段延民

（陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，陜西西安 719208）

1 廣覆蓋、低標準依然是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險的根本特征

多年來，我國農(nóng)業(yè)保險一直采取“財政補貼驅(qū)動、行政部門推動、保險機構(gòu)落實”的模式，走的是“廣覆蓋、低標準”的擴張型道路，這符合當時農(nóng)業(yè)保險恢復(fù)發(fā)展的歷史背景，也契合了保險機構(gòu)和農(nóng)民的利益，調(diào)動了各方的積極性，快速擴大了保險覆蓋面，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極的促進作用。

1.1 全球政策性農(nóng)業(yè)保險國情不同模式各異

發(fā)達國家是農(nóng)業(yè)保險的先行者，已經(jīng)形成了成熟的模式和經(jīng)驗。具有代表性的模式主要有美國、加拿大、日本等。

1.1.1 美國模式：由政府主辦、商業(yè)保險公司經(jīng)營。政府承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司費用以及保險推廣和教育費用，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)保險公司提供20%～25%費用補貼，并提供農(nóng)險免稅、比例再保險和超額損失再保險等扶持，美國對于一般農(nóng)作物的風(fēng)險，農(nóng)戶自愿投保，對農(nóng)場中的主要農(nóng)作物和畜禽，則要求必須投保。農(nóng)業(yè)保險品種已有150多種，基本覆蓋了所有農(nóng)作物，農(nóng)戶參保率達80%以上。

1.1.2 加拿大模式：由政府直接經(jīng)營，設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和各省農(nóng)作物保險局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定保險政策，省農(nóng)作物保險局具體運作。政府承擔保險補貼、經(jīng)營管理費用，并對農(nóng)險實行免稅和再保險政策，聯(lián)邦政府補助省農(nóng)作物保險局50%的行政開支，或負擔農(nóng)業(yè)保險50%的風(fēng)險責(zé)任。農(nóng)業(yè)保險品種有48種，農(nóng)戶參保率為80%。

1.1.3 日本模式：采用三級共濟保障制度，即市町村農(nóng)業(yè)共濟組合直接承辦保險業(yè)務(wù)，都道府縣共濟聯(lián)合會承擔共濟組合風(fēng)險業(yè)務(wù)，全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會承擔共濟聯(lián)合會再保險業(yè)務(wù)。由政府補貼大部分保費，并實行再保險政策，各級互濟組織一般承擔保險責(zé)任10%～20%，政府承擔50%～70%，遇特大災(zāi)害，政府承擔80%～100%的保險賠償，規(guī)定種養(yǎng)達到預(yù)定規(guī)模的農(nóng)戶必須參加保險。農(nóng)業(yè)保險品種范圍廣泛，涵蓋農(nóng)作物、家畜、果樹、旱田、園藝設(shè)施以及任意保險等。農(nóng)戶參保率達到90%以上。

1.2 我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速規(guī)模居首

我國自2007年中央財政實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險不斷擴面、增品、提標，初步形成了符合國情的農(nóng)業(yè)保險“四梁八柱”，構(gòu)建了“中央保大宗，地方保特色”的補貼體系，迎來了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

1.2.1 保障能力顯著提升。2020年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入815億元，成為全球農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模最大的國家。中央財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金285.39億元，為1.89億戶（次）農(nóng)戶提供風(fēng)險保障4.13萬億元，中央財政補貼資金使用效果放大145倍，農(nóng)業(yè)保險深度達1.05%，密度達460元/人。

1.2.2 保險機構(gòu)不斷健全。已建成基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)點40萬個，基層服務(wù)人員近50萬人，基本覆蓋所有縣級行政區(qū)域、95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50%的行政村。

1.2.3 農(nóng)業(yè)保險擴面提標。已由2007年的5個品種擴大至天然橡膠、油料作物等16個大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，基本覆蓋關(guān)系國計民生和糧食安全的主要大宗農(nóng)產(chǎn)品。地方開展的特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種已達196個，年實現(xiàn)保費收入81.2億元，同比增長31.8%，占農(nóng)業(yè)保險總保費收入的17%。

1.2.4 重大試點持續(xù)推進。2018年啟動6個糧食主產(chǎn)省份的24個產(chǎn)糧大縣開展了為期3年的試點工作，2021年擴大至13個糧食主產(chǎn)省份60%的產(chǎn)糧大縣（500個），共安排三大糧食作物保費補貼資金148.69億元，占全年保費補貼資金總額的44.6%。2022年將實現(xiàn)13個糧食主產(chǎn)省份產(chǎn)糧大縣全覆蓋。

