周榮文

（貴州財經(jīng)大學大數(shù)據(jù)應用與經(jīng)濟學院）

我國全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎和重要支柱，通過預算可實現(xiàn)財政的基礎性和支柱性作用[1]。國家治理體系現(xiàn)代化建立在現(xiàn)代財政制度之上，其中的核心是建設現(xiàn)代預算制度。在國家治理體系中，現(xiàn)代預算制度扮演著不可或缺的重要角色，是國家治理能力的堅實基礎和重要保障[2]。實施預算績效管理可以發(fā)揮其在優(yōu)化財政資源配置、提升政策效益、提高公共服務供給水平和質(zhì)量等方面積極作用。2014年《預算法》的修訂和2020年《中華人民共和國預算法實施條例》的頒布對我國預算績效管理的實施提供了法律保障。2018年發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，注重以結果為導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5年內(nèi)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。黨的十九大提出要全面實施績效管理，黨的二十大提出要健全現(xiàn)代預算制度，目前社會各界都在關注和討論預算績效管理的相關主題，預算績效管理的研究也備受重視。

一、預算績效管理相關概念界定

在界定預算績效管理的概念之前，需要先理清預算績效和績效預算的區(qū)別，績效預算起源于西方，學術界并沒有統(tǒng)一明確的概念界定，最早的記錄可追溯到1950年，美國總統(tǒng)預算管理辦公室（Office of Management and Budget）認為績效預算在請求撥款時應闡述撥款的目標、達成目標所需的花費、哪些指標量化來衡量每項任務取得成績。預算績效的核心要義是以政府績效為依據(jù)對預算實施全程管理[3]（白景明，2011）?？冃ьA算是一個大系統(tǒng)，而預算績效是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)[4]（董為民，2007）。2011年，財政部發(fā)布的《關于推進預算績效管理的指導意見》指出預算績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結果。

其次，績效預算與預算績效管理在定義上也有所區(qū)別，高志立（2015）認為績效預算以績效為主線，使績效信息能夠在各個環(huán)節(jié)及時傳遞與應用，從而形成良性管理循環(huán)[5]。學者何文盛、杜曉林（2019）認為預算績效管理是績效預算概念“中國化”的產(chǎn)物，可將預算績效管理看作是績效預算的初級階段[6]。不少學者發(fā)現(xiàn)績效預算與預算績效管理不僅在理論上有所不同，在實踐過程中用詞也有所不同，績效預算這個術語在學術研究中較為常見，但是在改革實踐中使用較多的術語則是預算績效管理、財政支出績效評價等[7]（牛美麗，2012）。

預算績效管理是將預算管理和績效管理相結合的實踐，符合預算管理的內(nèi)在要求，在實施預算管理的過程中，將績效管理的理念和方法貫穿到預算管理的實踐過程中，實現(xiàn)二者的有機融合[8]（王海濤，2014）。預算績效管理構建了一個完整的管理機制，即“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算執(zhí)行有評價、評價結果有反饋和反饋結果有應用”的循環(huán)管理過程。通過有效銜接各個環(huán)節(jié)，預算績效管理可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢，改變預算資金分配的模式，實現(xiàn)財政資源的高效配置，提高財政的可持續(xù)性，改善和提高民生水平，為經(jīng)濟發(fā)展提供有效保障。

二、預算績效目標管理的相關研究

國內(nèi)學者研究主要集中在預算績效目標管理的功能定位、理論基礎、績效評價目標與部門管理目標之間的關系、推行預算績效目標管理過程中的難點分析與現(xiàn)實困境這四個方面。

（一）預算績效目標管理的功能定位

預算績效目標的制定是開展預算績效管理工作的先決條件，同時也是實施預算績效管理工作能否取得實質(zhì)性進展的關鍵?？冃繕斯芾硎巧罨A算績效管理改革的核心環(huán)節(jié)，是全過程預算績效管理的根源，也是編制部門預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等工作的重要基礎和依據(jù)。為實現(xiàn)有效的預算績效管理，必須重視績效目標管理工作的開展[9]（李偉、向立，2022）。

