何述杰 陳溫

以中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的發(fā)布為標志，預算績效管理工作進入了新階段，預算績效管理已上升到國家治理能力的層面，“花錢問效”不再是一句口號，而是實實在在的治理手段，尤其是在財政收支矛盾異常突出的當下。經(jīng)過幾年的不斷探索和實踐，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局基本形成，為第三方機構(gòu)參與預算績效管理搭建了廣闊平臺，吸引了大量的社會咨詢機構(gòu)、會計師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等第三方的廣泛參與。為規(guī)范第三方機構(gòu)參與預算績效管理，財政部先后出臺了《關于委托第三方機構(gòu)參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》等管理文件，各級財政部門也做了大量的監(jiān)督管理工作。但從績效管理實踐看，個別地區(qū)和環(huán)節(jié)仍然存在績效管理環(huán)境不夠理想、從業(yè)機構(gòu)魚目混珠、從業(yè)人員良莠不齊、執(zhí)業(yè)過程不夠規(guī)范、評估評價結(jié)果不盡合理等問題，與“選取專業(yè)能力突出，資質(zhì)優(yōu)良”的第三方從業(yè)機構(gòu)參與績效管理工作的要求不相適應，客觀上存在著較大的治理動因和治理空間。不可否認，這些問題的產(chǎn)生雖受預算績效管理制度相對滯后、從業(yè)機構(gòu)缺少行業(yè)約束、執(zhí)業(yè)標準和規(guī)范不夠健全等宏觀環(huán)境的影響，但與第三方從業(yè)機構(gòu)運行和管理機制不夠健全也不無關系。大浪淘沙，優(yōu)勝略汰，走到最后的一定是那些管理、人才、質(zhì)量、效率兼顧，行業(yè)形象和聲譽突出的參與者。會計師事務所作為預算績效管理的重要參與方，應發(fā)揮自身優(yōu)勢，行得穩(wěn)、走得遠。

一、發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，嚴約束，提高整體競爭力

從目前預算績效管理第三方機構(gòu)的管理狀況看，從業(yè)者來自社會咨詢機構(gòu)、會計師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、科研院所、高等學校等方方面面，隸屬于不同的行業(yè)和領域，其預算績效管理活動主要實行財政部門等委托主體考核管理，沒有形成統(tǒng)一的行業(yè)管理體系和約束機制，客觀上要求盡快構(gòu)建行業(yè)管理機制，制定行業(yè)規(guī)范和準則，建立行業(yè)準入制度和退出機制。

會計師事務所及其行業(yè)協(xié)會，應充分發(fā)揮其獨特的組織和質(zhì)量保障優(yōu)勢，把預算績效管理提升到行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略層面，列入行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善相應的管理規(guī)范、操作標準和行為準則，約束會員單位和從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，加強行業(yè)自律，凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，提高整體競爭力。

各會計師事務所應根據(jù)自身業(yè)務實際，制定相應的績效管理操作指引、流程、標準和規(guī)范，實行績效管理活動全過程監(jiān)管，做到事前規(guī)劃、事中督導、結(jié)論會商、事后復盤，總結(jié)提高。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)業(yè)觀念，重績效，提升管理水平

會計師事務所由于其職業(yè)的特殊性，了解財政資金預算管理機制、熟悉財政資金運行規(guī)律，從事預算績效管理活動有其獨特的人力和專業(yè)資源優(yōu)勢。但預算績效管理不是審計監(jiān)督，也不是咨詢服務，有其自身的規(guī)律和特點，關注的重點在于預算資金實現(xiàn)的預期“績效”。

為此，會計師事務所應轉(zhuǎn)變執(zhí)業(yè)觀念，突破審計監(jiān)督的慣性思維，把績效管理的重點聚焦在“績效”上，在重視事前決策和過程管理的同時，把績效管理的功夫更多的下在績效目標設置以及實現(xiàn)程度上。不論是事前評估、績效目標的設置、事中監(jiān)控、事后評價等績效管理活動，都應緊緊圍繞“問效”開展工作，突出預期產(chǎn)出和效果。

三、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，重成本，關聯(lián)產(chǎn)出效益

引入成本效益分析理念，在開展“全方位、全過程、全覆蓋”的同時，開展“全成本”預算績效管理，把“投入、產(chǎn)出、效益”關聯(lián)起來，既重投入又重管理，既重支出又重效益，在既定資金投入的基礎上研究產(chǎn)出和效益，或在既定產(chǎn)出和效益的基礎上分析支出成本，開展成本績效管理已成為各級財政部門強化預算績效管理的重要抓手。

成本核算和成本管理是會計師事務所的傳統(tǒng)業(yè)務，會計師事務所應充分發(fā)揮其在成本管理方面的智力資源和管理能力，根據(jù)部門、單位或項目的職責、主要業(yè)務活動、提供的公共產(chǎn)品或服務，科學設置成本對象和成本項目，合理歸集實際成本，確定標準成本，進而制定成本定額、成本標準和財政支出標準，指導和約束預算資金安排和財政資金支出行為。

為配合財政部門近期開展的“全成本”績效管理，應著重突出兩個方面的工作：一是突出部門（單位）整體產(chǎn)出的確認、成本對象和成本項目的確定、成本歸集范圍的劃分、成本計算方法的采用和標準成本的核定。二是依據(jù)成本核算原理和相關政策法規(guī)，突出對具體項目和業(yè)務活動的標準流程、成本構(gòu)成要素及支出標準、采集、分配和歸集，進而確定項目或活動的支出標準。

