薛浩晨 李舟 李曉丹

1 北京市工程咨詢有限公司 2 北京節(jié)能環(huán)保中心

歐盟在探索減少二氧化碳排放政策機(jī)制方面走在全球前列，建立了世界上最大的碳排放交易市場(chǎng) ，并通過(guò)市場(chǎng)手段和行政手段密切配合，建立起以歐盟碳排放交易體系和《責(zé)任分擔(dān)條例》互為補(bǔ)充的溫室氣體減排機(jī)制，取得了良好效果。上述機(jī)制對(duì)北京市深入開展“雙碳”工作，推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變具有重要借鑒意義。

1 歐盟碳減排機(jī)制發(fā)展歷程和特點(diǎn)

1.1 歐盟碳減排整體設(shè)計(jì)

工業(yè)文明后，全球氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響逐漸成為多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的共識(shí)。《京都議定書》簽訂以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，歐盟逐漸形成以碳排放交易體系和《責(zé)任分擔(dān)條例》為核心的碳減排機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)手段和行政手段相互配合，有效控制和減少二氧化碳排放。

歐盟碳排放交易體系主要涉及電力生產(chǎn)、工業(yè)、航空運(yùn)輸?shù)雀吆哪苄袠I(yè)，覆蓋了歐盟約45%的溫室氣體排放。其核心是“總量控制和配額交易”，歐盟委員會(huì)在控制二氧化碳排放總量的基礎(chǔ)上，為各成員國(guó)分發(fā)碳排放配額，以碳排放配額的形式設(shè)置二氧化碳排放上限，同時(shí)允許各成員國(guó)間交易碳排放配額，各成員國(guó)每年須上繳與排放量相當(dāng)且被核定的碳排放配額，不足部分則需在碳排放交易市場(chǎng)上購(gòu)買，因使用清潔能源或技術(shù)創(chuàng)新而盈余的碳排放配額可在碳排放交易市場(chǎng)上出售而獲利。

《責(zé)任分擔(dān)條例》主要針對(duì)歐盟碳排放交易體系之外的行業(yè)，如建筑、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、廢棄物處理等行業(yè)，這些行業(yè)的碳排放源通常是分散的，但總排放量占到了歐盟溫室氣體排放總量的約60%。

《責(zé)任分擔(dān)條例》規(guī)定了成員國(guó)在歐盟碳排放交易體系覆蓋行業(yè)之外的溫室氣體排放限額，這些限額逐年下降以確保歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化方面實(shí)現(xiàn)自己的承諾。

歐盟成員國(guó)需要制定和實(shí)施各自的國(guó)家減排計(jì)劃，以確保其非歐盟碳排放交易體系的溫室氣體排放量不超過(guò)規(guī)定的限額，各成員國(guó)在國(guó)家減排計(jì)劃中需明確具體的減排措施和政策，以實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)。歐盟委員會(huì)對(duì)成員國(guó)的國(guó)家減排計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估和審核，以確保其符合《責(zé)任分擔(dān)條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

1.2 歐盟《責(zé)任分擔(dān)條例》發(fā)展歷程

早期，歐盟15國(guó)根據(jù)1997年簽訂的《京都議定書》，提出在2008~2012年期間減少8%的溫室氣體排放，并為此進(jìn)行了廣泛的內(nèi)部討論和協(xié)商，以“三部門法”為基礎(chǔ)將減少的8%溫室氣體排放量，依據(jù)15個(gè)成員國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行差異化分配和分解。最終，經(jīng)多輪談判，1998年6月達(dá)成并簽署了《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》，歐盟作為一個(gè)整體承諾在第一個(gè)周期（即2008~2012年）減排8%（相較于1990年），15成員國(guó)確定了各自承擔(dān)的具體減排任務(wù)目標(biāo)，承擔(dān)“共同但有區(qū)別”的減排責(zé)任。2002年4月，《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》正式成為歐盟法律。