（二）預算績效目標管理的理論基礎

預算績效目標管理需要一定的理論基礎，眾多學者選擇目標設置理論來分析預算績效目標管理相關問題。績效目標設置是績效目標管理的基本環(huán)節(jié)，績效目標結果的有效實施立足于績效目標設置的優(yōu)劣，因此預算績效目標管理要起作用，關鍵在于運用目標設置理論。因此，陳凱和肖鵬（2019）提出以下四點建議：一是將短期績效目標與戰(zhàn)略目標相均衡；二是合理設置目標難度和提高績效目標明確度；三是在設定目標時，充分考慮下級意見，做到與下級的“心理契約”和“正式契約”相一致；四是設定績效目標需要選擇合理的參照系[10]。

（三）績效評價目標與部門管理目標之間的關系

部門管理目標是績效評價目標確立的原則和依據(jù)[6]（何文盛、杜曉林，2019），績效管理由先前的事后評價逐步轉向為事前管理，將績效目標融入到部門預算“二上二下”的全過程之中，務必構建和貫徹績效目標與預算編制申報、審核、批復的三個同步的工作協(xié)同機制[11]（夏先德，2013）。

（四）推行預算績效目標管理過程中的難點分析與現(xiàn)實困境

在實踐的過程中存在以下四方面難點與困境：一是在預算決策過程中存在著政治因素影響，預算績效管理的實行會受到多部門、多單位競爭預算資源的政治博弈因素的影響，政治博弈因素的存在使得不同部門對于預算資源的分配產(chǎn)生逆向激勵，從而使得預算績效目標管理想要達到預期設想狀態(tài)較為困難[12]（張帆、張友斗，2013）。二是績效目標設置內(nèi)生化，具體表現(xiàn)為：（1）現(xiàn)有大多數(shù)績效目標在目標設置是存在著不明確的情況，存在著“三無”績效目標，即具有無項目特色、無部門特征、無時效的特點；（2）設置的目標過于定性化描述，缺乏細化量化；（3）由于片面追求目標任務的輕易達成導致績效目標設置過于簡單化、隨意化。三是績效目標審核形式化，目前最突出的問題是：人大預算審查力量較薄弱，具備預算審查相關專業(yè)知識的人才儲備不足，同時也不夠重視人大的預算審查職能，審查的側重點更多地集中在收支平衡，忽略了非預算支出政策和績效目標的合理性，再考慮到審議時間不充分的條件下，造成了在績效目標審議程序性大于實質(zhì)性，在一定程度上使得績效目標審核形式化。四是績效目標結果運用的激勵約束機制薄弱化，目前結果運用在實踐中還僅僅停留在發(fā)現(xiàn)問題、反映情況、督促整改最初級應用層面，尚未構建起一套有效追責問效的激勵約束機制[13-14]（王佳，2021；王澤彩，2018）。

三、預算績效監(jiān)控管理的相關研究

預算績效監(jiān)控管理是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)之一，貫穿于整個預算績效管理過程中的事中管理階段。它是在預算執(zhí)行過程中，對預算績效目標實現(xiàn)情況進行及時監(jiān)控、評價和分析，及時采取調(diào)整措施，保證績效目標能夠按照計劃順利實現(xiàn)，是對預算績效管理的全過程監(jiān)控。預算績效監(jiān)控管理是一種有效的管理方式，可以幫助管理者及時了解績效目標的實現(xiàn)情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，提高預算績效管理的精準度和有效性，確保財政資金的合理使用。現(xiàn)有文獻關于績效監(jiān)控的研究相對較少，簡要概括為預算績效監(jiān)控管理的主要內(nèi)容及要求、現(xiàn)實困境。

