向俊杰

濟(jì)南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊

0 前言

“合理用能”是我國節(jié)能立法體系意圖規(guī)制的重要內(nèi)容，同時也是節(jié)能管理和節(jié)能監(jiān)督的重要實踐領(lǐng)域。深入理解其內(nèi)涵、清晰界定其邊界、準(zhǔn)確掌握其規(guī)定，既是樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的內(nèi)在與必然要求，又是依法督促有效利用能源資源的最基礎(chǔ)和最根本保障，同時對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和有效推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)也具有非常重大的現(xiàn)實意義。本文將在我國節(jié)能法律體系現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，運用法理學(xué)基礎(chǔ)知識對“合理用能”的含義進(jìn)行分析研究，通過與“合法用能”的對比分析明確界定其內(nèi)涵和外延邊界，并對幾種典型的“合理用能”規(guī)定進(jìn)行舉例分析，以期對正確執(zhí)行和嚴(yán)格遵守節(jié)能法律法規(guī)，依法督促有效利用能源資源和有效推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)有所增益。

1 現(xiàn)有節(jié)能法律體系中有關(guān)“合理用能”的規(guī)定

現(xiàn)有節(jié)能法律體系包括《節(jié)約能源法》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》《重點用能單位節(jié)能管理辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，同時也包括與之相關(guān)的配套規(guī)范性文件和節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

《節(jié)約能源法》中關(guān)于“合理用能”的規(guī)定主要體現(xiàn)在第一章“總則”和第三章“合理使用與節(jié)約能源”的相應(yīng)條文中。其中，第一章第三條規(guī)定“本法所稱節(jié)約能源（以下簡稱節(jié)能），是指加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源”，將“合理用能”定義為節(jié)約能源的內(nèi)在目標(biāo)和具體要求。而第三章第二十四條更是直接規(guī)定“用能單位應(yīng)當(dāng)按照合理用能的原則，加強(qiáng)節(jié)能管理，制定并實施節(jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施，降低能源消耗”，將“合理用能”規(guī)定為指導(dǎo)用能單位加強(qiáng)節(jié)能管理、降低能源消耗的具體原則。由此可知，《節(jié)約能源法》中規(guī)定的“合理用能”既具有作為理想目標(biāo)的抽象含義又具有指導(dǎo)具體用能行為或措施的具象表現(xiàn)，或者說其既是抽象的目標(biāo)定義又是具體的具象要求。

節(jié)能行政法規(guī)或地方性法規(guī)中關(guān)于“合理用能”的規(guī)定，基本上都沿用了《節(jié)約能源法》的立法方式和體例，即從抽象目標(biāo)和具象要求兩個方面分別進(jìn)行規(guī)定，且內(nèi)容都沒有超出《節(jié)約能源法》的范圍。如《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第三條將“合理地利用能源”設(shè)定為公共機(jī)構(gòu)加強(qiáng)能源管理、采取節(jié)能措施的目標(biāo)，而同時又將提出并落實合理使用能源建議等規(guī)定為公共機(jī)構(gòu)“合理用能”的具體要求。

頒布于2016 年1 月15 日的《節(jié)能監(jiān)察辦法》，是目前唯一對違反法定“合理用能”要求明確作出行政處理措施的正式法律文件，其第十八條第二款規(guī)定“被監(jiān)察單位有不合理用能行為，但尚未違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)節(jié)能監(jiān)察建議書，提出節(jié)能建議或者節(jié)能措施?！备鶕?jù)該規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)在依法對被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查時，如果發(fā)現(xiàn)其有不“合理用能”行為但尚未需要追究相應(yīng)法律責(zé)任的情況，就應(yīng)當(dāng)以節(jié)能監(jiān)察建議書的形式向其提出節(jié)能建議或節(jié)能措施。這一方面是因為節(jié)能監(jiān)察的目的就是為了提高全社會能源利用效率，督促、引導(dǎo)被監(jiān)察單位“合理用能”。另一方面是因為節(jié)能監(jiān)察本身具有節(jié)能執(zhí)法和節(jié)能管理的雙重屬性［1］，對不“合理用能”行為依法提出節(jié)能建議或節(jié)能措施，是其履行節(jié)能管理法定職責(zé)的內(nèi)在要求和主要手段。

