陳舒筠

關(guān)鍵詞：地方法治 法治高地 法治建設(shè) 示范性法治 管轄 木桶效應(yīng)

一、問題的提出

在我國(guó)依法治國(guó)的背景下，我國(guó)地方法治的發(fā)展呈現(xiàn)出三種疊加式的建設(shè)路徑。我國(guó)的地方法治起步于對(duì)依法治國(guó)的響應(yīng)和宣傳式建設(shè)。20世紀(jì)末，地方積極響應(yīng)中央的號(hào)召，紛紛提出依法治省、依法治市和依法治縣的地方法治建設(shè)思路。各地方先是將“依法治省、治市、治縣”作為一項(xiàng)全民普法教育的主要內(nèi)容，后將“依法治省”作為其人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)或制定地方性法規(guī)的基本原則。依法行政的“行政”和依法治國(guó)的“國(guó)”，主要是指國(guó)家公權(quán)力。但“省”“市”“縣”“鄉(xiāng)”僅僅是行政區(qū)劃概念，并不具有公權(quán)力的特征。依法治省、依法治市、依法治縣之類的地方法治建設(shè)思路，要求公眾服從法律。也就是說，這一階段的地方法治建設(shè)雖然積極響應(yīng)了中央的法治建設(shè)部署，但比較機(jī)械，形式重于內(nèi)容。

我國(guó)的地方法治發(fā)展于法治地方的建設(shè)。21世紀(jì)以來，在許多地方仍然把“依法治國(guó)”分解、套用到本地法治實(shí)踐的同時(shí)，也有一些地方與法治國(guó)家和法治中國(guó)相呼應(yīng)，提出了法治地方的建設(shè)思路。2004年，江蘇省制定了全國(guó)第一份省級(jí)區(qū)域法治化建設(shè)的指導(dǎo)性文件《法治江蘇建設(shè)綱要》，著重強(qiáng)調(diào)要使公共權(quán)力的配置和行使受到有效規(guī)范和約束。尤其值得指出的是，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志， 在2006年作出了建設(shè)法治浙江的重大決策，“開始了建設(shè)法治中國(guó)在省域?qū)用娴膶?shí)踐探索”。截至2016年，全國(guó)27個(gè)省級(jí)行政區(qū)都制定了本地方法治建設(shè)綱要。相對(duì)于響應(yīng)和宣傳式地方法治建設(shè)，法治地方的建設(shè)思路回歸了依法治國(guó)的應(yīng)有之義，較完整地體現(xiàn)了依法治國(guó)理念。

在法治地方建設(shè)的進(jìn)程中，近年來我國(guó)地方展開了與“GDP競(jìng)爭(zhēng)”相對(duì)應(yīng)的法治競(jìng)爭(zhēng)，探索了法治高地建設(shè)的可能性。從可公開檢索的北大法寶數(shù)據(jù)庫來看，正式文件中“法治高地”建設(shè)最先出現(xiàn)在江西。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，2021年福建省也在正式文件中確立了法治高地建設(shè)方案。隨后，法治高地建設(shè)成為許多地方法治建設(shè)的目標(biāo)。從理論上說，法治高地就是地方法治建設(shè)中多方面或某方面的領(lǐng)跑者、先行者，代表了法治的發(fā)展趨勢(shì)。法治高地建設(shè)在我國(guó)法律秩序中引入了差序發(fā)展、地方競(jìng)爭(zhēng)或局部先行的理念，標(biāo)志著地方法治建設(shè)的新路徑和新階段。

法治地方在實(shí)踐了若干年后，受到了理論界的關(guān)注。第一，地方法治的證成。學(xué)者們首先回應(yīng)了對(duì)地方法治的質(zhì)疑，認(rèn)為法治不只是國(guó)家獨(dú)有的概念和實(shí)踐，它也存在于地方。有學(xué)者認(rèn)為地方法治只是法治國(guó)家在地方的實(shí)踐，“地方法治化體現(xiàn)在法治的‘文本—行動(dòng)—觀念三個(gè)層面，即在地方實(shí)現(xiàn)制度系統(tǒng)的法治化、行動(dòng)系統(tǒng)的法治化和觀念系統(tǒng)的法治化”。但也有學(xué)者認(rèn)為地方法治是相對(duì)于國(guó)家法治而言的獨(dú)立概念，因?yàn)榈胤骄哂邢鄬?duì)獨(dú)立的權(quán)力空間或自主權(quán)。第二，法治高地建設(shè)的名與實(shí)。有的學(xué)者把法治地方和法治高地建設(shè)概括為與“行政發(fā)包制”相對(duì)應(yīng)的“承包型法治”，認(rèn)為它“具有法治建設(shè)強(qiáng)激勵(lì)、中央弱控制、爭(zhēng)端解決方式行政化等特點(diǎn)”。更多的學(xué)者則把法治高地建設(shè)概括為地方的法治競(jìng)爭(zhēng)，并開展了類型化研究，區(qū)分了縱向科層間的法治競(jìng)爭(zhēng)和橫向地方間的法治競(jìng)爭(zhēng)。第三，法治高地建設(shè)的限度。地方畢竟不是國(guó)家，其權(quán)力是有限的。為此，學(xué)者們分析了地方法治競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和制度約束，包括中央與地方關(guān)系的規(guī)則型治理結(jié)構(gòu)的約束，統(tǒng)一的司法權(quán)治理體制與運(yùn)行機(jī)制的約束，以及“條條塊塊”權(quán)力縱橫制約機(jī)制的約束。還有的學(xué)者認(rèn)為，法治高地建設(shè)還受政治和政策的約束。第四，法治高地建設(shè)的利弊。有的學(xué)者肯定了地方法治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的積極意義，同時(shí)指出地方法治競(jìng)爭(zhēng)中存在偏向資本、弱視民眾的傾向。但也有的持保守態(tài)度，認(rèn)為“法治建設(shè)不僅不會(huì)以地方法治競(jìng)爭(zhēng)的形式表現(xiàn)出來，還會(huì)減弱地方競(jìng)爭(zhēng)”。

