廖 強(qiáng)，符洪恩，馬 永

（中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東廣州 510610）

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水利興則農(nóng)業(yè)興，水利安則民心安，水利強(qiáng)則國家穩(wěn)。農(nóng)田水利工程是重要的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，是水利工程的毛細(xì)血管，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的重要保障，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，事關(guān)“三農(nóng)”工作大局和國家糧食安全。

近年來，隨著大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)、小型農(nóng)田水利示范鎮(zhèn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等一大批農(nóng)田水利項目實施，我省農(nóng)田灌溉排水體系進(jìn)一步完善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為保障國家糧食安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了重要基礎(chǔ)保障。隨著廣東改革開放的深入推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展對水利在基礎(chǔ)支撐保障作用上提出了越來越高的要求。由于建設(shè)年代久、建設(shè)規(guī)模小、管護(hù)不到位等原因，部分農(nóng)田水利工程長期存在設(shè)施殘舊、老化失修、功能缺失等短板，建管脫節(jié)、重建輕管的問題比較突出，導(dǎo)致工程效益不能充分發(fā)揮。

進(jìn)一步摸清農(nóng)田水利工作現(xiàn)狀及存在問題，廣東省水利廳于2021 年7 月組織開展了“百鎮(zhèn)千村萬人”農(nóng)田水利現(xiàn)狀專題調(diào)研，發(fā)動廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院約100 名師生對梅州市五華、河源市龍川、汕尾市陸豐與陸河、茂名市高州與信宜、湛江市徐聞與雷州、韶關(guān)市南雄與樂昌、清遠(yuǎn)市英德與連州、肇慶市德慶與四會、惠州市博羅與惠東等9 個地市的16 個縣（市）、175 個鎮(zhèn)、1 000 多個鄉(xiāng)村進(jìn)行深入走訪調(diào)查。并通過問卷星、微信公眾號等方式，持續(xù)收集網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷（調(diào)查問卷網(wǎng)絡(luò)鏈接）。調(diào)研組經(jīng)過一年時間，通過線上線下相結(jié)合的方式共計收集了12 500 多份調(diào)查問卷，分別調(diào)查了農(nóng)民群眾9 500 多人，村鎮(zhèn)干部3 000多人。被調(diào)查對象分布全省各地，具有較強(qiáng)的代表性，有較真實的統(tǒng)計意義。

本文結(jié)合專題調(diào)研結(jié)果，梳理廣東農(nóng)田水利建設(shè)與管理方面仍存在的問題與短板，分析造成這些問題的原因，并從完善政策機(jī)制、創(chuàng)新管理機(jī)制、完善持續(xù)投入機(jī)制等方面提出對策建議。

1 現(xiàn)狀

廣東是農(nóng)業(yè)大省，全省共有涉農(nóng)地級市20 個，涉農(nóng)縣102 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 125 個，農(nóng)村人口6 830 萬人，耕地面積206.99 萬hm2，有效灌溉面積177.52 萬hm2，實際灌溉面積162.8 萬hm2。全省現(xiàn)有大型灌區(qū)3 宗，中型灌區(qū)388 宗，小型灌區(qū)3 萬多宗；大型泵站40 宗，中型泵站441 宗。2021 年，全省有效灌溉面積177.33萬hm2，農(nóng)業(yè)用水占用水總量的52.1%，灌溉水有效利用系數(shù)0.524。

廣東歷來高度重視農(nóng)田水利工作，采取了一系列重大舉措開展治水實踐，先后實施了城鄉(xiāng)水利防災(zāi)減災(zāi)工程、水利建設(shè)示范縣、小農(nóng)水重點縣（項目縣）、農(nóng)田水利萬宗工程等，全面推行河長制、小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等涉農(nóng)水利改革，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本形成，管理體系基本建立。

2 存在的問題

盡管有一定的“家底”，但總體來看，廣東省農(nóng)田水利仍存在較多短板，與全省經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑全國的現(xiàn)狀、與鄉(xiāng)村振興邁入全國第一方陣的定位、與水利高質(zhì)量發(fā)展的要求相比還有較大差距。