2 現(xiàn)有節(jié)能法律體系中“合理用能”的含義

無論是從正確執(zhí)行和嚴(yán)格遵守節(jié)能法律法規(guī)，還是從樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系的權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性來看，“合理用能”作為一個法律概念，其含義應(yīng)當(dāng)具體、明確和清楚。盡管現(xiàn)有節(jié)能法律體系中尚未對“合理用能”的定義作出一個明確的、統(tǒng)一的表述，但是毫無疑問，根據(jù)節(jié)能法律體系中的現(xiàn)有規(guī)定，可以明確地推論出“合理用能”概念所包含的具體含義。

2.1 “合理用能”意味著用能措施應(yīng)當(dāng)滿足“技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受”

所謂技術(shù)上可行是指用能措施不能突破現(xiàn)有技術(shù)水平的邊界，不能因循守舊、不思革新，但也不能一味求新求異而忽略相應(yīng)的安全性、穩(wěn)定性等因素，原則上應(yīng)采用現(xiàn)有的成熟技術(shù)。經(jīng)濟(jì)上合理是指用能措施的成本應(yīng)當(dāng)小于其經(jīng)濟(jì)收益，此中的成本不僅包括針對用能措施的直接投資成本，而且還包括為實施該用能措施而履行行政審批程序、進(jìn)行市場買賣活動和實施內(nèi)部科層管理的交易成本，而經(jīng)濟(jì)收益可參照相應(yīng)節(jié)能量的市場價格進(jìn)行計算。環(huán)境和社會可以承受是指用能措施應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境且不能違背公序良俗，從效果上來看，其應(yīng)當(dāng)具有積極的環(huán)境效益和社會效益。只有同時滿足上述條件，相應(yīng)的用能措施才有可能構(gòu)成現(xiàn)有節(jié)能法律體系中規(guī)定的“合理用能”。

2.2 “合理用能”也意味著“降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費”

節(jié)能減排、制止浪費是“合理用能”之合理性最重要和最直觀的體現(xiàn)，同時也是以立法形式對“合理用能”進(jìn)行規(guī)制的重要意義之所在。“降低消耗、減少損失和污染物排放”是相對于用能主體原有的能源利用效率或污染物排放水平來說的，意味著通過“合理用能”實現(xiàn)其能效和排污水平的自我優(yōu)化。而“制止浪費”則側(cè)重于與國內(nèi)或國際上行業(yè)平均能源利用效率的對比，即通過“合理用能”其能源利用效率能夠達(dá)到或超越國內(nèi)或國際上本行業(yè)的平均能源利用效率，從而保證用能水平的相對先進(jìn)性，不至于造成社會資源的浪費?，F(xiàn)有節(jié)能法律體系中的“合理用能”是指也僅指能夠?qū)崿F(xiàn)上述節(jié)能減排、制止浪費目標(biāo)的用能。“合理用能”的目標(biāo)理性在全面貫徹實施黨中央、國務(wù)院“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中將會得到進(jìn)一步的重視和凸顯。

2.3 “合理用能”還意味著“有效地利用能源”

能源利用的有效性，一方面是指各種能源資源在使用過程中得到充分和最大限度的轉(zhuǎn)化與利用，在特定應(yīng)用場景中不存在無謂的浪費；另一方面是指通過行政管理措施或市場激勵機(jī)制將社會能源資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在整個社會中不存在無謂的損失。能源利用的有效性，涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和文化等多方面因素，是一個整體性的概念。度量能源利用的有效性，應(yīng)當(dāng)從整體上全面地獲取和衡量有關(guān)信息，而不能僅僅只考慮某個單一因素?！昂侠碛媚堋本褪且畲笙薅鹊卦鰪?qiáng)能源利用轉(zhuǎn)化效率，充分發(fā)揮能源資源在社會生活各個方面中的協(xié)同作用。只有“有效地利用能源”，才能夠真正做到現(xiàn)有節(jié)能法律體系中規(guī)定的“合理用能”要求。

3 “合理用能”與“合法用能”辨析

現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，除了“合理用能”之外，還規(guī)定有另外一類用能形式——“合法用能”，即對某些特定的用能行為或情形作出了具體、明確的規(guī)定和要求，不允許用能主體以其個人意志進(jìn)行任何方式的排除、變更或違反，并以相應(yīng)的強(qiáng)制或懲處措施作為其被嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹落實的保障。在現(xiàn)有節(jié)能法律體系的規(guī)定中，“合理用能”與“合法用能”既相互貫通滲透，又有著本質(zhì)的區(qū)別。

