劉 寧

主權(quán)債務(wù)（Sovereign Debt）一般被認為是一國以主權(quán)信用為擔(dān)保而向外國投資者借入的外債。①黃梅波、朱丹丹著：《主權(quán)債務(wù)的國際規(guī)則研究》，廈門大學(xué)出版社2017 年版，第2 頁。當(dāng)債務(wù)國無法按時償還利息或本金時，或主權(quán)債務(wù)安排不利于債權(quán)人時，主權(quán)債務(wù)違約便會出現(xiàn)。②Mark Aguiar and Manuel Amador，“Sovereign Debt：A Review”，NBER Working Paper，No.19388，August 2013，pp.1-3；關(guān)于主權(quán)債務(wù)風(fēng)險、主權(quán)債務(wù)危機、主權(quán)債務(wù)脆弱性、主權(quán)債務(wù)不可持續(xù)等概念，參考熊婉婷、曾瑞：《全球主權(quán)債務(wù)風(fēng)險與國別脆弱性評估》，載《國際經(jīng)濟合作》2023 年第3 期，第3-4 頁。與私人債務(wù)相比，主權(quán)債務(wù)有其特殊性：一是主權(quán)國家不存在破產(chǎn)清算機制；二是主權(quán)債務(wù)違約對一國乃至全球經(jīng)濟的平穩(wěn)運行具有影響。自20 世紀80 年代拉美債務(wù)危機爆發(fā)以來，主權(quán)債務(wù)問題一直是國際發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的核心議題。①何德旭、張斌彬：《全球四次債務(wù)浪潮的演進、特征及啟示》，載《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》2021 年第3 期，第43 頁。由此，西方債權(quán)國集團設(shè)計了較為復(fù)雜的主權(quán)債務(wù)治理機制。不過，這些機制在降低全球債務(wù)規(guī)模方面起到的作用有限。過去四十年，債務(wù)積累仍然是全球經(jīng)濟的主要特征。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2022 年全球主權(quán)債務(wù)（Global Sovereign Debt）規(guī)模累計超過710000 億美元。②United Nations，“COVID-19 and Sovereign Debt”，Policy Brief 72，2020，p.1；M. Ayhan Kose and Peter Nagle，et al.，“Global Waves of Debt：Causes and Consequences”，World Bank Published，2021，pp.9-45.在中低收入國家中，具有償債壓力的國家也從2013 年的24 個增加到了2020 年的54 個。③IMF，“World Band Group and International Monetary Fund Support for Debt Relief Under the Common Framework and Beyond”，IMF Published，2021，p.5.不少學(xué)者擔(dān)憂，新興市場和發(fā)展中國家容易面臨外部沖擊而陷入債務(wù)困境，國際社會可能會再度出現(xiàn)類似拉美主權(quán)債務(wù)危機的系統(tǒng)性風(fēng)險。④熊婉婷、曾瑞：《全球主權(quán)債務(wù)風(fēng)險與國別脆弱性評估》，第1 頁。全球主權(quán)債務(wù)治理形勢嚴峻。本文主要討論的問題是：為什么現(xiàn)有的全球主權(quán)債務(wù)治理體系難以有效應(yīng)對發(fā)展中國家的主權(quán)債務(wù)增長？進一步而言，現(xiàn)有主權(quán)債務(wù)治理體系呈現(xiàn)何種特征，其變化和改善的動力來自何處？對該問題的分析不僅有助于我們把握國際主權(quán)債務(wù)治理發(fā)展脈絡(luò)，同時也能加深我們對主權(quán)債務(wù)治理機制的理解。

一、既有研究及其不足

主權(quán)債務(wù)治理與主權(quán)債務(wù)違約相伴而生。就避免違約而言，該問題實質(zhì)上是一個規(guī)范性問題。國際政策界和學(xué)術(shù)界在討論主權(quán)債權(quán)治理問題時，多半是從政策和程序角度出發(fā)，探討國際社會應(yīng)該如何避免違約。在某種程度上，違約治理與債務(wù)治理具有相同的意思。因而，違約治理成為全球主權(quán)債務(wù)治理的一個重要特征。違約治理主要涉及兩個研究議題：一是探討主權(quán)債務(wù)重組對主權(quán)債務(wù)危機治理的影響；二是分析國際資本市場對債務(wù)國違約的壓力。