2.1 “老”：部分設(shè)施老化失修嚴(yán)重，功能衰減現(xiàn)象突出

調(diào)研組走訪廣東多地發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)年代久、建設(shè)規(guī)模小、管護(hù)不到位等原因，廣東省部分農(nóng)田水利工程尤其是“五小”水利工程長期存在老化失修、功能缺失等突出問題，導(dǎo)致工程效益不能充分發(fā)揮。全省灌排設(shè)施大多建于20世紀(jì)五六十年代，由于長久疏于檢修維護(hù)，相當(dāng)一部分已達(dá)到或超出規(guī)定使用年限，部分地區(qū)排澇工程設(shè)施長期帶病運行。

根據(jù)專題調(diào)研結(jié)果，現(xiàn)有工程因建設(shè)年代久遠(yuǎn)導(dǎo)致工程不能正常使用的情況占52.1%，現(xiàn)有的水利工程（主要是田間渠道工程）建于20世紀(jì)八九十年代的占11.33%，建于20 世紀(jì)六七十年代的占6.64%，建于1960 年以前的占2.43%。調(diào)查對象中有81.97%的農(nóng)民群眾認(rèn)為現(xiàn)有水利工程急需改造。

2.2 “弱”：水利工程管護(hù)能力和民眾養(yǎng)護(hù)意識弱

1）管理機(jī)構(gòu)不健全。機(jī)構(gòu)改革后，原承擔(dān)農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管理和執(zhí)法等重任的1 400 多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站（所）的半數(shù)以上被撤銷或整合，專門負(fù)責(zé)農(nóng)田水利管理的機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。2）管理人員不足，人員趨向老年化，專業(yè)化程度較低。據(jù)調(diào)查，一個鎮(zhèn)一般只有1 個人服務(wù)水利，有的還是兼職，難以組織落實鎮(zhèn)域內(nèi)的工程維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任。農(nóng)田水利設(shè)施管養(yǎng)水平和隊伍建設(shè)也較為薄弱，農(nóng)村基本沒有配置專職水管員，一般由村委兼任，且基本沒有任何工資或補(bǔ)貼。3）制度執(zhí)行不到位。全省機(jī)電排灌工程尤其是小型工程的管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況不理想，一些最基本的制度如值班制度、運行交接班制度都難以嚴(yán)格落實，導(dǎo)致大量的小型農(nóng)田水利工程無人管、無人修、無法用的“三無”問題突出。

根據(jù)專題調(diào)研結(jié)果，從事基層農(nóng)田水利的相關(guān)人員農(nóng)業(yè)及水利類專業(yè)僅為17%，84%無任何技術(shù)職稱，79%缺乏水利工作經(jīng)驗。41%的村民反映農(nóng)田水利設(shè)施沒有專門的水利工程維修養(yǎng)護(hù)隊伍，40%的村民反映村里沒有專門水管員，70%的村民反映村里沒有農(nóng)民用水合作組織或者農(nóng)民用水合作組織沒有發(fā)揮作用。

2.3 “殘”：工程設(shè)施本身存在“先天不足”，長期使用缺乏管護(hù)導(dǎo)致工程設(shè)施破損嚴(yán)重

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)初期受當(dāng)時資金、技術(shù)及施工等歷史條件和諸多因素的限制，本身存在“先天不足”，灌溉設(shè)施大多配套不完善，尤其是末級渠系不配套，加之工程經(jīng)過幾十年的運行，水源工程、渠系及其建筑物得不到及時更新和維護(hù)，許多渠道淤積、塌方、滲漏，灌區(qū)工程損毀嚴(yán)重，不能發(fā)揮正常效益，嚴(yán)重制約了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.4 “險”：部分農(nóng)田水利設(shè)施存在安全隱患

