身份應(yīng)當(dāng)界定為經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)從委托方進(jìn)貨，保留進(jìn)貨憑證。委托方應(yīng)當(dāng)建立出廠銷售臺(tái)賬，保留銷售憑證。

2.2.3 原藥能否委托生產(chǎn)問題

根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第七條、第十七條規(guī)定，國家實(shí)行農(nóng)藥登記制度、農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度?！掇r(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第二條明確，農(nóng)藥生產(chǎn)是包括農(nóng)藥原藥（母藥）生產(chǎn)、制劑加工或者分裝[1,11]。綜合上述條款分析，在我國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)藥，應(yīng)當(dāng)同時(shí)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證和生產(chǎn)許可證為法定的一般原則。在《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第十九條、《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》第十八條中提到的“委托加工、分裝農(nóng)藥”均指對農(nóng)藥制劑的加工、分裝，不包括農(nóng)藥原藥（母藥），是對符合資質(zhì)條件的一種例外授權(quán)。因此，農(nóng)藥原藥（母藥）不允許委托生產(chǎn)。

3 限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營問題與建議

3.1 修訂限制使用農(nóng)藥名錄

（1）理順禁用與僅限保留原藥（母藥）生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)、出口的關(guān)系。為了保障政策的科學(xué)性、一致性，將所有撤銷境內(nèi)登記的農(nóng)藥，分為兩類管理，一類是禁止生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，另一類為僅限保留農(nóng)藥登記和生產(chǎn)許可的原藥（母藥）生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)、出口，禁止在境內(nèi)銷售使用，主要包括甲磺隆、百草枯、2,4-滴丁酯、殺撲磷等。

（2）刪除已禁用的農(nóng)藥。對照最新發(fā)布的有關(guān)禁限用農(nóng)藥等管理規(guī)定，《限制使用農(nóng)藥名錄（2017版）》中硫丹、三氯殺螨醇已被禁止使用，需要從該名錄中刪除[14]。

（3）妥善做好禁用過渡期銜接問題。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第536號(hào)，自2022年9月1日起，撤銷甲拌磷、甲基異柳磷、水胺硫磷、滅線磷原藥及制劑產(chǎn)品的農(nóng)藥登記，禁止生產(chǎn)。已合法生產(chǎn)的產(chǎn)品在質(zhì)量保證期內(nèi)可以銷售和使用，自2024年9月1日起禁止銷售和使用。為此，需要將該4種農(nóng)藥保留在限制使用名錄，但加上相應(yīng)的注釋，保持政策銜接[15]。

3.2 制定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營農(nóng)藥負(fù)面清單

《“十四五”全國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要制定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營農(nóng)藥負(fù)面清單。但根據(jù)《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》，只有列入限制使用農(nóng)藥名錄的農(nóng)藥，才能禁止其在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營[16-17]。因此，一是需要修訂《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》，理順限制使用農(nóng)藥名錄和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營農(nóng)藥負(fù)面清單的關(guān)系；二是綜合農(nóng)藥特性、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營特性和我國農(nóng)藥應(yīng)用實(shí)際，制定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營農(nóng)藥負(fù)面清單。