此后，歐盟組織的擴(kuò)大（15成員國(guó)擴(kuò)大到27成員國(guó)）和歐盟碳排放交易體系的建立都對(duì)《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》提出了新的要求和挑戰(zhàn)。歐盟成員國(guó)數(shù)量的增加還帶來(lái)了歐盟國(guó)家國(guó)情的多樣性，拉大了各成員國(guó)間業(yè)已存在的差異性，部分新成員國(guó)還屬于化石能源密集型的能源結(jié)構(gòu)，溫室氣體排放量處于快速上升期。此外，2007年通過(guò)的《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》和2009年召開的哥本哈根氣候大會(huì)等氣候變化領(lǐng)域國(guó)際形勢(shì)的變化，也使得先前簽訂的《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》不再適用。

2009年4月，歐盟委員會(huì)官方發(fā)布了《責(zé)任分擔(dān)決議》，將歐盟2020年溫室氣體減排目標(biāo)調(diào)整為較1990年減少20%以上，在原有《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)更多企業(yè)、政府部門、組織及個(gè)人參與進(jìn)來(lái)并采取減排措施。《責(zé)任分擔(dān)決議》將歐盟碳排放交易體系以外部門在2013~2020年期間的溫室氣體減排量目標(biāo)以各成員國(guó)人均GDP為主要依據(jù)，采用“自上而下”的方式分配給各成員國(guó)。

2014年10月，歐盟理事會(huì)在布魯塞爾召開會(huì)議，將歐盟2030年整體溫室氣體減排目標(biāo)設(shè)定為較1990年減少40%以上，并在2018年針對(duì)歐盟碳排放交易體系之外各部門到2030年的整體溫室氣體減排目標(biāo)，出臺(tái)發(fā)布了《責(zé)任分擔(dān)條例》。

《責(zé)任分擔(dān)條例》沿用了《責(zé)任分擔(dān)決議》以人均GDP為主要依據(jù)“自上而下”的目標(biāo)分配方式，并對(duì)部分成員國(guó)的減排目標(biāo)進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，以體現(xiàn)更高的成本效益。

《巴黎協(xié)定》后，歐盟作為締約方提出了目標(biāo)更高的“2030氣候目標(biāo)”，即“到2030年歐盟整體溫室氣體排放量較1990年減少55%以上”，并于2021年根據(jù)新目標(biāo)發(fā)布了《責(zé)任分擔(dān)條例》修正案。

綜上，歐盟形成了碳排放交易體系與《責(zé)任分擔(dān)條例》相互配合，市場(chǎng)手段和行政手段“雙輪驅(qū)動(dòng)”的溫室氣體減排模式。

1.3 歐盟《責(zé)任分擔(dān)條例》的特點(diǎn)

1.3.1 從“負(fù)擔(dān)”到“責(zé)任”的轉(zhuǎn)變

從歐盟《責(zé)任分擔(dān)條例》的發(fā)展過(guò)程可以看到，歐盟國(guó)家對(duì)減少溫室氣體排放的態(tài)度經(jīng)歷了從“負(fù)擔(dān)”到“責(zé)任”的較大轉(zhuǎn)變。

早期，在應(yīng)對(duì)氣候變化和減少溫室氣體排放方面，歐盟更多的將減排看作“負(fù)擔(dān)”，進(jìn)而達(dá)成的是《負(fù)擔(dān)分擔(dān)協(xié)議》；此后為應(yīng)對(duì)新的內(nèi)外挑戰(zhàn)，將被動(dòng)的“負(fù)擔(dān)”上升為主動(dòng)的“責(zé)任”，多次提高目標(biāo)，出臺(tái)了更加積極、更體現(xiàn)雄心和更加團(tuán)結(jié)的《責(zé)任分擔(dān)條例》。字面來(lái)看，“努力分擔(dān)”還體現(xiàn)出歐盟國(guó)家在面對(duì)的氣候變化問(wèn)題時(shí)，團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同努力，以達(dá)到共同目標(biāo)的積極態(tài)度。