部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施總體上存在著安全隱患突出問題，農(nóng)村地區(qū)防洪減災(zāi)體系不完善，整體排澇能力低。根據(jù)專題調(diào)研結(jié)果，近年來，在遭受強(qiáng)臺風(fēng)和特大暴雨洪水襲擊的情況下，有22%的村民反映山塘、水陂發(fā)生過漫頂、滲漏、坍塌、潰壩等危及防洪安全的險情，有24%的村民反映鄉(xiāng)村河道堤防發(fā)生過漫堤、坍塌等危及防洪安全的險情，有約15%的村民認(rèn)為每年都會發(fā)生一次或多次水淹的情況，農(nóng)村防洪排澇安全仍未實現(xiàn)完全保障。

2.5 “塞”：農(nóng)村河道河岸崩塌、淤塞嚴(yán)重

部分農(nóng)村河道缺乏清污清淤，管護(hù)狀況令人擔(dān)憂，農(nóng)村河流水系存在不連通、河岸崩塌、淤塞嚴(yán)重等問題，加之部分農(nóng)村垃圾、生活污水未經(jīng)處理排入河流，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村水環(huán)境黑臭現(xiàn)象，影響農(nóng)村生產(chǎn)生活，亟需整治。根據(jù)專題調(diào)研結(jié)果，約有40%的村民反映農(nóng)村河道、渠道存在淤積和水體黑臭、水質(zhì)惡化等問題，影響農(nóng)業(yè)灌溉用水。

3 問題原因分析

3.1 思想認(rèn)識上，地方政府重視度不夠

農(nóng)田水利工作是一個久久為功的事業(yè)，但是基層缺乏持之以恒、一張藍(lán)圖繪到底的決心。部分干部認(rèn)為農(nóng)田水利工程投入產(chǎn)出比低，效果不明顯，也不是人命關(guān)天或者應(yīng)急搶險類工作，沒有把農(nóng)田水利工作放在重要位置來抓，普遍存在“等靠要”思想。近年來中央和省級層面出臺多項關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，但落實到一些地方，卻沒有制定相應(yīng)的配套措施。除了中央和省級安排，市縣主動安排資金困難。涉農(nóng)資金改革后，由于地市對農(nóng)田水利的重視度不高，開展前期工作力度不夠，導(dǎo)致項目儲備不足。

3.2 職能劃分上，事權(quán)劃分不明晰

1）水利管理職責(zé)不清晰。機(jī)構(gòu)改革之后，廣東省部分地市、縣區(qū)的農(nóng)田水利工程監(jiān)管職權(quán)部分劃歸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，部分仍在水利部門，造成在實際工作中多有扯皮，對工作有一定影響。2）建設(shè)、管理、維護(hù)主體脫節(jié)缺位。目前，除大中型水利工程有專門的管理機(jī)構(gòu)和人員外，大量農(nóng)村“五小”水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒有明確界定，導(dǎo)致建、管、用三位脫節(jié)，管理、維護(hù)主體缺位。取消農(nóng)村勞動積累工后，鎮(zhèn)村兩級產(chǎn)生畏難情緒，對“五小”水利設(shè)施管護(hù)組織不力，發(fā)動不夠，致使“五小”水利設(shè)施處于無管理機(jī)構(gòu)、無管護(hù)人員、無管護(hù)經(jīng)費的“三無”狀態(tài)。

3.3 整體推進(jìn)上，相關(guān)機(jī)制不完善

1）部分工程產(chǎn)權(quán)主體不明確，責(zé)任主體缺失。由于部分農(nóng)田水利工程“三權(quán)”不明、權(quán)責(zé)不清，政府要么大包大攬，要么只管不護(hù)，而農(nóng)民群眾也缺乏參與管護(hù)的意識，極易造成政府、鄉(xiāng)村兩不管的情況，大多數(shù)由集體管理的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理流于形式，成為農(nóng)田水利工程管理問題的根源。2）小型水利工程特別是“五小水利”工程尚未制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)。大部分管理人員是憑借經(jīng)驗進(jìn)行管理，加上數(shù)量多、分布散等現(xiàn)狀，與新時代水利工程信息化、智能化管理相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)田水利現(xiàn)代化管理水平亟待提高。3）由于缺乏有效的管理運行機(jī)制，內(nèi)生動力不足。農(nóng)民用水合作組織管理水利工程作用不明顯。據(jù)專題調(diào)研結(jié)果顯示，村鎮(zhèn)建立農(nóng)民用水合作組織約占38%，超過半數(shù)村鎮(zhèn)干部認(rèn)為建立農(nóng)民用水合作組織沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.4 基本保障上，資金投入缺乏長效機(jī)制

