劉霞，羅湖平

摘? 要：喚醒“沉睡”土地資源、盤活工業(yè)園區(qū)低效用地是推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要措施，也是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地的必然選擇。以長株潭都市圈工業(yè)園區(qū)為案例地，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中園區(qū)主要采用“一企一策”的分類施策、“延鏈強(qiáng)鏈”的集中布局、“產(chǎn)城融合”的多元利用、“深化改革”的優(yōu)化環(huán)境等典型做法來盤活低效用地，但也面臨著主體利益沖突、開發(fā)動力缺乏、用地銜接困難、盤活后勁不足等現(xiàn)實(shí)困境。研究認(rèn)為，要從增強(qiáng)盤活意愿、提高盤活能力、促進(jìn)盤活共贏、完善盤活保障四個維度積極破解，通過細(xì)化政策支持、深化園區(qū)改革、強(qiáng)化主體協(xié)作、優(yōu)化管理服務(wù)，以挖掘存量用地潛力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地提質(zhì)增效，提高節(jié)約集約用地水平。

關(guān)鍵詞：低效用地；盤活；工業(yè)園區(qū)；長株潭都市圈

中圖分類號：F293.2? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-24-04

Thoughts on the Path of Inefficient Land Use and Active Utilization of Industrial Parks in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Metropolitan Area

Liu Xia， Luo Huping

（School of Public Management and Human Geography， Hunan University of Technology and Business， Changsha Hunan 410205）

Abstract： Awakening "dormant" land resources and revitalizing inefficient land use in industrial parks are important measures to promote high-quality development of industrial parks， and are also inevitable choices to ensure land use for economic and social development. Taking the industrial park in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area as a case study， it was found through investigation that in practice， the industrial parks mainly adopt typical practices such as the classified implementation of "one enterprise， one policy"， the centralized layout of "extending the chain and strengthening the chain"， the diversified utilization of "industry city integration"， and the optimization of the environment for "deepening reform" are mainly used to revitalize inefficient land use. However， they also face practical difficulties such as conflicts of interests among stakeholders， lack of development motivation， difficulties in land connection， and insufficient vitality. Research suggests that we should actively crack the problem from four dimensions： enhancing the willingness to revitalize， enhancing the ability to revitalize， promoting win-win results in revitalization， and improving the guarantee of revitalization. By refining policy support， deepening industrial parks reform， strengthening subject collaboration， and optimizing management services， we can tap into the potential of existing land use， achieve quality and efficiency improvement of industrial land， and improve the level of conservation and intensive land use.

Keywords： inefficient land use; vitalize; industrial parks; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area

0 引言

黨中央、國務(wù)院高度重視土地資源節(jié)約集約利用，落實(shí)節(jié)約集約用地政策，盤活存量土地，全面提高土地資源利用效率。隨著土地要素市場化配置改革進(jìn)一步加快，土地資源的內(nèi)部挖潛緊迫，多數(shù)園區(qū)面臨著較為嚴(yán)重的土地資源瓶頸。由于早期園區(qū)立項(xiàng)準(zhǔn)入門檻過低、土地供給不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、對停產(chǎn)停建企業(yè)騰退不足等原因，逐漸形成了園區(qū)低效用地的局面[1-2]。當(dāng)前，土地低效利用與園區(qū)發(fā)展空間受限并存，新增工業(yè)用地嚴(yán)格把控，高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)引入能力有限。由于法律支撐缺乏、開發(fā)主體缺失、既得利益固化、空間騰挪困難、改造動力不足等現(xiàn)實(shí)原因，低效工業(yè)用地再開發(fā)難以實(shí)施[3-4]。不斷積累的低效用地大幅度降低了土地節(jié)約集約利用水平，影響園區(qū)土地利用成效。喚醒“沉睡”土地資源，盤活低效用地成為實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的重要手段。學(xué)者們紛紛建言，代兵等[5]提出創(chuàng)新低效工業(yè)用地退出機(jī)制，從制度、平臺、資金等方面落實(shí)。程娟[6]提出建設(shè)高層工業(yè)以提高土地利用率。吳超[7]從政府、市場、社會層面提出完善管理體系、發(fā)揮市場作用、兼顧土地權(quán)利人合法權(quán)益，以盤活存量用地。