1.2.5 國壽財險數(shù)字賦能：國壽財險在數(shù)字技術(shù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村加速融合之際，在種植險中引用鐵塔遙感技術(shù)，依托“星、空、氣、視、地”五位一體的種植業(yè)保險技術(shù)體系對承保標的物的生長進行足不出戶的全流程實時監(jiān)控預(yù)警（氣象、影像實時監(jiān)控），并實現(xiàn)“按圖承?！薄鞍磮D理賠”。在養(yǎng)殖險中推出基于區(qū)塊鏈的生物特征AI識別技術(shù)，即在生物特征AI識別技術(shù)的基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)殖企業(yè)、保險公司、無害化處理廠、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)四方聯(lián)動的“智能化、數(shù)字化、去中心化線上共享運營平臺”，實現(xiàn)食品安全管控、保險服務(wù)、防疫監(jiān)管等領(lǐng)域的線上實時、數(shù)據(jù)化、真實動態(tài)數(shù)據(jù)閉環(huán)管理。

1.3 陜西省政策性農(nóng)業(yè)保險提力加速成效顯著

經(jīng)過14年發(fā)展，陜西省農(nóng)業(yè)保險在探索中不斷前行。

1.3.1 保險規(guī)模持續(xù)擴大。由2007年的6800萬元擴大至2020年的17.9億元，增長25倍多。省級財政預(yù)算補貼資金從2007～2011年每年不到2000萬元，已增加到目前的4.1億元，年平均增速26.15%；省級財政補貼比例不斷提高，補貼資金達到保費總額的70%～90%。三大主要糧食作物覆蓋率均達75%以上，主要畜種覆蓋率占全年存（出）欄量的60%以上。

1.3.2 保障能力穩(wěn)步提升。保險品種穩(wěn)步增加，從試點初期的3個（能繁母豬、奶牛、蘋果），增加到目前超過45個，基本實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)險種全覆蓋。

1.3.3 支農(nóng)惠農(nóng)成效顯著。自2007年以來累計參保農(nóng)戶3377.42萬戶（次），提供風(fēng)險保障5097億元，財政資金放大效應(yīng)達106.85倍，支付賠款35億元，受益農(nóng)戶317.4萬戶（次）。

1.3.4 保險模式創(chuàng)新豐富。價格指數(shù)、氣象指數(shù)等創(chuàng)新產(chǎn)品不斷豐富，“保險+期貨”“保險+信貸”等新業(yè)務(wù)模式開展試點，保險機構(gòu)已從“拼規(guī)模、拼資源、拼條款”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌捶?wù)、拼效率、拼創(chuàng)新”，服務(wù)能力、服務(wù)水平不斷提升。

2011年，依托楊凌示范區(qū)建設(shè)了全國第一個“農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新試驗區(qū)”，率先開展育肥豬、種公豬、仔豬等新險種試點工作。2021年8月份，人保財險全國首單“保險+期貨”收入險在黃陵出單，開展保價格、保產(chǎn)量收入險試點，為隆坊鎮(zhèn)、阿黨鎮(zhèn)和田莊鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個行政村共606戶蘋果種植戶，承保蘋果469.92 hm2（10573.2噸蘋果），提供風(fēng)險保障6151.23萬元。開展“保險+信貸”，為西安秦韻生態(tài)養(yǎng)殖公司綜合授信200萬元，申請貸款150萬元，成為周至縣生豬“保險+信貸”的首個受益者。

中航安盟保險在漢中市開展特色稻漁綜合種養(yǎng)殖保險，承保面積55 hm2，保障風(fēng)險78萬元，推進特色養(yǎng)殖險在全市落地開花。平安產(chǎn)險陜西分公司與國元期貨、中財期貨在榆林市佳縣共同開展的生豬價格“保險+期貨”，總保費100萬元，其中佳縣申請榆林市財政補貼比例30%，農(nóng)戶自交比例20%，國元期貨及中財期貨補貼比例50%。為佳縣15戶生豬養(yǎng)殖戶6400余頭育肥豬提供1120萬元風(fēng)險保障。

2 起步較晚、投入較少是我們存在問題的主要根源

近年來，陜西省農(nóng)業(yè)保險工作穩(wěn)步推進，取得了明顯成效，但我們也應(yīng)清醒地認識到，與黨中央、國務(wù)院要求相比，與農(nóng)戶風(fēng)險保障需求相比，與國內(nèi)外先進水平相比，陜西省農(nóng)業(yè)保險保障的總體水平仍然偏低，還有很大的發(fā)展空間，尤其是保險產(chǎn)品供給、保險機構(gòu)服務(wù)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的需求相比，還有相當大的差距。必須認清不足、正視差距。