上述文獻(xiàn)表明，學(xué)界對(duì)地方法治競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)有很好的研究。本文擬在上述研究的基礎(chǔ)上或延長(zhǎng)線上探討法治高地建設(shè)，并努力回答下列三個(gè)實(shí)踐問題：第一，在統(tǒng)一法治的背景下，某些地方是否可以在法治競(jìng)爭(zhēng)中成為其他地方的領(lǐng)跑者或先行者？ 第二，法治高地如何才能不因“木桶效應(yīng)”而被拉低到一般水平，或者說法治競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)跑者如何才能保持其先進(jìn)？ 第三，法治高地本身并非目的，并非法治競(jìng)爭(zhēng)的歸宿，而只是地方的一種先行探索，因而其經(jīng)驗(yàn)如何在全國(guó)得以推廣或上升為全國(guó)性立法，推動(dòng)我國(guó)法治的整體提升？

二、法治高地的理論和法律基礎(chǔ)

在我國(guó)統(tǒng)一的法律秩序中，地方能否成為法治高地，也就是地方能否在法治競(jìng)爭(zhēng)中成為其他地方的領(lǐng)跑者或先行者，需要有理論和法律上的支撐。

（一）法治高地建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與法治先進(jìn)的耦合

“了解經(jīng)濟(jì)秩序是了解其他整個(gè)社會(huì)秩序、特別是社會(huì)的法律秩序的基礎(chǔ)?！蔽覈?guó)在改革開放前期，先后建立了4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放了沿海14個(gè)城市，劃分出東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)帶。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心， 不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)程中， 我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值大幅提高， 由1978年的3678.7億元增長(zhǎng)到2020年的101.6萬億元，年均增長(zhǎng)9.2%。在經(jīng)濟(jì)躍升的進(jìn)程中，獲得經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展政策的東部沿海開放城市作出了突出的貢獻(xiàn)。到改革開放中期確立三大經(jīng)濟(jì)帶的“七五規(guī)劃”收官之年即1990年，分地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值中排名前五的省份分別為廣東（1471.48億元）、山東（1332.13億元）、江蘇（1314.39億元）、四川（1146.63億元）以及遼寧（964.89億元）。在這些對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較大的省內(nèi)，不乏經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市和沿海開放城市。由此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體呈現(xiàn)出以點(diǎn)帶面、從東部向內(nèi)陸縱深推進(jìn)的梯度發(fā)展態(tài)勢(shì)。這是地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。

同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方越需要更高水平的法律秩序，其法治化程度更高。在2013年的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》中，廣州、上海、北京位列前三。在2020年的法治化營(yíng)商環(huán)境指數(shù)排名中，深圳、杭州、湖州、廣州、寧波分列前五。這些法治先進(jìn)地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)?？梢姡ㄖ位潭扰c經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)出正相關(guān)態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較高的地區(qū)有著更高水平的法治表現(xiàn)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與法治先進(jìn)耦合的解釋

馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定法律等上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化推動(dòng)著法律等上層建筑的發(fā)展變化。法社會(huì)學(xué)也認(rèn)為，“任何一次社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的變遷都會(huì)引起法律的變遷”，因?yàn)椤叭魏畏杀Ｕ隙际侵苯拥貫榻?jīng)濟(jì)利益服務(wù)的， 即使不盡如此， 經(jīng)濟(jì)利益也是影響法律創(chuàng)設(shè)的極重要原因”。上述原理對(duì)于社會(huì)演進(jìn)過程或國(guó)家整體上的經(jīng)濟(jì)與法治關(guān)系無疑具有基礎(chǔ)性的解釋力，但對(duì)于一國(guó)之地方的經(jīng)濟(jì)與法治關(guān)系還需要進(jìn)一步討論。

首先，我國(guó)地方的自主權(quán)得到了確認(rèn)。地方法治競(jìng)爭(zhēng)不同于國(guó)家間的法治競(jìng)爭(zhēng)，是在國(guó)家統(tǒng)一法治背景下的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。地方在法治上有更高水平的需求，必須取得國(guó)家的允許和鼓勵(lì)。一般說來，“只有在絕對(duì)必要的情況下，（國(guó)家）立法者才應(yīng)按照自己的想法來形成和塑造生活；但在能夠讓生活自行選擇的地方，它應(yīng)避免進(jìn)行多余的干預(yù)”，即開放競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)過去曾實(shí)行壓力傳導(dǎo)型的科層制，存在著地方活力不足的弊端。通過從權(quán)力下放到央地事權(quán)分工的一系列改革，中央賦予了地方更多的自主權(quán)，充分激發(fā)了地方的積極性和自主性，形成了地方一定范圍內(nèi)自主發(fā)展的規(guī)則。地方逐漸把基于經(jīng)濟(jì)的自發(fā)秩序而內(nèi)生的規(guī)則，制定為本地特色的法規(guī)或規(guī)章。這樣，事實(shí)上就形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展到哪里、哪個(gè)階段，法治就建設(shè)到那里、那個(gè)階段的規(guī)律，從而催生了法治高地。

