呂思穎

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東泰安 271000）

耕地是人類賴以生存的前提與基礎(chǔ)，是維系人類生存與發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。耕地保護(hù)是指運(yùn)用多方面措施，對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行全方位的保護(hù)。在理論層面上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)問題的理解和探討在不斷深化。國(guó)外農(nóng)地保護(hù)偏重于農(nóng)業(yè)用地的存在形態(tài)和質(zhì)量的保護(hù)[1]；而在我國(guó)，耕地保護(hù)的本質(zhì)則相對(duì)側(cè)重于解決耕地的供求矛盾，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]。全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積呈不斷減少的趨勢(shì)。此外，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，耕地“非糧化”傾向愈發(fā)明顯。通過實(shí)地調(diào)查并結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，初步判斷目前我國(guó)耕地“非糧化”率約為27%[3]，耕地過度向“非糧化”方向發(fā)展同樣會(huì)在一定程度上危及我國(guó)的耕地保護(hù)。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面上，隨著土壤地質(zhì)的破壞和適宜耕種土地?cái)?shù)量的減少，耕地資源質(zhì)量不斷退化，耕地后備資源匱乏與開發(fā)復(fù)墾難度加大，種種現(xiàn)實(shí)因素嚴(yán)重影響我國(guó)的耕地保護(hù)。而在生態(tài)層面上，隨著“非糧化”程度不斷加深，越來越多優(yōu)質(zhì)耕地變?yōu)樯鷳B(tài)脆弱耕地，耕作層變淺甚至土壤鹽漬化程度加重；加之農(nóng)藥、化肥使用過度等現(xiàn)實(shí)問題，生態(tài)環(huán)境不可避免地被破壞。因此，必須重視并妥善處理耕地“非糧化”這一重要的問題。

由于不同國(guó)家或體制各有其特殊性，本文采用文獻(xiàn)資料法和對(duì)比分析法，重點(diǎn)回顧中國(guó)耕地“非糧化”的研究近況，探究耕地“非糧化”的內(nèi)涵及其與驅(qū)動(dòng)因素的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)而識(shí)別出當(dāng)前研究的不足并提出相應(yīng)管控方案，以期在耕地保護(hù)視角下助力我國(guó)糧食安全穩(wěn)中向好。

1 研究現(xiàn)狀

1.1 耕地“非糧化”的內(nèi)涵界定

隨著學(xué)術(shù)界對(duì)耕地研究的不斷深入，我國(guó)對(duì)耕地“非糧化”界定的內(nèi)涵也在不斷豐富拓展。從狹義上看，“非糧化”僅限于種植經(jīng)濟(jì)效益更高的非糧作物[4]；從廣義上看，“非糧化”應(yīng)在其基本內(nèi)涵上加上發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和開展旅游業(yè)[5]，或增加種植林木和撂荒等行為[6]。無論從哪個(gè)角度出發(fā)，“非糧化”行為在破壞耕作層的同時(shí)會(huì)嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)甚至危及國(guó)家糧食安全，自《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（下文稱《意見》）發(fā)布以來，“非糧化”也成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的問題。

1.2 耕地“非糧化”的測(cè)算方法

通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有研究大多采用非糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比率表示“非糧化”水平[7]。為使指標(biāo)非糧化率的測(cè)算更貼近實(shí)際情況，有學(xué)者指出可以利用糧食收入占總收入的比重[8]，或通過非糧作物種植比例的變化值[9]和復(fù)種指數(shù)[4]表示“非糧化”水平等多種方法進(jìn)行測(cè)算?？梢?，當(dāng)前關(guān)于耕地“非糧化”的測(cè)算方法多種多樣，但能否準(zhǔn)確表示各地區(qū)的具體情況仍有待商榷。