二者相互貫通滲透，一是體現(xiàn)在二者的最終目標(biāo)一致，無論是“合理用能”還是“合法用能”，其最終目標(biāo)都是為了“推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境”，進(jìn)而“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。二是體現(xiàn)在二者的規(guī)制對象一致，都是針對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等單位而都不涉及個人，且通常情況下負(fù)有法定“合理用能”義務(wù)的主體同時也負(fù)有“合法用能”之義務(wù)，反之亦然。三是體現(xiàn)在二者的規(guī)制領(lǐng)域重疊，無論是“合理用能”還是“合法用能”，都是為了更好地協(xié)調(diào)和平衡個人合法權(quán)益與社會公共利益之間的關(guān)系，都是在充分尊重私人能源產(chǎn)權(quán)的前提下，要求采取相應(yīng)措施以提高能源利用效率或降低污染物排放水平，從而避免造成社會資源的浪費或損害公共利益。四是體現(xiàn)在二者的法律條文部分融合，“合理用能”以合法為保障，“合法用能”以合理為基礎(chǔ)，現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，“合法用能”的規(guī)定基本上都是在“合理用能”要求的基礎(chǔ)上對相關(guān)行為作出的進(jìn)一步強(qiáng)化和限制。

二者的本質(zhì)區(qū)別，首先體現(xiàn)在強(qiáng)制性程度不同。根據(jù)節(jié)能法律體系中的現(xiàn)有規(guī)定可知，“合理用能”允許在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境等多方面因素的基礎(chǔ)上，自行選擇“合理、有效”的能源利用方式或措施，“合理用能”在本質(zhì)上屬于任意性規(guī)范，不具有法律強(qiáng)制性；而“合法用能”則不允許以個人意志進(jìn)行任何方式的排除、變更或違反，并以明確的法律責(zé)任追究作為保障，“合法用能”在本質(zhì)上屬于強(qiáng)制性規(guī)范，具有法律強(qiáng)制性。其次體現(xiàn)在度量標(biāo)準(zhǔn)和立法目的不同?！昂侠碛媚堋币詫崿F(xiàn)“節(jié)能減排”作為其度量標(biāo)準(zhǔn)，注重結(jié)果的實效性；而“合法用能”則以“為或不為”特定行為作為其度量標(biāo)準(zhǔn)，注重行為本身的合法性。從某種程度上說“合理用能”設(shè)定了節(jié)能立法規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的上限，從而需要充分發(fā)揮各方的主動性和創(chuàng)造力；而“合法用能”則保證了節(jié)能立法規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的下限，任何主體都不能違反或突破。再次體現(xiàn)在實施行政管理措施不同。“合理用能”在本質(zhì)上屬于任意性或倡導(dǎo)性法定用能義務(wù)，職權(quán)部門應(yīng)當(dāng)主要通過宣傳、教育、培訓(xùn)等方式進(jìn)行支持、引導(dǎo)和鼓勵；而“合法用能”則是一種剛性的強(qiáng)制性法定用能義務(wù)，職權(quán)部門應(yīng)當(dāng)通過事前審批、事中監(jiān)管、事后執(zhí)法等多種方式來加強(qiáng)監(jiān)督檢查，并以法律責(zé)任追究作為其得以執(zhí)行和落實的最后保障。此外，規(guī)定二者的法律條文在正式法律文件中的位置一般也相同，如在《節(jié)約能源法》中，“合理用能”主要規(guī)定在第三章“合理使用與節(jié)約能源”，而“合法用能”則主要規(guī)定在第六章“法律責(zé)任”。

“合理用能”與“合法用能”共同構(gòu)成了節(jié)能法律體系中完整的權(quán)利義務(wù)網(wǎng)，二者的有機(jī)結(jié)合與協(xié)同效用的充分發(fā)揮，為能源利用效率提高和全社會資源節(jié)約提供了最基礎(chǔ)和堅實的保障。但同時，“合理用能”與“合法用能”又各有側(cè)重、相互區(qū)別，二者之間的差異性擴(kuò)展了節(jié)能法律體系的深度和層次，從而為節(jié)能措施實施和節(jié)能行政管理提供了豐富的路徑選擇和工具手段。準(zhǔn)確界定和正確理解“合理用能”與“合法用能”之間的聯(lián)系和區(qū)別，不但是貫徹落實和嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能法律法規(guī)的基礎(chǔ)要求，同時也是全面提升節(jié)能管理工作統(tǒng)一性、規(guī)范性和效用性的根本保障。