其次，地方的理性人角色得以形成。地方政府在獲得中央賦予的自主權(quán)后，雖然仍然是中央政府在地方的執(zhí)行者，但卻又有了地方利益主體的地位或角色。地方利益的核心是經(jīng)濟(jì)利益，因而地方政府也就逐漸成為具有自利和理性的“經(jīng)濟(jì)人”。各地通過初期的資源和規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)，逐漸發(fā)展成為營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)是法治環(huán)境?！暗胤秸畬⒎ㄖ苇h(huán)境的改善作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段和制度保障，通過地方立法、行政、司法多方通力合作，努力促進(jìn)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境改善，以吸引更多投資、項(xiàng)目和人才，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！苯?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)誘發(fā)了法治競(jìng)爭(zhēng)，法治先進(jìn)必將轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

因此，法治高地建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方對(duì)高水平法治的自然要求和內(nèi)生規(guī)則，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的法治競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方未來發(fā)展的方向，是國(guó)家統(tǒng)一法治所允許的積極探索和自主發(fā)展。

（二）法治高地建設(shè)的法律基礎(chǔ)

1.統(tǒng)一的法治為法治高地建設(shè)預(yù)留了空間

我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府的權(quán)限不僅源于中央而且權(quán)力的行使受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但這并不是說地方?jīng)]有任何自主性，我國(guó)憲法規(guī)定對(duì)中央和地方關(guān)系實(shí)行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的原則。具體到法治建設(shè)，中央的立法主要由地方負(fù)責(zé)實(shí)施，對(duì)違法行為的查處實(shí)行由下而上的級(jí)別管轄制度；在中央制定法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的同時(shí)，地方可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。地方對(duì)中央立法的實(shí)施都具有一定的裁量性，地方性法規(guī)都可以根據(jù)地方組織法第10、49條的規(guī)定“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”制定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其營(yíng)商環(huán)境是本行政區(qū)內(nèi)最重要的具體情況和實(shí)際需要之一。因此，統(tǒng)一法治仍然為地方建設(shè)法治高地預(yù)留了空間。

更為重要的是，國(guó)家的統(tǒng)一法治有時(shí)還鼓勵(lì)地方建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)的法治。比如與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化法把標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法第2、21條的規(guī)定，地方標(biāo)準(zhǔn)的“技術(shù)要求不得低于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求”，“國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)”。還有環(huán)境保護(hù)法第15、16條，水污染防治法第14條，土壤污染防治法第20條，以及大氣污染防治法第7條等，都鼓勵(lì)地方制定更高的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。此類中央立法是對(duì)所有地方的開放性規(guī)定，從而為各地方開展法治競(jìng)爭(zhēng)、建設(shè)法治高地提供了法律基礎(chǔ)。

2.先行先試的特別授權(quán)為法治高地建設(shè)提供了直接的法律基礎(chǔ)或依據(jù)

在改革開放早期，為引領(lǐng)和保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)，全國(guó)人大常委會(huì)就授權(quán)廣東、福建兩省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)規(guī)范。黨的十八大以來，中央鼓勵(lì)地方積極探索、先行先試，為建設(shè)法治國(guó)家做出貢獻(xiàn)，為改革創(chuàng)新發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。根據(jù)中央的政策，全國(guó)人大常委會(huì)分別于2020年、2021年授權(quán)海南省、上海市人大及其常委會(huì)根據(jù)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定在特定區(qū)域?qū)嵤┑淖兺ǚㄒ?guī)。

特別授權(quán)并非向所有地方人大普遍開放， 而僅是針對(duì)特定地方人大建設(shè)法治高地的特殊通道。深圳市人大正是基于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特別授權(quán)，制定法規(guī)56項(xiàng)（現(xiàn)行有效45項(xiàng)），為深圳的法治建設(shè)和深圳經(jīng)濟(jì)技術(shù)走向世界前沿作出了不可替代的貢獻(xiàn)?；谔貏e授權(quán)所制定的變通法規(guī)只能適用于指定區(qū)域，而不能擴(kuò)大適用的區(qū)域范圍。如上海市人大基于特別授權(quán)而制定的浦東新區(qū)法規(guī)，只能適用于浦東新區(qū)，而不能適用于上海其他區(qū)域。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)雖然是一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃區(qū)，但卻位于浦東新區(qū)、奉賢區(qū)和閔行區(qū)交界處。按規(guī)定，浦東新區(qū)法規(guī)只能適用于浦東新區(qū)范圍內(nèi)的臨港新片區(qū)，而不能適用于奉賢和閔行轄區(qū)內(nèi)的臨港新片區(qū)。

當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方人大的普遍授權(quán)和特別授權(quán)，只是為法治高地建設(shè)提供法律基礎(chǔ)或依據(jù)。地方法治的建設(shè)水平還受本地方治理能力、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、地理環(huán)境的變化以及歷史文化傳統(tǒng)等多種因素的影響，因此有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)雖然也具有變通立法權(quán)但卻沒有像深圳那樣的法治建設(shè)成就。同時(shí)，地方人大即使取得全國(guó)人大常委會(huì)的特別授權(quán)，其變通立法也仍然具有相應(yīng)的邊界，不能限縮公民的自由，不能進(jìn)行刑事立法，原則上也不能進(jìn)行民事立法；所進(jìn)行的主要是關(guān)于行政規(guī)制的立法，且受有關(guān)法治原則的限制。