1.3.2 以人均GDP為核心的分配方法

對(duì)于歐盟碳排放交易體系之外的部門，《責(zé)任分擔(dān)條例》以各成員國(guó)人均GDP為主要依據(jù)，綜合考慮各成員國(guó)的減排成本、減排潛力、減排目標(biāo)上下限等因素，將歐盟總體溫室氣體減排目標(biāo)分配給各成員國(guó)。

首先，以各成員國(guó)的人均GDP為基礎(chǔ)依據(jù)，分配減排目標(biāo)；考慮到部分高收入成員國(guó)家以人均GDP分配的減排目標(biāo)遠(yuǎn)高于其減排潛力，會(huì)導(dǎo)致極高的減排成本，歐盟對(duì)愛(ài)爾蘭、丹麥等國(guó)家的減排目標(biāo)做了小范圍調(diào)整，降低了部分國(guó)家的減排目標(biāo)；最后結(jié)合歐盟總體的減排目標(biāo)，將各成員國(guó)的減排目標(biāo)框定在下降10%~50%。對(duì)于未受上述調(diào)整因素影響的成員國(guó)，減排目標(biāo)則統(tǒng)一提高0.7%，以保證2030年總體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3.3 設(shè)置合理的考核評(píng)估機(jī)制

在對(duì)各成員國(guó)減排目標(biāo)考核評(píng)估方面，《責(zé)任分擔(dān)條例》采用線性軌跡方法，將各成員國(guó)溫室氣體排放量上限細(xì)分為三個(gè)時(shí)間階段，按階段分別計(jì)算各成員國(guó)不同年份的減排量上限，經(jīng)歐盟委員會(huì)審查核定后，分配各成員國(guó)在2030年前每年被允許的溫室氣體排放量的最大限額。同時(shí)，考慮到新冠疫情等可能對(duì)整個(gè)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排放水平造成影響，《責(zé)任分擔(dān)條例》還決定在2025年對(duì)各成員國(guó)2021~2023年的溫室氣體排放情況進(jìn)行綜合評(píng)估，并視情況及時(shí)調(diào)整各成員國(guó)的年度減排目標(biāo)。

1.3.4 靈活的履約機(jī)制

歐盟碳排放交易體系與《責(zé)任分擔(dān)條例》之間并非完全獨(dú)立，而是靈活搭配。經(jīng)歐盟委員會(huì)的綜合評(píng)估，允許部分國(guó)家使用歐盟碳排放交易體系配額靈活用于《責(zé)任分擔(dān)條例》規(guī)定的減排目標(biāo)中，但對(duì)每年可用于《責(zé)任分擔(dān)條例》履約的配額上限做了限制，通常為2%~7%?！敦?zé)任分擔(dān)條例》還保留了使用碳匯吸收量來(lái)抵消溫室氣體排放的靈活抵消機(jī)制，各成員國(guó)可將林業(yè)或土地碳匯吸收量的使用期分為兩個(gè)五年期，每期最多可使用碳匯吸收量的一半來(lái)抵消自身溫室氣體排放量。

對(duì)于《責(zé)任分擔(dān)條例》自身來(lái)說(shuō)，各成員國(guó)在確保完成年度減排任務(wù)的基礎(chǔ)上，可將不超過(guò)5%的年度減排配額交易轉(zhuǎn)讓給其他成員國(guó)，為各成員國(guó)在完成履約途徑上提供了變通措施。

1.3.5 兜底儲(chǔ)備

為確保2030年歐盟總體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《責(zé)任分擔(dān)條例》還設(shè)置了“額外儲(chǔ)備”機(jī)制，各成員國(guó)以自愿原則將部分額外的碳匯吸收量放入“額外儲(chǔ)備”中。2030年履約期結(jié)束時(shí)，存在履約困難的成員國(guó)在滿足特定條件下可以使用“額外儲(chǔ)備”幫助其完成履約。