2.1 農(nóng)業(yè)保險水平不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求

陜西省農(nóng)業(yè)保險保費總規(guī)模偏小，在全國僅排名第19位，尚處于中等偏下水平，2019年陜西省農(nóng)業(yè)保險深度約為0.71%，密度約為181元/人，與中央要求的2022年農(nóng)業(yè)保險深度達到1%，密度達到500元/人存在較大差距；陜西省農(nóng)業(yè)保險主要以直接物化成本保障為主，僅在楊凌示范區(qū)等個別地方開展單一品種保收入試點，與中央要求的到2022年收入保險成為農(nóng)業(yè)保險的重要險種存在一定差距，中央險種愿保盡保問題仍未有效解決；省級補貼資金投入仍然不足，為達到2022年農(nóng)業(yè)保險深度1%的目標，陜西省農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模至少需增長到20億元，省級補貼資金需增長到7億元，從2018年起省級補貼資金預(yù)算4.1億元，近兩年未增加。

2.2 農(nóng)業(yè)保險運行效果還需不斷提高

由于保險配套政策不完善，保險費率擬定和動態(tài)調(diào)整機制不健全，同一品種不同機構(gòu)保險條款及賠付責(zé)任不統(tǒng)一現(xiàn)象普遍存在，一些地方甚至存在農(nóng)戶“被投保”現(xiàn)象，導(dǎo)致整體賠付率較低。2019年陜西省農(nóng)業(yè)保險簡單賠付率為50.58%，低于全國平均水平27.79個百分點。高賠付、高風(fēng)險的問題未得到根本性扭轉(zhuǎn)，突出表現(xiàn)在種養(yǎng)業(yè)不平衡，大宗糧油作物和森林險總體上受災(zāi)輕，有盈利；蘋果、設(shè)施蔬菜、奶牛、能繁母豬等雖然試點早，但因賠付程度、繳納費用較高等因素，依然艱難。2020、2021兩年，陜西省受災(zāi)嚴重，特別是蘋果產(chǎn)業(yè)收到了多年不遇的風(fēng)雹災(zāi)害，保險公司連續(xù)兩年賠付過億元，簡單賠率超過100%。

2.3 補貼資金管理政策仍需優(yōu)化規(guī)范

基層財政拖欠補貼資金現(xiàn)象不同程度存在。2019年，陜西省縣級應(yīng)撥付補貼資金最低3.15萬元，最高257.95萬元，縣均61.4萬元，但部分縣仍未足額補貼到位。個別市擅自提高縣級配套比例，加大了縣級補貼資金壓力，個別縣還存在中省市資金撥付不及時的情況。

3 推動農(nóng)業(yè)保險由“保成本”向“保價格、保收入”轉(zhuǎn)變是農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的必由之路

推進農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展是一個永恒的課題。對我省而言，要深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的重要指示，真正將農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是適度規(guī)模經(jīng)營的“穩(wěn)壓器”和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加速器，立足資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，拓展發(fā)展空間，激發(fā)潛力動能，加快推動農(nóng)業(yè)保險在政策目標、功能作用、服務(wù)對象、產(chǎn)品體系等方面實現(xiàn)創(chuàng)新升級。做到保得到位、賠得足額，讓農(nóng)民愿意買、買得到、買得起，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐。

3.1 聚焦關(guān)鍵再認識

“十四五”農(nóng)業(yè)保險發(fā)展要主動融入三農(nóng)工作大局，以服務(wù)鄉(xiāng)村振興為目標，以高質(zhì)量發(fā)展為路徑，突出強化“兩聚焦、三轉(zhuǎn)型”發(fā)展認識。兩聚焦：由保生產(chǎn)風(fēng)險向保全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險發(fā)展聚焦，實現(xiàn)對農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的全覆蓋；由廣覆蓋向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聚焦，構(gòu)建更好滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化風(fēng)險保障需求的農(nóng)業(yè)保險。三轉(zhuǎn)型：—由單一的防風(fēng)險工具向多功能的農(nóng)業(yè)支持工具轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由災(zāi)后補償功能向防災(zāi)減災(zāi)、生產(chǎn)調(diào)節(jié)、擔保增信等綜合功能延伸；由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險向科技化、數(shù)字化農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型；由“單向、單獨”向“交互、協(xié)同”轉(zhuǎn)型，不斷深化“農(nóng)業(yè)保險+”廣度，為鄉(xiāng)村振興提供多樣化支持。