三、法治高地建設(shè)的制度保障

在論證了法治高地建設(shè)何以可能后，法治高地在建設(shè)中如何才能不因“木桶效應(yīng)”而被拉低到一般水平，也就是法治競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)跑者如何才能保持其先進(jìn)性，就需要從制度上解決地方法治的“木桶效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)法治高地的建設(shè)目的。

（一）法治高地建設(shè)的“木桶效應(yīng)”

從實(shí)踐觀察，法治高地建設(shè)在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為兩類：一類側(cè)重于法治政府建設(shè)，在諸如行政許可等授益性行政行為方面，通過改革簡(jiǎn)化流程提高效率，整合資源向相對(duì)人提供更優(yōu)服務(wù)。如上海浦東旨在改善營(yíng)商環(huán)境的“一業(yè)一證”改革；深圳建立粵港澳大灣區(qū)國(guó)際仲裁中心，整合粵港澳大灣區(qū)仲裁資源，形成跨區(qū)域、跨制度的長(zhǎng)效互通機(jī)制，全面接軌國(guó)際通行的仲裁制度。另一類則側(cè)重于法治社會(huì)建設(shè)，在諸如行政處罰等負(fù)擔(dān)性行政行為中，尤其是在營(yíng)商環(huán)境和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域提供更強(qiáng)、更嚴(yán)格的保護(hù)。如《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域規(guī)定了比有關(guān)法律更為嚴(yán)厲的處罰，加大了對(duì)惡意申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)行為人的處罰力度，增設(shè)了對(duì)違反地理標(biāo)志保護(hù)的處罰和對(duì)會(huì)展單位侵權(quán)的處罰。

在法治高地建設(shè)的上述兩種類型中， 法治政府建設(shè)往往會(huì)吸引個(gè)人或企業(yè)向法治高地匯聚，從而法治高地對(duì)進(jìn)駐轄區(qū)的個(gè)人或企業(yè)具有法律管轄權(quán)。法治社會(huì)建設(shè)雖然對(duì)被保護(hù)的個(gè)人或企業(yè)有吸引匯聚的作用， 但跨行政區(qū)侵權(quán)人就有可能利用屬地主義和一事不再罰原則而規(guī)避更嚴(yán)格的規(guī)制。比如，浦東新區(qū)的當(dāng)事人A與外地的當(dāng)事人B發(fā)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，兩地執(zhí)法機(jī)關(guān)都具有管轄權(quán)。如果由B所在地管轄，就不能適用浦東新區(qū)法規(guī)而只能適用B所在地的地方性法規(guī)。這樣，法治高地就可能因地方法治的“木桶效應(yīng)”而被拉低到一般水平，法治高地建設(shè)的目的就無法得以實(shí)現(xiàn)。

在私法領(lǐng)域?qū)嵭幸馑甲灾卧瓌t，當(dāng)事人可以約定案件或糾紛的管轄地。但地方法治是公法、行政法、規(guī)制法和強(qiáng)制法，對(duì)案件的管轄實(shí)行法定主義原則，而不允許當(dāng)事人約定。行政處罰法第22條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币簿褪钦f，除了法律規(guī)定的行為地以外，管轄地的確定應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定為依據(jù)，而不能以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章為依據(jù)。在沒有特別授權(quán)的情況下，地方就無權(quán)為解決“木桶效應(yīng)”而自行規(guī)定案件管轄地。為此，地方只能展開充分的法解釋以挖掘現(xiàn)有立法的管轄權(quán)資源。

（二）通過解釋獲得管轄權(quán)

在行政執(zhí)法中，根據(jù)行政處罰法第22條的規(guī)定，違法行為發(fā)生地作為聯(lián)結(jié)點(diǎn)是一個(gè)原則。對(duì)違法行為發(fā)生地作從寬或從嚴(yán)解釋，關(guān)系到法治高地對(duì)外地行為人是否具有管轄權(quán)。有學(xué)者很早就提出：“行為地包括行政違法行為的準(zhǔn)備、著手地、實(shí)施地、經(jīng)過地和危害結(jié)果發(fā)生地。行為地行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為都有行政處罰管轄權(quán)?！边@一觀點(diǎn)在《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》中得到了認(rèn)可，也已成為學(xué)界通說。根據(jù)這一解釋，只要法治高地是違法行為著手地、經(jīng)過地、實(shí)施（發(fā)生）地或危害結(jié)果發(fā)生地中的任意一個(gè)，即視作法律規(guī)定的“違法行為發(fā)生地”，擁有管轄權(quán)。