3.3 指導(dǎo)地方科學(xué)合理制定限制使用農(nóng)藥布局規(guī)劃

根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)制定《限制使用農(nóng)藥名錄》，省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營布局規(guī)劃。針對該項(xiàng)工作實(shí)施5年來反映的突出問題，需要做好兩項(xiàng)工作的銜接，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要對地方制定限制使用農(nóng)藥布局規(guī)劃提出指導(dǎo)性意見。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）引導(dǎo)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對限制使用農(nóng)藥經(jīng)營實(shí)施分類管理。對已列入本名錄的農(nóng)藥，可以對部分農(nóng)藥品種單獨(dú)制定其定點(diǎn)經(jīng)營規(guī)定，做好嚴(yán)格管理與滿足使用者正常購買需求的有效銜接。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，防治鼠害需求較大，但目前有較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無合法的鼠藥經(jīng)營者，農(nóng)村集貿(mào)市場擺攤非法銷售鼠藥的現(xiàn)象較為普遍。為此，需要按照堵疏結(jié)合的原則，推行限制使用農(nóng)藥分類管理，組織地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門根據(jù)本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、農(nóng)藥經(jīng)營實(shí)際等，調(diào)整限制使用農(nóng)藥經(jīng)營布局規(guī)劃，重點(diǎn)做好殺鼠劑經(jīng)營布局規(guī)劃。對于缺乏殺鼠劑等限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營門店的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要根據(jù)需要單獨(dú)增設(shè)僅限經(jīng)營殺鼠劑的限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營門店。通過做好限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營與市場監(jiān)管有效銜接，切實(shí)解決合法規(guī)范經(jīng)營鼠藥，防止集貿(mào)市場無證經(jīng)營鼠藥等問題。

（2）考慮僅從事對外貿(mào)易等農(nóng)藥經(jīng)營者的特殊需求。制定限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營規(guī)定，要考慮本轄區(qū)僅從事農(nóng)藥對外貿(mào)易等特殊經(jīng)營主體正常經(jīng)營需求。

3.4 做好與地方實(shí)施限制使用農(nóng)藥經(jīng)營布局規(guī)劃等工作的銜接

自2017年新修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》發(fā)布以來，地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在限制使用農(nóng)藥布局規(guī)劃方面開展了大量工作。該名錄的制定不宜對地方所開展的限制使用農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營工作產(chǎn)生大的沖擊。對這些實(shí)施定點(diǎn)經(jīng)營時(shí)間待定的生產(chǎn)、使用量較大的農(nóng)藥品種，涉及大部分農(nóng)藥經(jīng)營者，要慎重將其全面納入定點(diǎn)經(jīng)營，既要嚴(yán)格管理，降低其潛在危害風(fēng)險(xiǎn)，更要強(qiáng)化農(nóng)藥經(jīng)營者履行向使用者詢問購買目的、病蟲害發(fā)生情況，并科學(xué)推薦農(nóng)藥，正確說明農(nóng)藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項(xiàng)，記錄限制使用農(nóng)藥施用范圍等法定義務(wù)。

3.5 做好衛(wèi)生用農(nóng)藥與限制使用農(nóng)藥管理銜接問題

根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第二十四條、《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》第七、十九、二十一條的規(guī)定，限制使用農(nóng)藥實(shí)行定點(diǎn)經(jīng)營，專業(yè)經(jīng)營衛(wèi)生用農(nóng)藥的，不需要取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證?！断拗剖褂棉r(nóng)藥名錄（2017版）》中的毒死蜱、乙酰甲胺膦、氟蟲腈等品種可以用于衛(wèi)生用農(nóng)藥。因此，需要在該名錄中做好該兩項(xiàng)管理制度的銜接。

4 農(nóng)藥類似物管理問題與建議

近年來，隨著國家逐年加大農(nóng)藥市場監(jiān)督執(zhí)法力度，有效遏制了農(nóng)藥非法生產(chǎn)和銷售行為，農(nóng)藥市場秩序明顯好轉(zhuǎn)。但部分企業(yè)為規(guī)避政府部門監(jiān)管，謀求不當(dāng)利益，不斷更新手段，違法行為更趨多樣化、隱蔽化。從市場抽樣分析、基層執(zhí)法反饋、行業(yè)調(diào)研等情況看，擅自添加已登記的農(nóng)藥隱性成分呈明顯下降趨勢，但管理部門時(shí)有發(fā)現(xiàn)擅自添加有農(nóng)藥活性且未作為農(nóng)藥登記的成分行為的案件，亟需完善政策、采取有效監(jiān)管措施。