水利建設(shè)主要是政府投資，依靠貸款和群眾投工投勞，非財政投入占全社會水利資金投入比重普遍很低，社會資金對水利領(lǐng)域投入缺乏積極性。部分市縣對農(nóng)田水利公益性工程重視不足，認(rèn)為投入資金經(jīng)濟(jì)效益不明顯；對建設(shè)主體責(zé)任落實不到位，市縣財政資金雖有部分投入，但配套資金落實不到位，出資承諾不兌現(xiàn)，“等靠要”思想嚴(yán)重。據(jù)專題調(diào)研結(jié)果顯示，認(rèn)為農(nóng)田水利工程管護(hù)不好的原因為“缺乏資金”的占比達(dá)68.64%。

4 對策建議

新時期農(nóng)田水利發(fā)展，必須始終踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理[1]。針對廣東當(dāng)前的農(nóng)田水利發(fā)展基礎(chǔ)和調(diào)研發(fā)現(xiàn)的突出問題，需要通過加強(qiáng)頂層設(shè)計做好政策指導(dǎo)、完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)投入機(jī)制、大力創(chuàng)新農(nóng)田水利管護(hù)模式、建立管護(hù)有效的激勵機(jī)制等方式，進(jìn)一步完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)田水利設(shè)施與管控水平提檔升級，實現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施“有人建、有人管、有經(jīng)費、有制度、有監(jiān)督、有考核、有獎罰”的管護(hù)局面，農(nóng)村地區(qū)存在的灌溉難、排澇難、水安全和水生態(tài)問題等得到有效解決，以高效的農(nóng)田水利為鄉(xiāng)村振興提供保障[2]。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計完善政策機(jī)制

1）高站位做好農(nóng)田水利規(guī)劃。高端立位、高位推動、高質(zhì)量編制好全省農(nóng)田水利治理規(guī)劃，以發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，增強(qiáng)全省農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)的方針性、協(xié)同性，加強(qiáng)政策意見的指導(dǎo)性。2）推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級實施的原則，制訂統(tǒng)一的農(nóng)田水利設(shè)施管理標(biāo)準(zhǔn)，編制水庫、水閘、堤防標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程，研究提出農(nóng)村小型水庫、堤防、泵站、水閘、灌區(qū)等農(nóng)田水利工程管理養(yǎng)護(hù)的定額消耗標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊，明確工程管理責(zé)任和崗位的要求。將工程管理標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化并落實到崗位上，對水利工程實施程序化管理和做好監(jiān)督[3]。