除此之外，行政處罰法第22條后一句對(duì)行政處罰的管轄權(quán)作了特別規(guī)定。當(dāng)前，法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所規(guī)定的特殊地域管轄有以下幾種：第一，如果違法行為涉及不動(dòng)產(chǎn)且該不動(dòng)產(chǎn)在法治高地的管轄之下，則即使違法行為發(fā)生地不在法治高地轄區(qū)之內(nèi)，法治高地也依法具有管轄權(quán)。第二，在具有相契合的特別法規(guī)定的情況下，管轄地還可以行為人戶籍地、住所地、經(jīng)常居住地，法人注冊(cè)地、實(shí)際經(jīng)營(yíng)地作為管轄的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。如《旅游行政處罰辦法》第11條第2款規(guī)定，旅游主管部門在查處地接社的違法行為時(shí)，發(fā)現(xiàn)組團(tuán)社有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)送組團(tuán)社所在地縣級(jí)以上地方旅游主管部門管轄。這樣，如果外地行為人以法治高地作為住所地、經(jīng)常居住地或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)地的，則法治高地具有管轄權(quán)。第三，在涉及電子商務(wù)或網(wǎng)絡(luò)傳播的特殊案件中，法治高地如是服務(wù)許可地或者備案地、網(wǎng)絡(luò)接入地、計(jì)算機(jī)終端設(shè)備等所在地，也能依法建立起管轄權(quán)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，行使管轄權(quán)。

根據(jù)行政處罰法第22條的規(guī)定，地方性法規(guī)無權(quán)對(duì)管轄權(quán)作特別規(guī)定。但基于前述特別授權(quán)，地方人大如認(rèn)為建設(shè)法治高地確有必要，也可以對(duì)管轄權(quán)作變通規(guī)定。也就是說，當(dāng)作為特別法的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所規(guī)定的地域管轄不利于法治高地管轄時(shí)，基于特別授權(quán)的地方立法就可以變通規(guī)定管轄權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)法治高地對(duì)轄區(qū)外行為人的管轄。如《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》可以規(guī)定，凡以浦東新區(qū)為所在地的一方當(dāng)事人與其他地方當(dāng)事人發(fā)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，浦東新區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)主管部門都具有管轄權(quán)。

（三）通過合意獲得管轄權(quán)

法治高地還可以按照協(xié)商或合意建立管轄權(quán)聯(lián)結(jié)點(diǎn)。合意管轄包括跨行政區(qū)行政機(jī)關(guān)之間經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議而建立的跨行政區(qū)協(xié)議管轄，以及行政機(jī)關(guān)經(jīng)當(dāng)事人同意而實(shí)施的跨行政區(qū)管轄。

1.跨行政區(qū)協(xié)議管轄。

法律為協(xié)議管轄提供了支持。地方組織法第80條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作?！毙姓幜P法第25條第2款規(guī)定：“對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決”。中央還為協(xié)議管轄提供了政策性支持，要求健全跨行政區(qū)域的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法信息共享、協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)域的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件移送、執(zhí)法協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。法治高地為避免與外地行政機(jī)關(guān)之間爭(zhēng)搶執(zhí)法管轄權(quán)，可以通過協(xié)商、訂立協(xié)議，約定案件管轄，從而實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)臂管轄”。

跨行政區(qū)協(xié)議管轄在實(shí)踐中已經(jīng)得到發(fā)展。例如上海洋山港，在地理位置和行政區(qū)劃上屬于浙江省舟山市管轄。上海市通過與浙江省協(xié)商，訂立了共同建設(shè)洋山深水港的合作協(xié)議。上海市根據(jù)協(xié)議取得了洋山港區(qū)管轄權(quán)，制定了地方政府規(guī)章《洋山保稅港區(qū)管理辦法》，行使港口、工商、稅收、金融、公安等領(lǐng)域的規(guī)劃、許可、處罰和檢查等執(zhí)法權(quán)，從而使得上海的政府規(guī)章適用于浙江省轄區(qū)內(nèi)的洋山港區(qū)。并且，跨行政區(qū)協(xié)議管轄在實(shí)踐中還將得到進(jìn)一步發(fā)展。前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)地處深圳。深圳與香港通過協(xié)商約定，合作區(qū)內(nèi)的民商事合同一方為港資企業(yè)的，則合同各方可自由約定是否適用香港法律。橫琴粵澳深度合作區(qū)位于廣東珠海，在橫琴合作區(qū)注冊(cè)的港資、澳資、臺(tái)資及外商投資企業(yè)可以協(xié)議選擇域外法解決合同糾紛，或者適用國(guó)際條約、國(guó)際慣例和國(guó)際商事規(guī)則化解糾紛。當(dāng)前，區(qū)域合作已經(jīng)是我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，已在全國(guó)很多地方得到廣泛實(shí)施，所涉及的法律管轄權(quán)大多需要通過協(xié)商一致加以解決。

此類協(xié)議管轄也得到了最高人民法院司法政策上的認(rèn)可。司法個(gè)案中，法院也支持行政機(jī)關(guān)間通過協(xié)商解決管轄權(quán)爭(zhēng)議，反對(duì)相互推諉。最高人民法院在張恩琪案中指出：“基于行政管理復(fù)雜性和法律規(guī)定不明確，在職權(quán)界線不清晰的情況下，行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)主動(dòng)溝通聯(lián)系，共同協(xié)調(diào)解決，不能互相推諉”。法院在韓孟一案的裁定中也認(rèn)為，滕州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局“與山東省通信管理局相互推諉，將本應(yīng)依法處理的舉報(bào)事項(xiàng)拒之于門外，不符合全面推行依法行政，建設(shè)法治政府的基本精神”。

當(dāng)然，法治高地的管轄協(xié)議是為了避免管轄權(quán)爭(zhēng)議而訂立的協(xié)議，原則上應(yīng)當(dāng)以違法行為發(fā)生地或特殊地域管轄為基礎(chǔ)。否則，如果沒有任何管轄權(quán)聯(lián)結(jié)點(diǎn)就訂立管轄權(quán)協(xié)議，會(huì)導(dǎo)致法治高地的變通法規(guī)外溢適用到其他區(qū)域的現(xiàn)象，違反特別授權(quán)的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于有緊密合作的地方，法治高地可以訂立全面性的管轄協(xié)議。