4.1 已出臺(tái)的立法解釋

2019年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于溴苯蟲酰胺和“CAS500008-54-8”認(rèn)定的意見》（農(nóng)辦農(nóng)函〔2019〕11號(hào)）：溴苯蟲酰胺和“CAS500008-54-8”（全國農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)暫定中文通用名“二氯異丙蟲酰胺”）均屬于公開的國際專利中具有殺蟲活性的化合物，國內(nèi)已有企業(yè)申請了上述化合物與多種殺蟲劑進(jìn)行復(fù)配的專利，可用于防治薊馬、小菜蛾、稻縱卷葉螟等害蟲。上述兩種物質(zhì)具有生物殺滅活性，對人畜和生態(tài)環(huán)境存在風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》關(guān)于“農(nóng)藥”的定義及管理規(guī)定，將具有殺蟲活性的物質(zhì)用于農(nóng)藥生產(chǎn)銷售使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法取得農(nóng)藥登記[18]。

2023年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于4-(三氟甲基)煙酰胺認(rèn)定的意見》（農(nóng)辦農(nóng)〔2023〕4號(hào)）：4-(三氟甲基)煙酰胺是氟啶蟲酰胺的代謝產(chǎn)物，具有殺蟲活性，美國、歐盟已將其納入氟啶蟲酰胺在食品中的殘留定義物。部分農(nóng)藥企業(yè)已申請或取得了該化合物的殺蟲組合物等專利，防治對象包括蚊蟲、棉蚜、白粉虱、褐飛虱等。該化合物用于預(yù)防、控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的蟲害，依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，應(yīng)按照農(nóng)藥管理[19]。

4.2 完善農(nóng)藥類似物管理制度的建議

針對目前農(nóng)藥產(chǎn)品或助劑中非法添加“農(nóng)藥類似物”的現(xiàn)象，結(jié)合現(xiàn)行農(nóng)藥管理規(guī)定，需要做好近期管理與長遠(yuǎn)管理的有效結(jié)合，研究制定相應(yīng)的監(jiān)管政策。

（1）根據(jù)案例及時(shí)出臺(tái)立法解釋

根據(jù)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等有關(guān)農(nóng)藥類似物管理界定的申請，結(jié)合其與已登記農(nóng)藥的結(jié)構(gòu)、代謝、農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留限量、文獻(xiàn)報(bào)道的主要用途等資料，組織專家論證其是否為農(nóng)藥。及時(shí)出臺(tái)立法解釋，指導(dǎo)地方監(jiān)管和執(zhí)法工作。

（2）發(fā)布專門針對農(nóng)藥類似物管理的立法解釋

建立農(nóng)藥類似物鑒定的基本程序，結(jié)合改變農(nóng)藥有效成分以外組成成分、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等變更登記管理規(guī)定，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部名義發(fā)布立法解釋，明確農(nóng)藥產(chǎn)品或其他農(nóng)業(yè)投入品中含有現(xiàn)已登記農(nóng)藥品種的類似物，適用的監(jiān)管法律規(guī)定。

5 農(nóng)藥助劑管理問題與建議

5.1 現(xiàn)行主要管理規(guī)定

我國尚未出臺(tái)對農(nóng)藥助劑進(jìn)行管理的專業(yè)性法律法規(guī)，目前暫按相關(guān)綜合性的法律法規(guī)或與其密切關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)進(jìn)行管理，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等。同時(shí)，國家有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)對于部分毒性較大或存在較大潛在危害性的農(nóng)藥助劑，發(fā)布了規(guī)章、規(guī)范性文件，對某些類型的農(nóng)藥助劑進(jìn)行了單獨(dú)管理。嚴(yán)格管理涉及的主要助劑清單見表2。

表2 嚴(yán)格管理涉及的主要助劑清單

根據(jù)農(nóng)藥管理的相關(guān)規(guī)定，零售包裝的助劑產(chǎn)品不能有以下行為，否則將被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依法查處：一是助劑產(chǎn)品標(biāo)簽上標(biāo)注農(nóng)藥功能；二是助劑產(chǎn)品中含有農(nóng)藥隱性成分；三是助劑產(chǎn)品中含有國家禁用的助劑成分。