4.2 創(chuàng)新農(nóng)田水利精細(xì)管理機(jī)制

1）明確水利設(shè)施權(quán)屬和管護(hù)責(zé)任。在深化小型水利工程管理體制改革工作基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目建后管護(hù)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)水價綜合改革等要求，進(jìn)一步明晰工程權(quán)屬，落實管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任。按照“誰投資、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，在實施農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)登記制度基礎(chǔ)上，明晰所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)等水利工程產(chǎn)權(quán)，分類分級落實縣鎮(zhèn)村建設(shè)管護(hù)責(zé)任。對于權(quán)屬明確的，由縣（市、區(qū)）水行政主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按職責(zé)確定農(nóng)田水利工程管護(hù)主體，落實管護(hù)責(zé)任；對于權(quán)屬暫不具備條件明確的，可按“誰受益、誰管護(hù)”的原則落實管護(hù)主體和責(zé)任。2）對全省農(nóng)田水利項目進(jìn)行分類管護(hù)。針對不同類型的農(nóng)田水利設(shè)施，采取分類管護(hù)的辦法。對于大型水利設(shè)施，完善和規(guī)范法人制的管理機(jī)制；對中小型水利工程，以縣（市、區(qū)）為單位組建水利工程法人單位，實行集中建設(shè)管理，對水利項目數(shù)量大、類型多的區(qū)域，可劃分片區(qū)組建若干工程管理部；對小微型農(nóng)田水利工程，村民委員會、依法依規(guī)成立的農(nóng)民用水合作組織等及其他各類組織作為轄區(qū)內(nèi)“五小”水利工程管護(hù)責(zé)任主體，具體負(fù)責(zé)或委托個人（或組織）負(fù)責(zé)管護(hù)“五小”水利工程，各級水行政主管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按各自職責(zé)行使“五小”水利工程管護(hù)的監(jiān)管職責(zé)。3）推行水利工程物業(yè)化管理。按照“管養(yǎng)分離”原則，通過政府購買服務(wù)方式，委托第三方運營機(jī)構(gòu)實施建后管護(hù)。借鑒四會市清淤隊的模式，結(jié)合實際成立專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)隊伍，開展集約化維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)；培育農(nóng)田水利工程管護(hù)市場，引導(dǎo)和鼓勵具有較強(qiáng)專業(yè)力量的工程設(shè)計施工、制造安裝、維護(hù)養(yǎng)護(hù)和中介機(jī)構(gòu)相結(jié)合，參與到水利工程的管理上來。4）提高水利工程的信息化管理水平。加大信息技術(shù)在農(nóng)田水利建設(shè)上的投入，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G等技術(shù)廣泛應(yīng)用于水利工程的管護(hù)中，實施農(nóng)村智慧水利工程建設(shè)，提升農(nóng)田水利管理的數(shù)字化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化管理水平[4]。

4.3 完善農(nóng)田水利持續(xù)投入機(jī)制

1）建立農(nóng)田水利建設(shè)的公共財政投入持續(xù)性增長機(jī)制。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管理任務(wù)重、投入大，并非一個部門、一級政府能夠解決。建議在各級政府合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確省、市、縣、鎮(zhèn)各級財政對水利建設(shè)的經(jīng)費投入比例；爭取中央財政關(guān)于農(nóng)田水利的資金支持，提高海堤建設(shè)等部分水利項目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2）引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理。采取資金項目扶持、信貸支持等措施，鼓勵農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)田水利項目的建設(shè)管理。鼓勵群眾投工投勞，采取“以工代賑”的方式落實工程養(yǎng)護(hù)[5]。3）建立農(nóng)田水利工程管護(hù)經(jīng)費保障機(jī)制。管護(hù)經(jīng)費原則上由項目產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)籌集，省、市、縣、鎮(zhèn)等各級財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。由各級財政部門制定補(bǔ)助政策，明確補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按照水利工程管護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，納入各級地方政府部門預(yù)算中分類進(jìn)行落實和管理。在省一級的財政投入上，不撒胡椒面，而是重點把粵東西北作為農(nóng)田水利攻堅主戰(zhàn)場和主攻方向。有條件的地區(qū)，可計提部分建設(shè)資金用于建后初期的管護(hù)[6]。4）加強(qiáng)基層水利機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)。強(qiáng)化基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)在防汛抗旱、水資源管理、水土保持、灌溉排水等方面的專業(yè)建設(shè)，提升水利專業(yè)服務(wù)能力?；鶎愚r(nóng)田水利的管護(hù)，穩(wěn)定的資金投入是基礎(chǔ)，更具專業(yè)能力的人才是關(guān)鍵。建議創(chuàng)新人才引進(jìn)和培育的體制機(jī)制，以更有吸引力的待遇公開招聘水利人才，注重科技人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，以專業(yè)能力為導(dǎo)向充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層水利機(jī)構(gòu)的技術(shù)人才隊伍；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，提高基層水利管理服務(wù)人才素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力[7]。5）設(shè)立專門的公益性管護(hù)崗位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下農(nóng)村河道和農(nóng)田水利工程，鼓勵納入農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)范疇，設(shè)立公益性管護(hù)崗位，實行“多位一體”綜合管護(hù)，并將水管員工資納入公益性崗位財政補(bǔ)貼[8]。