2.經(jīng)當(dāng)事人同意的跨行政區(qū)管轄

從比較法的角度看，德國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否具有管轄權(quán)采取的是相對(duì)寬松的態(tài)度，即只有在“幾乎沒有任何事實(shí)上的聯(lián)結(jié)點(diǎn)能夠認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出該行政行為，或是該行為所規(guī)制的事項(xiàng)屬于行政機(jī)關(guān)的任務(wù)范圍”的情況下，無管轄權(quán)才會(huì)導(dǎo)致行政行為無效”。也就是說，經(jīng)當(dāng)事人同意的跨行政區(qū)管轄也可以成為法治高地行使管轄權(quán)的一種方式。在我國(guó)，這類跨行政區(qū)管轄源于對(duì)司法實(shí)踐的觀察和分析。

根據(jù)司法判例，它必須具備下列兩個(gè)條件：第一，如果具有合理的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)可以行使域外管轄權(quán)。在李清志案中，原告在路邊違法停車，北京市朝陽區(qū)東外大隊(duì)所屬交通協(xié)管員對(duì)其進(jìn)行處罰并粘貼告知單。北京市朝陽區(qū)呼家樓大隊(duì)在受理原告其他交通違法行為的非現(xiàn)場(chǎng)處罰時(shí)，一并對(duì)原告被東外大隊(duì)查明的違法停車行為作出了處罰。法院認(rèn)為，呼家樓大隊(duì)具有處罰該類違停行為的職權(quán)，一并管轄并不違法。在該案中，合理的地域管轄聯(lián)結(jié)點(diǎn)表現(xiàn)為在處罰有管轄權(quán)的違法行為時(shí)一并處罰并無地域管轄權(quán)的違法行為，符合高效便民原則。如果沒有任何地域管轄的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，則行政機(jī)關(guān)不能行使地域管轄權(quán)。第二，行政機(jī)關(guān)明確地告知了違法行為人將進(jìn)行的管轄；違法行為人同意行政機(jī)關(guān)的管轄，且同意系其真實(shí)意思表示。在李清志案中，法院認(rèn)為呼家樓大隊(duì)雖并非上述規(guī)定中的管轄權(quán)機(jī)關(guān)，但在原告自行前往呼家樓大隊(duì)接受處理，且該大隊(duì)已明確告知如無異議將一并處理，而原告未提出異議的情況下，呼家樓大隊(duì)才實(shí)施了行政處罰，因而并不違法。如果不具備告知并獲同意這一要件，則即使具有合理的地域管轄聯(lián)結(jié)點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)也不能行使管轄權(quán)。行政機(jī)關(guān)貫徹高效便民原則也應(yīng)該尊重當(dāng)事人的意愿。

上述規(guī)則盡管只是法院在個(gè)案中的態(tài)度，我國(guó)也不實(shí)行判例法制度，但卻是一種事實(shí)性規(guī)則，實(shí)際上發(fā)揮著效力作用。上述源于個(gè)案的規(guī)則經(jīng)過傳播而被廣泛效仿，也可以發(fā)展成為一種習(xí)慣或慣例，從而發(fā)生普遍性拘束作用。有學(xué)者甚至認(rèn)為：“我國(guó)判例運(yùn)用的功利取向應(yīng)當(dāng)是判例的效用，而不只是效力，主要體現(xiàn)為注重判例運(yùn)用在完善司法規(guī)范體系、提升法律適用水平、增進(jìn)審判監(jiān)督管理效能、推動(dòng)司法整體水平的均衡發(fā)展、提升司法對(duì)外部社會(huì)影響力等方面的整體功效。”

總之，通過地方立法甚至地方變通立法建設(shè)起來的法治高地，如果不想被拉低，管轄空間不被擠壓，則應(yīng)充分發(fā)揮行政主管部門的執(zhí)法積極性和主動(dòng)性，應(yīng)通過行為地管轄的解釋性拓展和合意管轄制度的建立，構(gòu)筑跨行政區(qū)管轄，有效擴(kuò)大地方立法的適用范圍。從這一意義上說，上海臨港新片區(qū)的奉賢、金山和洋山港區(qū)域適用浦東新區(qū)法規(guī)的問題也基本可以得到解決。

四、法治高地建設(shè)的最終目標(biāo)

法治高地本身并非目的，并非地方法治競(jìng)爭(zhēng)或法治差序化發(fā)展的歸宿，而只是地方的一種先行探索。經(jīng)過試點(diǎn)，對(duì)具有普遍意義的地方法治經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)推廣為全國(guó)各地的制度或者上升為國(guó)家的統(tǒng)一法治。