學者王海濤（2014）將績效監(jiān)控的主要內(nèi)容概括為：績效目標預期完成情況、項目實施情況、資金管理情況、涉及項目管理的情況、保障措施情況；由于預算績效管理的實施主體的不同，績效監(jiān)控的實施方式劃分為預算部門自行監(jiān)控、財政部門重點監(jiān)控；同時指出績效監(jiān)控的基本要求：合理可行、突出重點、適時適度、及時糾偏；將績效監(jiān)控的一般流程步驟劃分為“布置計劃——跟蹤監(jiān)控——報送信息——審核反饋——重點抽查”[8]。

我國在推行績效監(jiān)控管理實踐過程中，在工作理念、法律法規(guī)、參與主體和技術建設方面仍然存在些現(xiàn)實困境。一是績效監(jiān)控工作認識不夠、重視不夠，主要體現(xiàn)在：（1）在工作理念上，側重事后績效評價，事中績效監(jiān)控重視程度不夠；（2）績效監(jiān)控措施以靜態(tài)為主，尚未能以動態(tài)、非連續(xù)性為主；（3）績效監(jiān)控以單向反饋為主，績效監(jiān)控難以發(fā)揮糾偏功能。二是相關績效監(jiān)控的法律法規(guī)亟需完善，存在著相關法律法規(guī)較少、現(xiàn)有相關法律法規(guī)的規(guī)定較為籠統(tǒng)且滯后于實踐等問題。三是各參與主體尚未能形成績效監(jiān)控的有效合力，績效監(jiān)控的主體在績效監(jiān)控過程中發(fā)揮不同的作用，但各自也存在相應的問題，主要有：（1）各級人大的績效監(jiān)控難以發(fā)揮實效；（2）財政部門績效監(jiān)控與預算管理脫節(jié)；（3）主管部門在績效監(jiān)控中存在著角色沖突；（4）參與績效監(jiān)控的獨立第三方力量培育不夠完善。四是績效監(jiān)控信息系統(tǒng)建設缺乏有力保障，在推進績效監(jiān)控工作時，未能跟上時間發(fā)展的潮流，突出表現(xiàn)在：（1）尚未能形成較為完善的績效監(jiān)控技術數(shù)據(jù)庫；（2）未能充分分析和利用監(jiān)控過程中收集到的數(shù)據(jù)；（3）有待升級績效監(jiān)控信息系統(tǒng)；（4）績效監(jiān)控信息系統(tǒng)建設相關專業(yè)人才相對匱乏[15-16]（鄭德琳，2018；王銀梅、王賡、李萌，2021）。

績效監(jiān)控管理由于理論的匱乏和實踐的滯后，績效監(jiān)控管理在全過程預算績效管理處于相對薄弱的環(huán)節(jié)，相關研究值得學者們和實踐者們進一步探討與延伸。

四、預算績效評價的相關研究

在預算績效評價的相關研究中，學術界多數(shù)學者認為其提高了財政資金的使用效益，其目標是推動政府公共服務向高水平發(fā)展，增強政府的責任意識，提高公共財政的公信力[17]（謝冰、黃茂興，2022）。在研究預算績效評價的原則、目標確立、流程優(yōu)化、指標選取等問題上，預算績效評價幾乎都圍繞著財政支出績效評價[18]（包國憲、張蕊，2019），故財政支出績效評價成為現(xiàn)階段預算績效評價的主要表現(xiàn)形式[6]（何文盛、杜曉林，2019）。筆者將現(xiàn)有文獻與政府文件圍繞著預算績效的評價主體、評價客體、評價指標體系、評價方法等內(nèi)容進行概述。

（一）評價主體

隨著早期預算績效評價實踐的發(fā)展，付紅梅（2006）將政府績效評價劃分為內(nèi)、外部評價主體。內(nèi)部評價主體主要有：被評價政府、上級政府、平級政府；而外部評價主體主要有：公民、企業(yè)、立法機關、專門評價組織。同時強調(diào)這些評價主體并不是相互獨立的，而是相互聯(lián)系、相互配合的[19]。