1.3 耕地“非糧化”的影響因素

1.3.1 自然因素

1.3.1.1 氣候、水資源因素

張惠中等通過研究山東省耕地“非糧化”的空間分異特征指出，氣候生產(chǎn)潛力指數(shù)高、耕地距地表水源越遠(yuǎn)，耕地“非糧化”程度越高[10]；唐洪松等通過對(duì)四川省耕地“非糧化”進(jìn)行分析，指出水源是影響耕地“非糧化”的重要自然因素之一[11]。除此之外，張惠中等指出表層土壤質(zhì)地、土壤質(zhì)量的差異在一定程度上也會(huì)影響“非糧化”水平，但其影響并不顯著。由此可見，糧食生產(chǎn)與氣候、水資源密切相關(guān)。氣候條件越好種植糧食作物的性價(jià)比越低，而在水資源越稀缺的地區(qū)，耕地“非糧化”的水平相應(yīng)也會(huì)越高。

1.3.1.2 耕地自身因素

在耕地自身因素方面，業(yè)內(nèi)更加關(guān)注耕地的坡度、細(xì)碎化程度和面積等。關(guān)小克等指出，耕地坡度處于0°～15°時(shí)“非糧化”等級(jí)最高[12]；謝花林等提出，耕地越細(xì)碎，農(nóng)民對(duì)耕地“非糧化”的種植意愿越強(qiáng)，種植規(guī)模也會(huì)相應(yīng)增加[13]；而易小燕等指出，農(nóng)戶所經(jīng)營(yíng)的耕地面積越大，在耕地上種植非糧食作物的傾向越高，隨之而來的“非糧化”種植規(guī)模也越大[14]。與自然因素相比，耕地自身因素主要是通過間接作用——影響農(nóng)民參與耕種的難度和意愿進(jìn)而影響“非糧化”程度。

1.3.2 社會(huì)因素

1.3.2.1 土地流轉(zhuǎn)和工商資本

近年來，由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和工商業(yè)資本的催化，人們對(duì)非糧產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng)，加之部分市場(chǎng)監(jiān)管功能不健全，越來越多參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民傾向于種植經(jīng)濟(jì)效益更高的非糧產(chǎn)品。孔祥斌指出，工商資本在成本倒逼、市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制下進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后，會(huì)更傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物[3]。高曉燕等指出，工商資本下鄉(xiāng)使得投資規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，在工商企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制多樣化的影響下，越來越多的農(nóng)民傾向于種植經(jīng)濟(jì)作物，由此加劇了耕地“非糧化”程度[15]。

1.3.2.2 種糧收益

在耕地面積一定的情況下，種植糧食作物所帶來的經(jīng)濟(jì)效益要遠(yuǎn)低于種植經(jīng)濟(jì)作物或者挖塘養(yǎng)魚所帶來的收益，長(zhǎng)此以往農(nóng)民的種糧積極性必會(huì)越來越低，在一定程度上加劇“非糧化”趨勢(shì)。薛選登等指出，某些種糧收益越低而非糧收益越高的地區(qū)，“非糧化”比率越高[16]；高曉燕等表示，只有將農(nóng)民補(bǔ)貼后收入與種植其他作物的收入拉開一定的差距才能提高種糧人的積極性，進(jìn)而保證糧食產(chǎn)量[15]；孔祥斌更是指出，種糧經(jīng)濟(jì)效益低才是耕地“非糧化”的根本原因[3]。由此可見，種糧收益與種糧成本間不成比的經(jīng)濟(jì)關(guān)系及種糧收益與非糧收益相差懸殊是造成“非糧化”速度加快的主要原因。

1.3.2.3 宏觀政策

廖富洲等指出糧食補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中走形變樣，出現(xiàn)不種糧食拿補(bǔ)貼、種糧食拿不到補(bǔ)貼的不合理現(xiàn)象，已成為耕地“非糧化”的一大誘因[17]；高曉燕等也指出相關(guān)政策的不成熟導(dǎo)致企業(yè)與農(nóng)戶信息不對(duì)稱，進(jìn)而加快工商資本作用下耕地“非糧化”的速度[15]；朱道林也指出部分地區(qū)不合理的鄉(xiāng)村振興措施，成為耕地“非糧化”的制度誘因[6]。政策制定或執(zhí)行過程中存在空白，以及不同地區(qū)間政策執(zhí)行力度不一等現(xiàn)實(shí)情況是造成“非糧化”的又一主要外部原因，這也啟示國(guó)家下一步應(yīng)在健全配套政策上做出相應(yīng)努力。