近年來，湖南省瞄準(zhǔn)“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務(wù)，實(shí)施“強(qiáng)省會”和長株潭都市圈建設(shè)并舉；積極推進(jìn)“五好”園區(qū)建設(shè)，以“畝均效益”為導(dǎo)向，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、盤活存量、優(yōu)化增量，深化園區(qū)低效用地清理，不斷提高節(jié)約集約用地水平。本文基于對長株潭都市圈工業(yè)園區(qū)的實(shí)地調(diào)研，歸納總結(jié)園區(qū)低效用地盤活的有益經(jīng)驗(yàn)，針對盤活利用中的現(xiàn)實(shí)難題，探尋破解之道，以期挖掘存量用地潛力，提高土地資源利用效率。

1 長株潭都市圈工業(yè)園區(qū)低效用地盤活的典型做法

1.1? “一企一策”分類施策

當(dāng)前，各園區(qū)通過盤活企業(yè)來盤活土地，積極促推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升土地利用效率。在實(shí)踐中，園區(qū)根據(jù)閑置低效企業(yè)具體情況實(shí)施“一企一策”處置措施，因地制宜提出盤活方案，探索出收購儲備、嫁接盤活、退二進(jìn)三與租賃承包等多種措施。例如，湘潭高新區(qū)的天利恩澤太陽能科技有限公司項(xiàng)目用地的畝均稅收低于1萬元/畝，已列入園區(qū)用地清退和騰退企業(yè)目錄，園區(qū)通過10余次磋商談判最終達(dá)成收回協(xié)議，之后重新掛牌出讓，為低效用地的處置提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)；瀏陽經(jīng)開（高新）區(qū)的湖南金博科技有限責(zé)任公司受政策影響停產(chǎn)多年，園區(qū)協(xié)調(diào)引進(jìn)湖南喜愛迪生物科技有限責(zé)任公司收購部分股份并開展技術(shù)改造，使企業(yè)通過盤活實(shí)現(xiàn)“枯木逢春”。

1.2? “延鏈強(qiáng)鏈”集中布局

園區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場、主陣地，實(shí)現(xiàn)低效用地盤活，需要通過聚焦集群化、循環(huán)化“延鏈強(qiáng)鏈”，構(gòu)建空間布局合理、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、發(fā)展動能強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，以有效利用低效土地。在實(shí)踐中，長沙經(jīng)開區(qū)建設(shè)小微園區(qū)，鼓勵企業(yè)利用閑置低效工業(yè)用地，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及上下游配套產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級和二次開發(fā)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部閑置資源充分利用，提高畝均效益。株洲高新區(qū)發(fā)布政策措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈招商，給予符合條件的入駐企業(yè)一定的貸款貼息，吸引配套企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸；同時，以“畝均”論英雄，為達(dá)到設(shè)定條件的重大項(xiàng)目優(yōu)先安排用地，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高新區(qū)產(chǎn)業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展。

1.3? “產(chǎn)城融合”多元利用

隨著城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境保護(hù)觀念加強(qiáng)，園區(qū)更加注重存量土地盤活和集約高效利用土地，逐漸從重產(chǎn)業(yè)運(yùn)營模式向“產(chǎn)城融合”模式轉(zhuǎn)型發(fā)展，并以“產(chǎn)城融合”理念完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、開放空間等配套建設(shè)，促進(jìn)高新企業(yè)和勞動力集聚，形成特色產(chǎn)業(yè)集群的專業(yè)園區(qū)綜合體，進(jìn)而促使園區(qū)成為土地集約和空間優(yōu)化的高品質(zhì)創(chuàng)新城區(qū)。在實(shí)踐案例中，湘潭高新區(qū)總體設(shè)計(jì)了“一核引領(lǐng)、四軸驅(qū)動、六片聯(lián)動、多點(diǎn)支撐”組團(tuán)式產(chǎn)城融合空間發(fā)展格局，通過緊扣“三生”融合、“三態(tài)”協(xié)同發(fā)展趨勢，完善學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老等生活服務(wù)設(shè)施，吸引了一批具有高發(fā)展活力與發(fā)展?jié)摿Φ母咝录夹g(shù)企業(yè)入駐高新區(qū)，有效賦能園區(qū)低效用地復(fù)合開發(fā)。