2011年4月，財政部頒發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定了績效評價的主體是各級財政部門與各預算部門（單位）。2012年9月，財政部頒發(fā)《關于印發(fā)<預算績效管理工作規(guī)劃(2012－2015年)>的通知》，強調(diào)要強化財政部門、預算部門績效評價主體功能，并引入第三方評價，要求健全專家學者庫、中介機構庫和監(jiān)督指導庫。因此受財政或預算部門委托的專家學者、中介機構等第三方同樣可以實施績效評價，是委托授權下的評價主體；人大、紀檢監(jiān)察、審計、政協(xié)等部門以及群眾代表在參與績效評價的監(jiān)督指導，同樣屬于是績效評價主體[8]（王海濤，2014）。在實踐的過程中逐漸形成了“以人大為主導、財政部門協(xié)同、第三方實施”的績效評價模式[20]（李文彬、黃怡茵，2016）。

（二）評價客體

《辦法》第二章第七條將績效評價客體分為納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。政府預算主要包括政府性基金預算、一般公共預算、社會保險基金預算、國有資本經(jīng)營預算。而部門預算包括國有資本經(jīng)營預算資金、政府性基金預算資金、一般公共預算資金和財政專戶管理的資金及單位資金。也就是說，部門預算不包括社會保險基金預算資金，政府預算中不包括財政專戶管理資金和單位資金。這里，財政專戶管理資金專指教育收費；單位資金是指除政府預算資金和財政專戶管理資金以外的資金，包括事業(yè)收入（除教育收費收入）、事業(yè)單位的經(jīng)營收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入，以及預算單位的利息收入、捐贈收入、租金收入等。通過對政府預算和部門預算的交叉概括，可以把績效評價客體概括的更加全面。

（三）評價指標體系

《辦法》將績效評價指標劃分為共性與個性兩類指標，共性指標是對所有評價客體都適用的指標，而個性指標只適用于不同預算部門或項目的業(yè)績評價的指標。為了逐步建立符合我國國情的具有中國特色的預算績效評價指標體系，財政部在2013年頒發(fā)《預算績效評價共性指標體系框架》，將財政預算績效評價共性指標體系的一級指標劃分為投入、過程和效果，二級指標包含了預算安排、預算執(zhí)行、經(jīng)濟效益和社會效益，還有若干項三級指標。在體制內(nèi)構建了一套指標體系，反映了目前對財政支出績效評價的理解，旨在提高財政執(zhí)行力。它強調(diào)了資金使用效益，并采用自上而下的目標評價方法，財政支出績效評價技術要求滯后于政府績效評價理念[21]（鄭方輝、廖逸兒，2015）。

（四）評價方法

評價方法是開展評價工作的重要手段，楊京星（2004）歸納總結了八種評價方法：成本—效益分析法、最低成本法（最低費用選擇法）、綜合指數(shù)法、公眾評判法、因素分析法、歷史動態(tài)比較法、攤提計算法、目標評價法[22]。這些方法都具有各自的優(yōu)缺點，適用的范圍也不盡相同，在實踐的過程中應科學、合理地使用其中的一個或多個評價方法，以達到對財政支出作出客觀真實地評價。冉敏（2015）基于五種典型地方政府績效管理實踐模式將政府績效評價方法劃分為指標考核、公眾評議與考察核實三類[23]。

以上均圍繞著財政支出的績效評價。鄭方輝等（2017）提出了財政收入績效評價，豐富了預算績效評價的內(nèi)涵，具有里程碑意義[24]。

五、預算績效評價結果應用的相關研究

在建立“全過程、全方位、全覆蓋”的績效預算體系時，我國著重應用績效評價結果，這是提高預算績效管理的關鍵和目標。近年來，我國已經(jīng)有計劃地推進預算績效評價結果的應用，并初步取得了令人滿意的成果。梳理現(xiàn)有文獻主要與以下三個方面有關：應用預算績效評價結果是預算資金分配的參考和依據(jù)、完善績效問責機制與預算績效信息公開。