1.3.2.4 其他因素

部分學(xué)者指出，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，越來越多的農(nóng)村青壯年放棄務(wù)農(nóng)選擇進(jìn)城打工。由于勞動(dòng)力的減少，留守的婦女和老年人不得不將土地出租給承包戶，自己僅種植小部分糧食作物，大部分種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物來支撐生活所需[9]。長(zhǎng)此以往，越來越多的農(nóng)村地區(qū)會(huì)更加側(cè)重于非糧作物的種植，由此加劇“非糧化”現(xiàn)象。還有學(xué)者指出，勞動(dòng)力的性別、年齡也會(huì)在一定程度上影響“非糧化”[18]。

1.4 耕地“非糧化”的危害

1.4.1 對(duì)糧食安全的影響

長(zhǎng)期以來，我國(guó)糧食需求旺盛，耕地利用強(qiáng)度高，增加了耕地退化的風(fēng)險(xiǎn)，適度“非糧化”有利于耕地質(zhì)量的提高。但隨著“非糧化”程度的加重，非糧作物不斷占用耕地，使得國(guó)家基本的糧食生產(chǎn)無法得到滿足。而只有糧食生產(chǎn)得到了保證，才能保障社會(huì)的穩(wěn)定，真正在遭遇突發(fā)性災(zāi)害時(shí)實(shí)現(xiàn)糧食自給[19]。糧食產(chǎn)量有保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提，只有糧食生產(chǎn)得到保證，才能推動(dòng)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.4.2 對(duì)“雙碳”政策的影響

2020 年9 月，我國(guó)明確提出“2030 年前碳達(dá)峰”“2060 年前碳中和”的目標(biāo)。非糧生產(chǎn)相較于糧食生產(chǎn)會(huì)投入更多的農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥和肥料，也會(huì)排放更多溫室氣體，這些都是額外的碳排放，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看既不利于生態(tài)系統(tǒng)的正向碳循環(huán)，又不利于“雙碳”目標(biāo)的順利達(dá)成。嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，妥善處理“非糧化”問題刻不容緩。

1.5 耕地“非糧化”的管控方法

驅(qū)動(dòng)因素分析，不僅凸顯了驅(qū)動(dòng)因素與管控方法之間精準(zhǔn)匹配的重要性，還在實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的同時(shí)有效管控和避免耕地的過度“非糧化”。由于自然因素多具有不可抗力性，實(shí)施管控的可能性相對(duì)較小，學(xué)者大多針對(duì)社會(huì)因素進(jìn)行了管控方法的探索，本文從土地流轉(zhuǎn)、種糧收益、勞動(dòng)力特征和國(guó)家宏觀政策等方面進(jìn)行分析。

1.5.1 基于土地流轉(zhuǎn)的管控

陳美球提出要因“類”制宜，制定差別化管制措施與處置辦法，在明確耕地“非糧化”類別的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定每個(gè)類別的管制措施與處置辦法，盡量減少土地流轉(zhuǎn)對(duì)于耕作層的破壞[20]；王勇等指出要細(xì)化農(nóng)地利用類型，明確劃分土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途，清晰確認(rèn)農(nóng)業(yè)用途的范圍，減少非糧種植占用耕地的行為[7]；尹成林等指出要加強(qiáng)對(duì)工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和監(jiān)管，對(duì)工商資本進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審查，及時(shí)查處“非糧化”等違規(guī)行為[21]。在不同農(nóng)地特征下科學(xué)制定不同管控措施，加強(qiáng)對(duì)工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管控的同時(shí)建立城鄉(xiāng)間的資源雙向流動(dòng)渠道，建立健全相關(guān)法律制度，加強(qiáng)管控，可遏制耕地“非糧化”問題。

1.5.2 基于種糧補(bǔ)貼的管控

尹成林等指出要穩(wěn)定和完善種糧補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加大對(duì)規(guī)模化糧食生產(chǎn)的扶持力度，真正讓農(nóng)民愿意種糧[21]；孟菲等指出可以通過保險(xiǎn)、投資等途徑支持生產(chǎn)者的種糧行為[9]；陳浮等指出要一改當(dāng)前按承包戶發(fā)放補(bǔ)貼的方式，將惠農(nóng)資金直接發(fā)放給種植的農(nóng)民[4]。通過完善種糧補(bǔ)貼政策和加大種糧補(bǔ)貼力度，甚至改變或采取多種補(bǔ)貼形式，真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。