1.4? “深化改革”優(yōu)化環(huán)境

加快盤活工業(yè)園區(qū)低效用地，提高土地畝產(chǎn)效益，必須深化“放管服”改革，推進(jìn)“五好”園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化投資環(huán)境和營商環(huán)境。在“放管服”改革中，園區(qū)被賦予了更大的審批自主權(quán)，綜合化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)相繼呈現(xiàn)，有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。例如，長沙高新區(qū)采取部門提前介入、擔(dān)當(dāng)審批、企業(yè)承諾、信用兜底等舉措，由代辦員一線蹲點(diǎn)、幫辦代辦，加快審批速度，最終幫助三安半導(dǎo)體項(xiàng)目通過技術(shù)審查先行辦理規(guī)劃手續(xù)，后取得土地權(quán)屬并同步領(lǐng)取工規(guī)證，縮減建設(shè)工期3個月，創(chuàng)造了11個月建成投產(chǎn)的業(yè)界紀(jì)錄。湘潭經(jīng)開區(qū)依托國省市一體化平臺，推動全區(qū)政務(wù)服務(wù)“一體化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化”建設(shè)，全面打通企業(yè)項(xiàng)目審批服務(wù)大通道，構(gòu)建“線上”“線下”為企業(yè)辦事大前臺，助力企業(yè)項(xiàng)目盡快落地、達(dá)產(chǎn)達(dá)效。

2 長株潭都市圈工業(yè)園區(qū)低效用地盤活面臨的現(xiàn)實(shí)難題

2.1 主體利益沖突

園區(qū)低效用地盤活利用是一項(xiàng)由政府、園區(qū)、企業(yè)及農(nóng)戶等多元主體共同推進(jìn)的活動。各主體之間的角色、權(quán)利、義務(wù)、作用等各不相同，其在低效用地盤活過程中的利益取向也不盡一致，從而產(chǎn)生了一定的協(xié)調(diào)成本和難度[8]。其中，政府作為土地所有權(quán)行使主體，負(fù)責(zé)園區(qū)的整體規(guī)劃、政策制定、管理監(jiān)督等多項(xiàng)工作，希望能夠通過低效用地盤活獲得持續(xù)的土地收益和稅收。農(nóng)戶和企業(yè)也希望自己的合法權(quán)益與訴求得到最大化保障。一方面，在協(xié)調(diào)園區(qū)建設(shè)用地、進(jìn)行開發(fā)的過程中，農(nóng)戶的拆遷期望值不斷提高，對征拆補(bǔ)償提出多樣化訴求，征地賠償協(xié)議難以達(dá)成，阻礙項(xiàng)目推進(jìn)。另一方面，原有低效企業(yè)由于轉(zhuǎn)型成本過高、對退出補(bǔ)償不滿意等，選擇繼續(xù)占有土地，這與園區(qū)提高畝產(chǎn)、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)明顯沖突。

2.2 開發(fā)動力缺乏

現(xiàn)階段，園區(qū)部分企業(yè)受內(nèi)外部環(huán)境、自身經(jīng)營管理等因素的影響，處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，導(dǎo)致土地、廠房等資源浪費(fèi)，亟待采取措施推動該類閑置低效企業(yè)騰退盤活。然而，企業(yè)的退出仍面臨多重問題難以推進(jìn)。例如，企業(yè)退出后會產(chǎn)生大筆的固定資產(chǎn)減值，入園重建成本過高，即使地方政府給予一定補(bǔ)償，仍無法完全彌補(bǔ)企業(yè)損失，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營者退出意愿不強(qiáng)。企業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需要的大量成本投入，也使經(jīng)營者望而卻步。與此同時，由政府主導(dǎo)的園區(qū)低效用地再開發(fā)模式的激勵措施不夠，社會資本參與開發(fā)的積極性也不高。