3.2 夯實保障提能力

以政策支持為保障，強化農(nóng)業(yè)保險持續(xù)發(fā)展能力，推動農(nóng)業(yè)保險擴面增品提質(zhì)增效。各級要將農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金納入財政預(yù)算，落實保費補貼資金，重點支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)重點縣以及鄉(xiāng)村振興26個重點幫扶縣，并逐步向保障市場風(fēng)險傾斜。涉農(nóng)部門要會同保險機構(gòu)加大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，穩(wěn)步擴大保險覆蓋面，力爭中央財政補貼品種在全省實現(xiàn)愿保盡保。以蘋果、設(shè)施農(nóng)業(yè)、奶山羊等9個產(chǎn)業(yè)鏈保險為重點，試點“一戶一單”承保模式，持續(xù)擴大省級農(nóng)業(yè)保險品種試點，支持市縣開展農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新模式試點，擴大收入類、指數(shù)類、“保險+”等創(chuàng)新保險的試點范圍，推動農(nóng)業(yè)保險由保成本向保收入轉(zhuǎn)變。逐步形成保費規(guī)模大、保險品種齊、分布區(qū)域廣、地域特色突出的發(fā)展新格局。建立農(nóng)業(yè)保險保障水平動態(tài)調(diào)整機制，積極推動農(nóng)業(yè)保險由“保成本”向“保價格、保收入”轉(zhuǎn)變，有效防范自然災(zāi)害和市場波動雙重風(fēng)險，提升農(nóng)業(yè)保險服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力。

3.3 完善體系創(chuàng)價值

整合農(nóng)村服務(wù)資源，開展專屬保險產(chǎn)品和防災(zāi)減損、融資、農(nóng)業(yè)信息資訊等增值性服務(wù)，切實提升服務(wù)溫度、提高農(nóng)戶獲得感。加強我省農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險區(qū)劃研究，構(gòu)建具有陜西特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險地圖。真實反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險狀況，保障各方權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展；借鑒甘肅“農(nóng)金室”經(jīng)驗，解決農(nóng)業(yè)保險“投保到戶、定損到戶、理賠到戶”的“最后一公里”問題。推動農(nóng)業(yè)保險與信貸、擔保等金融工具融合聯(lián)動，提高農(nóng)戶信用水平和融資能力。加快農(nóng)業(yè)保險線上、線下融合，推動承保業(yè)務(wù)全流程線上化，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理精細化、承保理賠標準化、服務(wù)工具便捷化。

3.4 健全制度促規(guī)范

制定農(nóng)業(yè)保險財政補貼品種示范性條款，建立保額、費率動態(tài)調(diào)整機制，促進保險機構(gòu)政務(wù)公開，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險承保到戶、定損到戶、理賠到戶，不惜賠、不拖賠。鼓勵各地組建損失核定委員會，提升承保理賠專業(yè)化水平，及時化解農(nóng)業(yè)保險矛盾糾紛。制定經(jīng)辦機構(gòu)招投標管理實施細則，建立健全以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險機構(gòu)招投標制度。規(guī)范農(nóng)業(yè)保險項目，除國家已確定承保機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險項目外，我省其他政策性農(nóng)業(yè)保險項目原則上以市為單位。出臺農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金管理辦法，規(guī)范資金管理制度，保障補貼資金及時足額到位。推動將農(nóng)業(yè)保險工作納入各級政府目標責(zé)任考核清單，建立保險機構(gòu)考評管理機制，將績效考核評價結(jié)果與財政資金分配、保險機構(gòu)動態(tài)調(diào)整相結(jié)合。

3.5 搭建平臺提效率

加快構(gòu)建基于土地確權(quán)、糧食直補的地塊空間數(shù)據(jù)庫，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)模式到戶、到地塊，逐步建立參保農(nóng)戶生產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫。加強農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)利用，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險地圖，為農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)、費率調(diào)整提供技術(shù)支持。加強涉農(nóng)部門信息互通共享，為農(nóng)業(yè)保險企業(yè)、農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險相關(guān)信息推送服務(wù)，為再保險企業(yè)的產(chǎn)品定價提供依據(jù)。加強農(nóng)險大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，建立覆蓋全險種、全業(yè)務(wù)流程數(shù)據(jù)的信息統(tǒng)計分析機制，及時為各級準確掌握農(nóng)業(yè)保險工作進展提供全面、準確的數(shù)據(jù)參考，切實提高農(nóng)業(yè)保險工作監(jiān)管效率。