1.5.3 基于宏觀政策的調(diào)控

孔祥斌指出要嚴(yán)格禁止耕地進(jìn)行“非食物化”生產(chǎn)，確保糧食播種面積不減少，糧食生產(chǎn)主體功能不動(dòng)搖、不改變，從根本上嚴(yán)格管控“非糧化”行為[3]；何蒲明等指出各地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)秉承一切從實(shí)際出發(fā)的原則，結(jié)合自身農(nóng)地條件對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整[22]；朱道林指出要加強(qiáng)規(guī)劃管制，保障永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)[6]。各地要進(jìn)行嚴(yán)格管控，不斷完善制度建設(shè)，在落實(shí)嚴(yán)格的耕地“非糧化”監(jiān)管機(jī)制的同時(shí)加大耕地復(fù)墾和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，一并推進(jìn)提高農(nóng)民文化水平與大力宣傳耕地保護(hù)知識(shí)，努力提升鄉(xiāng)村醫(yī)療水平與養(yǎng)老保障水平，為農(nóng)民參與種糧提供更多的基礎(chǔ)條件。

2 討論與展望

本文基于耕地保護(hù)視角綜述了我國(guó)目前耕地“非糧化”的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前學(xué)者圍繞耕地保護(hù)視角下我國(guó)耕地“非糧化”的驅(qū)動(dòng)因素從自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)分析，并提出了相應(yīng)的管控措施。這對(duì)于我國(guó)下一步采取有力舉措管控耕地“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)起到了重要的指導(dǎo)作用。但從研究現(xiàn)狀來看，目前仍存在需要進(jìn)一步探討的問題。

2.1 耕地“非糧化”內(nèi)涵的界定

當(dāng)前，對(duì)于耕地“非糧化”的內(nèi)涵界定仍需進(jìn)一步明確。根據(jù)《意見》，“非糧化”內(nèi)涵應(yīng)包含2部分：1）種植結(jié)構(gòu)“非糧化”，即放棄種植糧食作物改種經(jīng)濟(jì)作物；2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”，即將耕地變?yōu)槠渌r(nóng)用地[10]?，F(xiàn)階段的研究多聚焦于種植結(jié)構(gòu)“非糧化”，而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)“非糧化”涉及較少。這對(duì)于后續(xù)政策推進(jìn)的精準(zhǔn)程度有一定影響，也將成為后續(xù)研究中急需解決的問題。

2.2 耕地“非糧化”測(cè)度的確定

目前，學(xué)者廣泛采用非糧食作物播種面積占耕地播種總面積的比率進(jìn)行“非糧化”測(cè)定。此方法的應(yīng)用存在沒有精準(zhǔn)界定糧食作物和種植土地范疇的問題，基于此方法測(cè)算的“非糧化”程度不一定能夠準(zhǔn)確代表所有地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)于精準(zhǔn)評(píng)估一個(gè)地區(qū)的糧食種植水平所需的定量測(cè)度方法仍需進(jìn)一步探索。

2.3 耕地“非糧化”影響因素的識(shí)別

當(dāng)前學(xué)者針對(duì)耕地“非糧化”的影響因素識(shí)別大多集中于經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面，對(duì)自然驅(qū)動(dòng)因素的實(shí)證研究文獻(xiàn)缺乏深入探究；在社會(huì)層面，各部門應(yīng)加強(qiáng)群眾對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)，適時(shí)轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)的思路，從調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的角度引導(dǎo)農(nóng)戶自覺和積極保護(hù)耕地，自覺抵制耕地過度“非糧化”的行為。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家在耕地保護(hù)中的領(lǐng)導(dǎo)與指揮作用，建立明確的法律制度，規(guī)范政府行為，制定并推行防止耕地“非糧化”的有效措施，積極實(shí)施耕地保護(hù)。