2.3 用地銜接困難

隨著長株潭經(jīng)濟(jì)一體化的加快，工業(yè)園區(qū)稀缺的土地資源和有限的土地指標(biāo)難以承載大量企業(yè)的入駐需求，積極盤活存量，鼓勵低效企業(yè)有序退出成為保障新項(xiàng)目進(jìn)入及重點(diǎn)企業(yè)二期發(fā)展所需用地的不二選擇。實(shí)踐中，部分企業(yè)仍存在“多占少用、占而不用、用而不優(yōu)、占地待漲”等問題，致使閑置低效用地未能及時拍賣流轉(zhuǎn)獲得新的效益。前期園區(qū)布局規(guī)劃不合理，土地收儲、報(bào)批、供地存在一定難度，使得低效工業(yè)用地分散雜亂不能形成成片地塊，難以有效滿足項(xiàng)目建設(shè)用地需求，致使土地供需不平衡。同時，二級市場交易規(guī)則不健全、交易信息缺乏和不對稱，導(dǎo)致土地交易信息搜集成本高，信息流通不暢，這在一定程度上阻礙了潛在項(xiàng)目的順利進(jìn)入。

2.4 盤活后勁不足

在推進(jìn)低效用地盤活過程中，仍存在已動工開發(fā)但停止的項(xiàng)目，導(dǎo)致土地長期閑置。一方面，對于企業(yè)而言，資金不足、管理決策失誤等問題，皆會導(dǎo)致項(xiàng)目后期投入力度減弱，從而延緩項(xiàng)目進(jìn)程，甚至是建設(shè)停滯。另一方面，對于低效用地的盤活缺少有效強(qiáng)制措施，使得部分工業(yè)用地低效情況難以改變。園區(qū)供后監(jiān)管效力不夠、對于違規(guī)處置力度不強(qiáng)、對企業(yè)執(zhí)行合同的約束不足等，在一定程度上為低效閑置提供了可乘之機(jī)，需要強(qiáng)有力的法律抓手以助力低效土地處置。

3 長株潭都市圈工業(yè)園區(qū)低效用地盤活利用的路徑選擇

3.1 細(xì)化政策支持 增強(qiáng)盤活意愿

對于低效用地的盤活利用，需要在用地補(bǔ)償政策、相關(guān)稅費(fèi)政策等方面給予保障與激勵，以不斷提高盤活主體的行動意愿，并促使將節(jié)約集約用地落到實(shí)處。一是要認(rèn)真落實(shí)征地拆遷補(bǔ)償。根據(jù)園區(qū)征地拆遷補(bǔ)償安置辦法，設(shè)立征拆辦公室，加強(qiáng)與原土地使用人的溝通協(xié)商，保障被征地戶和被拆遷戶的合法權(quán)益，對于積極配合工作者給予適當(dāng)獎勵，特別是要激發(fā)城郊村集體的重要協(xié)調(diào)作用。二是要提供園區(qū)土地盤活的財(cái)政支持。由地市財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，基于對園區(qū)存量用地盤活情況的考核，按園區(qū)平均產(chǎn)出稅收收入的一定比例給予財(cái)政獎勵，提高園區(qū)盤活存量用地的主動性。三是要給予企業(yè)用地盤活的稅費(fèi)優(yōu)惠。對于積極開發(fā)利用閑置土地、提高產(chǎn)能效益、注重環(huán)境保護(hù)的企業(yè)，根據(jù)其稅收貢獻(xiàn)度給予一定程度的水電費(fèi)減免與稅費(fèi)補(bǔ)貼，增強(qiáng)企業(yè)提高土地利用率的意愿。

3.2 深化園區(qū)改革 提高盤活能力

深化園區(qū)改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于釋放園區(qū)發(fā)展活力和創(chuàng)新動力，助力園區(qū)低效用地盤活。一是創(chuàng)新園區(qū)運(yùn)營管理模式。推行“管委會＋公司＋基金”園區(qū)運(yùn)營模式，由管委會統(tǒng)籌園區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批等事務(wù)；平臺公司承接園區(qū)開發(fā)建設(shè)、投資融資等功能，拓展招商、資產(chǎn)運(yùn)營、企業(yè)孵化等市場性業(yè)務(wù)；依托專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)，以市場化方式吸引資本積聚，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、專項(xiàng)基金，為項(xiàng)目落地與建設(shè)提供資金保障。二是實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。通過加大技術(shù)投入、轉(zhuǎn)變運(yùn)營模式等方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)實(shí)力，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動存量資源利用；不斷發(fā)展壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵、吸引上下游企業(yè)入駐，培育產(chǎn)業(yè)鏈群，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。三是低效企業(yè)有序退出。出臺企業(yè)退出管理辦法明確企業(yè)強(qiáng)制退出的標(biāo)準(zhǔn)與手段，對符合強(qiáng)制退出條件的企業(yè)，由工商、質(zhì)監(jiān)、安全監(jiān)管、環(huán)保等部門依法注銷企業(yè)相關(guān)執(zhí)照和生產(chǎn)許可證等證照，由自然資源部門收回國有土地使用權(quán)，并對地面建（構(gòu)）筑物、附屬設(shè)施進(jìn)行依法處置，為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目騰出發(fā)展空間。