4 幾種具體的“合理用能”

由上可知，判斷“合理用能”或“合法用能”，不能僅看法律條文的字面規(guī)定，尤其不能簡單粗暴地將法律條文中表述義務(wù)性規(guī)范的“應(yīng)當(dāng)”［2］理解為法律強(qiáng)制性的代名詞，忽略“合理用能”與“合法用能”的本質(zhì)區(qū)別，從而將所有的法定用能義務(wù)都一律歸類為強(qiáng)制性法定義務(wù)。這樣，不僅會將不“合理用能”錯誤地等同于違反強(qiáng)制性法律規(guī)范的“違法”［3］用能，更是會導(dǎo)致《節(jié)能監(jiān)察辦法》第十八條第二款成為無的放矢的規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。判斷“合理用能”或“合法用能”，應(yīng)從相應(yīng)法律規(guī)范的具體要求、責(zé)任規(guī)定、救濟(jì)措施等多方面進(jìn)行綜合考慮。

在現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，《節(jié)約能源法》第三章第一節(jié)對所有用能單位普遍適用的“合理用能”作了明確規(guī)定，主要包括：

1）用能單位應(yīng)當(dāng)“按照合理用能的原則，加強(qiáng)節(jié)能管理，制定并實施節(jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施，降低能源消耗”

其中“加強(qiáng)節(jié)能管理”包括貫徹執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善節(jié)能管理體系，建立健全科學(xué)的節(jié)能管理制度，運用先進(jìn)的能源管理方法等。“節(jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施”即包括節(jié)能目標(biāo)的任務(wù)設(shè)定、職責(zé)分工和工作開展安排，也包括設(shè)備、工藝或材料的改進(jìn)、更新和提升，且其應(yīng)當(dāng)切合用能單位實際并具有問題針對性和可執(zhí)行性。而“降低能源消耗”則是指在不影響用能單位正常生產(chǎn)經(jīng)營決策的情況下，通過上述措施以更加有效的方式利用能源［4］。

2）用能單位應(yīng)當(dāng)“建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，對節(jié)能工作取得成績的集體、個人給予獎勵”

除對重點用能單位和公共機(jī)構(gòu)的“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”有特別規(guī)定外，“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”是指將用能單位節(jié)能目標(biāo)定量化、具體化，并將其分解到各車間、班組和個人，做到責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任范圍清晰、明確,形成目標(biāo)明確、全員參與、各負(fù)其責(zé)的節(jié)能工作局面。而“節(jié)能獎勵”則是通過物質(zhì)或精神方面的獎勵措施，激勵相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門或人員在節(jié)能工作中充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性，不斷創(chuàng)新突破，從而促進(jìn)和保障節(jié)能目標(biāo)的順利完成。

3）用能單位應(yīng)當(dāng)“定期開展節(jié)能教育和崗位節(jié)能培訓(xùn)”

“節(jié)能教育和崗位節(jié)能培訓(xùn)”并不限于固定的內(nèi)容、方法或形式，應(yīng)由用能單位根據(jù)自身情況和實際需要自行確定、組織或安排，其目的是能使相關(guān)人員時刻保持節(jié)能意識，熟練掌握和不斷提高節(jié)能技術(shù)知識，切實增強(qiáng)節(jié)能工作的效用，保證節(jié)能工作落到實處。

此外，《節(jié)約能源法》第三章第二至六節(jié)還分別對工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機(jī)構(gòu)、重點用能單位等領(lǐng)域中的“合理用能”作出了具體的規(guī)定。

5 結(jié)語

現(xiàn)有節(jié)能法律體系中“合理用能”規(guī)定的貫徹落實程度，直接決定著全社會資源節(jié)約水平和能源利用效率的高低，并制約著經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。只有在深入理解其內(nèi)涵、清晰界定其邊界、準(zhǔn)確掌握其規(guī)定的前提下，尤其是在明確其與“合法用能”關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能真正做到嚴(yán)格執(zhí)行和全面落實其有關(guān)規(guī)定，從而在樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的同時，又保障能源資源的有效利用，并進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。