5.2 存在主要問題

（1）產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不健全

因產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其監(jiān)管專業(yè)性不強(qiáng)，市場上農(nóng)藥助劑產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊。某些助劑產(chǎn)品沒有標(biāo)注質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)號(hào)。有的雖標(biāo)注產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)號(hào)，但內(nèi)容過于簡單，如標(biāo)明了主要成分，但未體現(xiàn)其檢測方法，有的甚至僅將水分、pH值等作為技術(shù)指標(biāo)，無法體現(xiàn)產(chǎn)品的性能，更難以判定產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)劣。

（2）標(biāo)簽不規(guī)范

零售包裝的助劑與農(nóng)藥桶混使用，其標(biāo)簽內(nèi)容的要求應(yīng)當(dāng)與農(nóng)藥標(biāo)簽相當(dāng)。但市場上助劑產(chǎn)品有的僅有一個(gè)商品名或商標(biāo)，有的僅簡單標(biāo)注氮酮、有機(jī)硅等成分名稱，有的標(biāo)簽上未按照產(chǎn)品質(zhì)量法標(biāo)注使用技術(shù)和注意事項(xiàng)，大部分未參考農(nóng)藥標(biāo)簽內(nèi)容要求標(biāo)注主要成分、使用劑量，技術(shù)要求、使用范圍、注意事項(xiàng)、儲(chǔ)存運(yùn)輸、警示標(biāo)志或說明等內(nèi)容，存在較大的危害風(fēng)險(xiǎn)。

（3）以農(nóng)藥冒充助劑

市場上的部分桶混助劑實(shí)際為借助劑名義銷售的農(nóng)藥。主要表現(xiàn)為以下幾種情況：一是以現(xiàn)已登記的農(nóng)藥冒充助劑單獨(dú)銷售；二是以“農(nóng)藥類似物”冒充助劑銷售，逃避農(nóng)藥監(jiān)管。

5.3 加強(qiáng)助劑管理的建議

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十九條規(guī)定，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定，科學(xué)合理使用農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定；不得超范圍、超劑量使用農(nóng)業(yè)投入品危及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。禁止在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用國家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品以及其他有毒有害物質(zhì)”[8]。農(nóng)藥助劑屬于農(nóng)業(yè)投入品的一部分，國家已授權(quán)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定農(nóng)藥助劑管理規(guī)定。依照該法、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)章，相關(guān)部門可以依照以下3個(gè)方面細(xì)化農(nóng)藥助劑管理。

（1）發(fā)布農(nóng)藥助劑禁限用名單。根據(jù)農(nóng)藥助劑的危害風(fēng)險(xiǎn)，參考國外農(nóng)藥助劑分類管理制度，制定《農(nóng)藥助劑禁限用名單》，明確禁止使用的助劑成分，限制有危害風(fēng)險(xiǎn)助劑在產(chǎn)品中的最高含量，從源頭上控制農(nóng)藥助劑對人、農(nóng)產(chǎn)品和環(huán)境存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（2）制定農(nóng)藥助劑相關(guān)管理規(guī)定。在修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)章時(shí)，明確將農(nóng)藥助劑納入農(nóng)藥管理范疇，進(jìn)一步明確農(nóng)藥助劑具體管理要求。也可以依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的授權(quán)，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部單獨(dú)制定農(nóng)藥助劑管理的規(guī)章或規(guī)范性文件。

（3）聯(lián)合其他部門開展農(nóng)藥助劑管理。做好與國家新污染物治理行動(dòng)結(jié)合，通過聯(lián)合制修訂《重點(diǎn)管控新污染物清單》等形式，加強(qiáng)農(nóng)藥助劑管理。