第一，債務(wù)重組與主權(quán)債務(wù)治理。一般而言，導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)違約的原因有很多。比如，自然災(zāi)害、地緣沖突、政治制度、經(jīng)濟危機、貨幣和匯率風(fēng)險、財政困境、市場認知變化等都會惡化債務(wù)國的償債環(huán)境。①Norbert Gaillard，When Sovereigns Go Bankrupt：A Study on Sovereign Risk（Springer，2014），pp.40-44.有學(xué)者對債務(wù)違約的各類因素進行了進一步分析，認為與償債能力有關(guān)的貿(mào)易量、通貨膨脹水平、經(jīng)濟增長率等對違約有直接影響，政治制度對違約的影響較弱。②Candace Archer，Glen Biglaiser and Karl DeRouen Jr.，“Sovereign Bonds and the‘Democratic Advantage’：Does Regime Type Affect Credit Rating Agency Ratings in the Developing World？”International Organization，Vol.61，No.2，2007，p.341.總體而言，影響主權(quán)債務(wù)違約的因素有很多，全球主權(quán)債務(wù)治理顯然不可能囊括所有導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)違約發(fā)生的可能因素。在此條件下，國際政策界和學(xué)術(shù)界普遍將目光投向了債務(wù)重組。主權(quán)債務(wù)重組是債權(quán)人通過正式程序?qū)鶆?wù)國尚未償還的債務(wù)轉(zhuǎn)換為新債務(wù)工具或現(xiàn)金的一種方式。③Udaibir S. Das，Michael G. Papaioannou and Christoph Trebesch，“Restructuring Sovereign Debt：Lessons from Recent History”，IMF Published，August 2012，p.4，https：//www.imf.org/external/np/seminars/eng/2012/fincrises/pdf/ch19.pdf.主權(quán)債務(wù)重組往往涉及對償債利息和方式的調(diào)整。自20 世紀80 年代以來，債務(wù)重組已經(jīng)成為全球主權(quán)債務(wù)治理的主要方式。由于債務(wù)重組可控且便于實施，不少處于違約邊緣的債務(wù)國幾乎都接受了債務(wù)重組，債務(wù)重組也因此受到國際社會的高度關(guān)注。學(xué)術(shù)界對債務(wù)重組問題做了大量研究，這些研究主要包括：違約動機、違約時機、違約成本、重組條件、執(zhí)行程序、債務(wù)重組影響等，④Leonardo Martinez and Francisco Roch，et al.，“Sovereign Debt”，IMF Working Paper，No.122，2022，pp.3-28.這些研究大大豐富了我們對主權(quán)債務(wù)重組問題的認識。

過去近四十年，債務(wù)重組在應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機方面發(fā)揮了重要作用。但詭異的是，國際社會并不存在統(tǒng)一的主權(quán)債務(wù)重組規(guī)范。由于國際債權(quán)人結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，既有主權(quán)政府及其附屬機構(gòu)，又有商業(yè)銀行等金融機構(gòu)，以及非商業(yè)銀行的私人投資者，不同債權(quán)主體執(zhí)行的債務(wù)重組條件各有不同。⑤Xiang Fang，Bryan Hardy and Karen K. Lewis，“Who Holds Sovereign Debt and Why It Matters”，NBER Working Paper，No.30087，May 2022，p.12.隨著國際債權(quán)人持續(xù)分化，主權(quán)債務(wù)重組面臨的程序性問題越來越多。一是債權(quán)人之間的集體行動難題愈發(fā)突出；二是債務(wù)國需要應(yīng)對不同的債權(quán)人，這進一步增加了債務(wù)國的財政負擔(dān)。在此情形下，國際社會上開始出現(xiàn)了統(tǒng)一國際主權(quán)債務(wù)重組規(guī)范的聲音。2014 年，在“77 國集團”和中國的推動下，聯(lián)合國大會通過了建立主權(quán)債務(wù)重組委員會（Ad Hoc Committeeon Sovereign Debt Restructuring Processes）的決議，并倡導(dǎo)建立以聯(lián)合國為核心的主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范。①Li Yue Fen，“The Long March towards an International Legal Framework for Sovereign Debt Restructuring”，Journal of Globalization and Development，Vol.6，No.2，2015，pp.329-341；Martin Guzman and Joseph Stiglitz，“A Soft Law Mechanism for Sovereign Debt Restructuring Based on the UN Principles”，F(xiàn)riedrich Ebert Stiftung International Policy Analysis，2016，pp.4-7.不過，聯(lián)合國大會在主權(quán)債務(wù)治理上的決議引發(fā)了更多的矛盾。這種矛盾不僅體現(xiàn)在西方債權(quán)國和新興債權(quán)國之間，同時也體現(xiàn)在官方債權(quán)人和市場債權(quán)人之間。②周玉淵：《發(fā)展中國家債務(wù)問題政治化的影響與反思》，載《國際展望》2020年第1期，第85頁；葉玉：《金融全球化演變背景下的G20主權(quán)債務(wù)綜合治理》，載《國際展望》2021年第4期，第73頁。比如，2019 年“二十國集團”（G20）有意在主權(quán)債務(wù)治理方面發(fā)揮更大作用，西方債權(quán)國和新興債權(quán)國就最貧困國家主權(quán)債務(wù)展開了一些具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的工作，但是，雙方在主權(quán)債務(wù)治理方面明顯存在分歧。西方債權(quán)國過分聚焦于新興債權(quán)國的減債問題和債務(wù)透明度問題，對市場債權(quán)人和國際發(fā)展政策有效性的關(guān)注不夠。新興債權(quán)國則更加關(guān)注國際融資便利和發(fā)展問題。不同債權(quán)人之間的矛盾使全球主權(quán)債務(wù)治理呈現(xiàn)出分散化和無序化的特點。③Stephen Kim Park and Tim Samples，“Distrust，Disorder，and the New Governance of Sovereign Debt”，Harvard International Law Journal，Vol.62，No.1，2021，pp.175-196.