四、加強隊伍建設，練內(nèi)功，提高效率效益

預算績效管理是一項政策性、專業(yè)性很強的工作，需要主評人和從業(yè)人員熟悉相關的政策法規(guī)，明確預算績效管理基本理念，清晰績效管理基本思路，熟練績效管理的基本技術方法，才能又快又好地做好績效管理工作。目前的預算績效管理實務中，普遍存在績效管理人員流動大，管理隊伍不夠穩(wěn)定的問題，一定程度上影響著績效管理的質(zhì)量和效益。

讓專業(yè)人做專業(yè)事，是提高預算績效管理水平的基礎。會計師事務所應與行業(yè)規(guī)劃和業(yè)務發(fā)展相適應，結(jié)合績效管理人員的需求特點，加強隊伍建設，有側(cè)重地培養(yǎng)和鍛煉相對穩(wěn)定的績效管理人員隊伍，及時根據(jù)績效管理理念、政策、制度、規(guī)范的變化情況，適時組織學習、研討，培養(yǎng)專業(yè)人才，培育專業(yè)隊伍，確?？冃Ч芾磉^程規(guī)范、結(jié)論準確、報告專業(yè)有用。做多了才能“熟能生巧”，反復做才會“事半功倍”、“精益求精”，才可能發(fā)展和提升。

五、強化責任約束，講規(guī)矩，獨立規(guī)范從業(yè)

預算績效管理是一項責任性很強的工作，所做出的評估、評價結(jié)論，出具的報告，反映部門和單位績效管理狀況、關聯(lián)政策（項目）的取舍和資金的安排，也是結(jié)果應用和執(zhí)紀問責的重要依據(jù)。這就要求參與預算績效評估評價的第三方機構(gòu)，必須加強責任約束，依法規(guī)范從業(yè)，切不可抄近道、走捷徑，甚至“照葫蘆畫瓢”，敷衍了事，做出的評估評價結(jié)果必須客觀、公允，具有可驗證性，出具的評估評價報告必須言之有物，客觀反映部門（單位）、政策、項目預算績效實際情況。

各會計師事務所應充分發(fā)揮其規(guī)范執(zhí)業(yè)、嚴謹務實的管理優(yōu)勢，牢牢樹立執(zhí)業(yè)風險意識，時刻警醒自己，在對預算單位的預算績效進行評估、評價的同時，也必須要承擔相關的執(zhí)業(yè)風險。加強業(yè)務管理和職業(yè)道德建設，堅持規(guī)則、獨立和依法從業(yè)，嚴格履行內(nèi)部控制機制和報告復核制度，在“問效”的同時，規(guī)避從業(yè)風險。

從我國的預算管理實踐看，隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強財會監(jiān)督的意見》的貫徹落實，規(guī)范和治理活動的高潮即將到來，比如廊坊市已于2021年起開展了“預算績效講績效、引入專家啄木鳥”活動，全部剖析、晾曬第三方出具的報告，進行“量化排序、建檔立卡”，實行對第三方“問責”和退出機制，對此應引起會計師事務所同行的高度重視。

六、樹牢市場觀念，講規(guī)則，有序競爭

隨著預算績效管理的全面實施，第三方機構(gòu)已成長為預算績效管理重要力量，按照政府采購、政府購買服務的程序和要求，選取專業(yè)能力突出、機構(gòu)管理規(guī)范、執(zhí)業(yè)信譽良好的第三方機構(gòu)參與績效管理工作的市場機制已經(jīng)形成，并日趨完善。

這就要求會計師事務所一方面要充分發(fā)揮其市場適應性強、行業(yè)約束嚴謹、執(zhí)業(yè)操守規(guī)范、人力和專業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，適應績效管理市場規(guī)律，遵守市場規(guī)則，強化機構(gòu)建設，提升機構(gòu)信譽和執(zhí)業(yè)水準，全面增強市場競爭力，出正招、走正道，靠優(yōu)質(zhì)服務贏得信任，靠質(zhì)量和信譽贏得市場。另一方面要樹立市場意識，組織專門力量，關注市場信息，加大宣傳推介力度，摒棄“好酒不怕巷子深”的思維，搶抓市場機遇，研究應對策略和方法。

七、銳意學習進取，修正功，借鑒他山之石

“三人行必有我?guī)煛?。參與預算績效評價管理的第三方機構(gòu)來自于社會咨詢機構(gòu)、會計師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、科研院所、高等院校，有著各自的行業(yè)特點和專業(yè)優(yōu)勢，如咨詢機構(gòu)視野寬、全局意識和宏觀把控能力強；科研院所和高等院校人才濟濟、理論功底深、研究能力強；資產(chǎn)評估機構(gòu)熟悉市場信息、執(zhí)業(yè)過程嚴謹、公允價值認定經(jīng)驗豐富等。預算績效管理是一個集宏觀與微觀、決策與實施、投入與產(chǎn)出和效益等管理于一體的綜合管理活動，會計師事務所應在充分發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎上，博采眾長，積極吸取其他行業(yè)和機構(gòu)的優(yōu)勢和特點，借鑒他山之石，開拓眼界、拓展思維，創(chuàng)新績效管理理念和方法，助力全面實施預算績效管理。