（一）應用預算績效評價結果是預算資金分配的參考和依據(jù)

將預算績效評價結果應用于對預算資金的分配，在量化與考核資金的使用效率的同時,能夠起到優(yōu)化資源配置的作用[25]（財政部預算司，2013），還能通過績效目標和績效指標來考察項目的完成程度[26]（馬海濤、孫欣，2020）?！掇k法》規(guī)定強調(diào)將評價結果作為改進預算管理的重要依據(jù)，對于績效評價結果較好的，給予適當表揚和獎勵，對于績效評價結果未達規(guī)定標準的，給予通報批評和限期責令整改。

（二）完善績效問責的體系

完善績效問責體系，有利于提高相關部門及責任人的責任意識，能提高預算資金的使用效率。我國推行預算績效管理的實踐過程中，各級政府也在積極主動推進績效問責體系的建立，但實際執(zhí)行建立績效問責體系的效果未能達到預期目標。但“花錢問效、無效問責”的基本理念已經(jīng)深入人心，在早期問責方式較為單一，多數(shù)是通報批評與削減預算等方式，后期隨著全面預算績效管理的深入推進，問責方式表現(xiàn)為：其一是種類擴展與內(nèi)容細化；其二是賞罰并行，激勵約束并行[27]（李燕,王佳文,2022）。完善績效問責的體系需要亟需解決以下兩方面問題：一是績效評價問責缺乏明確政策依據(jù)；二是清晰界定問責主體、客體權責關系[28-29]（陳志勇等，2019；郭江，2022）。

（三）預算績效信息公開

預算績效信息的公開，有利于打造預算透明，使得公眾了解預算資金的使用情況；有利于打破行政管理的封閉性；同時還有利于增進政府與公眾之間的信息溝通和交流，消除兩者之間所存在的信息不對稱現(xiàn)象[30-31]（上海青浦區(qū)財政局課題組，2013；張平、茍燕楠，2021）。預算績效信息的公開，實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化[32]（江書軍、蔡曉冉，2020），提高了政府行政效能與預算資金的使用效益。

六、文獻評述

我國預算績效管理是在預算制度的基礎上，將績效管理與預算管理相結合，可以實現(xiàn)預算決策的科學化、規(guī)范化和精細化。預算績效管理的實施，推動政府部門從過去的“過程管理”向“結果管理”轉型，以實現(xiàn)政府績效的提高和社會效益的最大化。我國預算績效管理的實施取得了一定的進展。在績效管理理念的引領下，預算編制和執(zhí)行的過程逐步向績效目標的達成轉變，這一改變?yōu)檎块T的管理決策提供了科學化的支撐，同時也使得政府管理更加透明化、規(guī)范化。但我國預算績效管理還存在一些問題和挑戰(zhàn)，如預算績效管理理論體系還有待加強，指標體系不夠完善，績效評價機制有待改進，預算編制和執(zhí)行的一體化還存在不足等，這些問題的存在影響了績效管理的有效性和精準性。

未來應加強理論研究、完善指標體系和績效評價機制、加強預算編制和執(zhí)行的一體化管理、進一步推進預算績效管理改革的實施和推廣，提高政府決策的科學性和精準性，增強政府的透明度和公信力。同時，要注重與國際接軌，學習和借鑒國際先進經(jīng)驗，為我國預算績效管理的發(fā)展提供參考和借鑒。在新時代預算績效管理的理論研究與實踐探索過程中，參與式預算推進預算民主、預算與績效管理一體化等問題同樣值得研究。中國新時代預算績效管理改革需要注重實踐的積累以及全面性的內(nèi)涵要求，我國預算管理體制較為復雜，在改革的過程中切不可急于求成，因此在未來較長一段時間里，預算績效管理依然是學術界與政策層熱點討論問題。