2 歐盟《責(zé)任分擔(dān)條例》對(duì)北京市碳減排的啟示及建議

歐盟《責(zé)任分擔(dān)條例》在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)之外領(lǐng)域的碳排放控制、碳減排目標(biāo)責(zé)任分解以及機(jī)制間靈活履約和區(qū)域協(xié)同合作等方面，為推進(jìn)北京市碳減排工作提供了有益的借鑒與參考。

2.1 提升減排責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任

“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。歐盟成員國(guó)面對(duì)氣候變化由“負(fù)擔(dān)”到“責(zé)任”的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)槲覀兲峁┝苏虻慕梃b。首都北京也應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持首善意識(shí)，通過(guò)宣傳培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)各單位節(jié)能減碳責(zé)任意識(shí)。各行政區(qū)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，主動(dòng)承擔(dān)，深挖減碳潛力，積極響應(yīng)和踐行黨的二十大報(bào)告精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作，為全市實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.2 細(xì)化任務(wù)目標(biāo)分解，明確減排措施和實(shí)施方案

在全市碳排放“雙控”目標(biāo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將碳減排目標(biāo)橫向分解到各區(qū)，縱向分解到排放單位，特別是針對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)以外領(lǐng)域的重點(diǎn)行業(yè)、排放單位，合理擴(kuò)展管控范圍。

市級(jí)層面，充分考慮各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，結(jié)合各區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源發(fā)展現(xiàn)狀、節(jié)能減碳能力、可再生能源要素稟賦等因素，在現(xiàn)有“十四五”減排責(zé)任目標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化年度目標(biāo)分解，并在具體碳減排的實(shí)施路徑上對(duì)各區(qū)給予有針對(duì)性的指導(dǎo)，出臺(tái)差異化考核或評(píng)估細(xì)則，做好相關(guān)監(jiān)測(cè)工作。

區(qū)級(jí)層面，積極承接市級(jí)的分解目標(biāo)，立足本區(qū)實(shí)際情況，對(duì)區(qū)級(jí)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)排放單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等責(zé)任主體制定出臺(tái)突顯本區(qū)特色，更加細(xì)化、更加具體、更具效率的實(shí)施方案，明確實(shí)現(xiàn)碳減排的可行路徑，并報(bào)市級(jí)相關(guān)主管部門評(píng)估和審核，以保證市區(qū)兩級(jí)在碳減排工作中框架統(tǒng)一、步調(diào)一致，確保北京市“十四五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)周期的碳減排目標(biāo)順利完成。

2.3 市級(jí)統(tǒng)籌，建立“額外儲(chǔ)備”機(jī)制

市級(jí)碳排放管理部門應(yīng)以“十四五”時(shí)期全市碳排放總量為核心，統(tǒng)籌各區(qū)“十四五”時(shí)期的碳排放控制目標(biāo)、各區(qū)年度分解目標(biāo)、重大項(xiàng)目建設(shè)情況、重大活動(dòng)保障等因素，建立全市碳排放總量預(yù)算，并設(shè)置“額外儲(chǔ)備”，確保完成中長(zhǎng)期碳減排目標(biāo)及碳排放配額“總盤子”平衡。同時(shí)，積極開發(fā)外埠碳匯等資源，適當(dāng)增加“額外儲(chǔ)備”空間和彈性調(diào)節(jié)機(jī)制。

2.4 探索建立區(qū)級(jí)內(nèi)外靈活履約機(jī)制

一是鼓勵(lì)各區(qū)深挖減碳潛力，適度超前完成階段性碳排放“雙控”責(zé)任目標(biāo)；二是探索在各區(qū)之間建立有條件的碳配額交易轉(zhuǎn)讓機(jī)制，對(duì)減碳條件較好的行政區(qū)，在完成年度分解責(zé)任目標(biāo)的基礎(chǔ)上，可將一定比例的超額完成量以合理的方式交易轉(zhuǎn)讓至其他行政區(qū)；三是探索各區(qū)使用一定比例碳匯吸收量用于抵消溫室氣體排放量的靈活機(jī)制。以上措施既有利于完成全市碳排放總量控制目標(biāo)，同時(shí)也為各區(qū)提供了較為靈活的變通措施。