（一）法治高地經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣

法治高地的經(jīng)驗(yàn)具有普遍性。這種普遍性的法治經(jīng)驗(yàn)在應(yīng)然意義上也將是其他地方共同的法。邊沁說：“法律是什么，在不同的國(guó)家中有差別而且差別很大。然而，法律應(yīng)該是什么，在所有的國(guó)家中卻在很大程度上是相同的?！睉?yīng)然意義上的共同法將跨越時(shí)間和空間而成為現(xiàn)實(shí)中的共同法。埃利希認(rèn)為，法律規(guī)范一旦被創(chuàng)造出來就具有“連續(xù)性投射”之能力。這種連續(xù)性投射既包括時(shí)間上的投射，如近現(xiàn)代對(duì)羅馬法的繼受，也包括空間上的投射，如判例法對(duì)大陸法系國(guó)家的影響。法律規(guī)范跨越時(shí)空的投射，關(guān)鍵在于尋找到相應(yīng)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。埃利希認(rèn)為，要解決法律規(guī)范投射的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，需要確定相同的事實(shí)基礎(chǔ)即確定需要解決的同樣問題，在方法上要把法律規(guī)范高度抽象化，在路徑上要不斷凝練法律概念。法治高地多是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是各地的重要目標(biāo)，發(fā)達(dá)地區(qū)所經(jīng)歷的階段各地都會(huì)經(jīng)歷。有關(guān)地方學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的基礎(chǔ)上，也借鑒了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。也就是說，法治高地探索出的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他地方法治建設(shè)具有示范性、可復(fù)制可推廣性，是所有地方或早或晚的共同法。

我國(guó)法治高地的經(jīng)驗(yàn)首先是通過有組織推廣而發(fā)揮示范法或共同法作用的。從縱向來看，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委對(duì)法治高地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并形成推廣清單。如國(guó)務(wù)院辦公廳就營(yíng)商環(huán)境的改革舉措列出首批在全國(guó)復(fù)制推廣清單，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)深圳綜合改革的典型經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措進(jìn)行梳理，并發(fā)文鼓勵(lì)各地學(xué)習(xí)借鑒。從橫向來看，有關(guān)地方通過協(xié)同立法，使得法治高地的立法文本能夠推廣至合作各方。這樣的協(xié)同立法機(jī)制已在立法法、地方組織法中明確規(guī)定，為一地立法的復(fù)制推廣提供法律保障。在橫向上，有關(guān)地方還通過區(qū)域合作組織推廣法治高地的行政監(jiān)管和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)三角示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)成立兩年來，共推出了88項(xiàng)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并向長(zhǎng)三角省市及全國(guó)其他地方推廣。法治經(jīng)驗(yàn)還將通過政府考評(píng)或民間評(píng)估得以推廣。通過有組織的推廣，可以將法治高地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)作為一種示范法或共同法及時(shí)、有效地推廣到有需要的其他地方。

同時(shí)，法治高地經(jīng)驗(yàn)還將通過自發(fā)性借鑒或效仿，成為消除經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平所導(dǎo)致的法治差異的重要途徑。現(xiàn)代社會(huì)通信手段非常發(fā)達(dá)，媒體傳播極為迅捷，一地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以瞬時(shí)傳遍全國(guó)各地，為法社會(huì)學(xué)上所說的制度模仿提供極佳條件。此外，各地政府也是事業(yè)發(fā)展的理性人，對(duì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒具有良好的積極性。如2002年， 廣州市政府在全國(guó)率先開展政府信息公開立法，得到全國(guó)各地的紛紛效仿，從而進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)性政府信息公開立法。2006年，深圳市借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，在事業(yè)單位分類改革中提出探索依法設(shè)立、具有法人地位、自主運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)專門性目的的非營(yíng)利性公共組織即法定機(jī)構(gòu)的設(shè)想，并在隨后多項(xiàng)立法中規(guī)定了法定機(jī)構(gòu)，現(xiàn)得到很多地方經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或自由貿(mào)易區(qū)立法的仿效。

通過有組織的推廣和自發(fā)的模仿，法治高地建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)逐漸成為各地的標(biāo)配，各地的法治逐漸走向統(tǒng)一，法律管轄權(quán)和法律適用難題即使依然存在也不再會(huì)是截然不同的結(jié)果。補(bǔ)短板是解決“木桶效應(yīng)”的有效方法。

（二）法治高地經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家立法

作為法治高地來說，只有把自己的經(jīng)驗(yàn)上升為中央立法，才能從根本上解決管轄權(quán)及法律適用上的難題，消除“木桶效應(yīng)”。法治高地作為一個(gè)省、市，無論人口、面積或經(jīng)濟(jì)超越某個(gè)小國(guó)多少，畢竟只是國(guó)家內(nèi)部的地方行政區(qū)域，與作為一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土不可相提并論。任何省、市與兄弟省、市之間不能畫地為牢，各省市都是統(tǒng)一國(guó)家的共同組成部分。國(guó)家再小都是一只獨(dú)立的木桶，一個(gè)地方再大也只是一只木桶中的板塊。一塊木板獨(dú)大或幾塊木板較長(zhǎng)，都難以決定木桶的容量。只有所有地方法治水平的普遍提高，才能提升國(guó)家的整體法治水平；只有法治高地的經(jīng)驗(yàn)上升為統(tǒng)一的中央立法，才無需通過管轄權(quán)解決適用何地有效的法律規(guī)范問題。

法治高地建設(shè)是一項(xiàng)國(guó)家授權(quán)或鼓勵(lì)而在地方展開的法治探索或試驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就是國(guó)家交給地方的改革試驗(yàn)任務(wù)。2020年國(guó)務(wù)院依據(jù)行政許可法第25條的規(guī)定批準(zhǔn)上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)工作。批準(zhǔn)這一先行先試的目的，就在于國(guó)家需要對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的多張?jiān)S可證進(jìn)行“一業(yè)一證”的改革，即將多張?jiān)S可證整合為一張?jiān)S可證，實(shí)現(xiàn)“一證準(zhǔn)營(yíng)”、跨地互認(rèn)通用，優(yōu)化營(yíng)商化境。2021年全國(guó)人大常委會(huì)之所以授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)變通、制定浦東新區(qū)法規(guī)，就是“為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”，“為全國(guó)推進(jìn)制度型開放探索經(jīng)驗(yàn)”。