3.3 強(qiáng)化主體協(xié)作 促進(jìn)盤活共贏

深挖用地潛力，盤活利用低效用地，需要多管齊下、多元聯(lián)動，以破解盤活難題，提高土地資源利用率，實(shí)現(xiàn)園區(qū)、企業(yè)共同發(fā)展。一是要加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)互動。成立園區(qū)低效用地處置行動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)各部門骨干組建行動專班，以“一張圖＋一份清單”為指引，實(shí)現(xiàn)各部門之間的高效聯(lián)動，強(qiáng)化信息共享，合力處置低效用地，實(shí)現(xiàn)低效用地盤活利用、優(yōu)化布局、提質(zhì)增效。二是要助推各園區(qū)形成聯(lián)盟合作。搭建園區(qū)聯(lián)盟發(fā)展平臺，實(shí)現(xiàn)園區(qū)異地資源整合、企業(yè)資源對接、科技協(xié)同創(chuàng)新，形成園區(qū)共建共享體系，便于項(xiàng)目高效率高匹配落地，利于園區(qū)高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。在園區(qū)聯(lián)盟中，基于“增存掛鉤”政策，允許存量盤活土地指標(biāo)跨園區(qū)流轉(zhuǎn)，更好地滿足園區(qū)土地建設(shè)指標(biāo)需求，優(yōu)化資源配置。三是要推動多元主體的聯(lián)動共治。通過搭建“府院聯(lián)動”機(jī)制，積極對接相關(guān)人民法院、金融機(jī)構(gòu)等，探索通過法律途徑和法律手段，對園區(qū)被抵押和司法查封的閑置土地依法依規(guī)妥善處置到位，推進(jìn)低效閑置用地處置工作；加強(qiáng)園區(qū)、企業(yè)及第三方平臺（運(yùn)營商）的聯(lián)系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地信息、租賃交易等平臺，方便信息流通，助力項(xiàng)目用地銜接；對于效益低下的項(xiàng)目可以采取由園區(qū)收回土地與第三方公司合作推動建設(shè)，以盤活存量工業(yè)用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

3.4 優(yōu)化管理服務(wù) 完善盤活保障

立足園區(qū)實(shí)際情況，加強(qiáng)管理考核、優(yōu)化園區(qū)服務(wù)，為低效用地盤活提供保障。一是要加強(qiáng)土地利用管理。全面摸清園區(qū)低效用地情況，根據(jù)低效原因設(shè)立臺賬，實(shí)施清單化管理，由領(lǐng)導(dǎo)分管項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)跟蹤分析，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策，加大供后監(jiān)管力度，努力把“凈地”向“優(yōu)地”打造。二是要完善企業(yè)評價體系。多維度考核企業(yè)，按照“畝均營業(yè)收入”“畝均稅收”“研發(fā)經(jīng)費(fèi)占主營業(yè)務(wù)收入比重”“就業(yè)貢獻(xiàn)率”等指標(biāo)將企業(yè)分為不同類別，評價結(jié)果與企業(yè)扶持政策相掛鉤，以高效配置資源要素。三是要優(yōu)化園區(qū)服務(wù)環(huán)境。加大放權(quán)賦能力度，對于園區(qū)建設(shè)發(fā)展、項(xiàng)目落地等事權(quán)，做到“應(yīng)放盡放”，簡化辦事流程，實(shí)現(xiàn)“一件事一次辦”；同時，注重完善配套措施、優(yōu)化環(huán)境以吸引投資，提升園區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，強(qiáng)化園區(qū)生活、商務(wù)、辦公等城市功能建設(shè)，促進(jìn)衛(wèi)生教育、公共交通、住房保障等要素向園區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、多元發(fā)展、吸引項(xiàng)目。

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