當(dāng)然，地方的改革試驗(yàn)是否取得預(yù)期成效或成功需要評(píng)估。法國(guó)對(duì)地方的改革試驗(yàn)制定了專門的法律， 明確規(guī)定了承接改革試驗(yàn)任務(wù)的地方所應(yīng)具備的條件以及需要暫停在本地實(shí)施的法律清單。改革試驗(yàn)的期限一般為五年（特殊情況需要延長(zhǎng)的不超過三年），要求承接任務(wù)的地方明確提出改革的預(yù)期目標(biāo)和主要措施。并且，它明確規(guī)定了對(duì)地方改革試驗(yàn)的評(píng)估制度?！霸谝?guī)定的試驗(yàn)期結(jié)束之前，法國(guó)政府要向議會(huì)提交一份附有參加試驗(yàn)的地方政權(quán)對(duì)試驗(yàn)的觀察意見的報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)反映地方政權(quán)采取措施的實(shí)施效果，尤其應(yīng)反映實(shí)施成本和質(zhì)量、地方政權(quán)的組織、國(guó)家服務(wù)的組織以及財(cái)政和稅收影響方面的效果。”該法規(guī)定，在上述基礎(chǔ)上由國(guó)家議會(huì)作出決定，是結(jié)束實(shí)驗(yàn)還是延長(zhǎng)試驗(yàn)期限，或者推廣經(jīng)過試驗(yàn)的改革措施。

我國(guó)立法法第13—16條也規(guī)定了對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的試驗(yàn)期、總結(jié)和將改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律的制度。并且，這些制度也會(huì)被作為要求載入授權(quán)決定。我國(guó)對(duì)地方的改革試驗(yàn)還沒有建立專門的制度。地方的改革試驗(yàn)其實(shí)有兩類。一類是專項(xiàng)改革試驗(yàn)。如在地方實(shí)行監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，實(shí)行了與對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法相同的制度，在改革期限屆滿后得以在全國(guó)推廣，并制定了監(jiān)察法。又如前述國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”改革，也有類似要求。另一類改革試驗(yàn)則具有一定的綜合性。如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等建設(shè)以及區(qū)域一體化發(fā)展，往往不是單項(xiàng)法律所能調(diào)整的。對(duì)地方的綜合性改革試驗(yàn)，有的并沒有授權(quán)變通立法，即使授權(quán)進(jìn)行變通立法也沒有設(shè)定試驗(yàn)期、總結(jié)和上升為法律的要求。全國(guó)人大對(duì)地方人大的變通立法監(jiān)督主要是通過備案審查制度來實(shí)現(xiàn)的。地方綜合性改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)要上升為法律基本上有兩個(gè)通道， 一是由國(guó)務(wù)院主管部門總結(jié)并由國(guó)務(wù)院制定為行政法規(guī)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大立法，二是由改革試驗(yàn)所在地全國(guó)人大代表聯(lián)名或代表團(tuán)向全國(guó)人大提出議案。所以，法治高地應(yīng)該積極把自己的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)提交給國(guó)務(wù)院及其主管部門，或者擬定為議案交由全國(guó)人大代表辦理。

結(jié)語

全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我國(guó)的基本方略。法治的全面推進(jìn)意味著我國(guó)法治的多向度建設(shè)。本文從地方法治向度簡(jiǎn)要總結(jié)了響應(yīng)宣傳、法治地方、法治高地三個(gè)發(fā)展階段，潛在說明了作為地方法治核心基礎(chǔ)的地方自主權(quán)的不斷發(fā)展。從理論上看，法治高地建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在內(nèi)在邏輯，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的內(nèi)生規(guī)則。從制度上看，法治高地建設(shè)既是基于國(guó)家法治向地方的普遍開放而展開的法治競(jìng)爭(zhēng)，又是基于特別授權(quán)而進(jìn)行的先行先試。

法治高地建設(shè)必將導(dǎo)致“木桶效應(yīng)”，有必要為法治高地拓展行為地管轄的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，建立跨行政區(qū)協(xié)議管轄和經(jīng)當(dāng)事人同意的跨行政區(qū)管轄?；诠餐ǖ牧?chǎng)，法治高地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)作為示范性法治，將被全國(guó)其他地方效仿而得以推廣。作為國(guó)家法治建設(shè)的先行先試，法治高地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在條件成熟時(shí)應(yīng)及時(shí)上升為全國(guó)性立法，從而提升我國(guó)法治的整體水平。在通過補(bǔ)短板，把法治統(tǒng)一到更高水平后，再進(jìn)行新一波法治高地探索。

有關(guān)法治高地建設(shè)，本文尚未研究的問題還有很多。例如在社會(huì)主義法律體系基本建成的基礎(chǔ)上，地方如何運(yùn)用好法律授權(quán)建設(shè)更高水平的法治？地方是否需要針對(duì)所有的立法作出變通規(guī)定？技術(shù)性的問題，如將變通立法報(bào)送備案時(shí)應(yīng)向備案機(jī)關(guān)說明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況，是否還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)作出說明，是否還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明變通的理由？ 諸如此類的問題，有待學(xué)界的共同研究。