第二，市場壓力與主權(quán)債務(wù)治理。目前，盡管發(fā)展中國家的主權(quán)債務(wù)規(guī)模在持續(xù)增長，但大規(guī)模債務(wù)違約并沒有發(fā)生，即使在償債困難的情況下，債務(wù)國仍會選擇遵約。如果債務(wù)國不會出現(xiàn)違約，那么主權(quán)債務(wù)增長問題似乎就變得不再那么重要。一般分析認為，債務(wù)國可能會因為國家聲譽、外部制裁、國內(nèi)制度以及經(jīng)濟溢出成本等原因傾向于選擇履約。④Jeremy Bulow and Kenneth Rogoff，“Sovereign Debt：Is to Forgive to Forget”，The American Economic Review，Vol.79，No.1，1989，pp.43-50；Michael Tomz，Reputation and International Cooperation：Sovereign Debt Across Three Centuries（Princeton University Press，2007），pp.14-36；Eduardo Borensztein and Ugo Panizza，“The Cost of Sovereign Default”，IMF Working Paper，No.238，2008，pp.2-19；Juan P. Farah-Yacoub and C.G. Luckner，et al.，“The Social Costs of Sovereign Default”，World Bank，Policy Research Working Paper，No.10157，2022，pp.31-33.

杰羅姆·魯斯（Jerome Ross）認為，債務(wù)國不敢違約的主要原因是來自國際資本市場的壓力。國際債權(quán)人卡特爾集團施加的市場紀律、官方債權(quán)人提供的有條件的貸款以及債務(wù)國國內(nèi)精英的橋梁作用迫使債務(wù)國難以違約。①［荷］杰羅姆·魯斯著，黃名劍等譯：《主權(quán)債務(wù)簡史：金融的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和國際危機管理》，中信出版社2020 年版，第67-78 頁。首先，全球主權(quán)信貸市場的權(quán)力結(jié)構(gòu)并不對等，債權(quán)人集團可以通過撤資與不撤資、貸款與不貸款等方式持續(xù)向債務(wù)國施加壓力。債務(wù)國一旦選擇違約，債務(wù)國將很難從國際資本市場上進行融資，債務(wù)國的國際融資成本也會升高。其次，債權(quán)人集團也可以通過提供新貸款、財政監(jiān)測、放寬市場準(zhǔn)入等方式，引導(dǎo)債務(wù)國參與債務(wù)談判。全球經(jīng)濟金融化強化了國際債權(quán)人在主權(quán)借貸中的核心地位，美元體系、信用評級、債權(quán)人聯(lián)盟和國際金融機構(gòu)構(gòu)成了債務(wù)國履約的權(quán)力政治邏輯。②王金強、黃梅波：《世界經(jīng)濟金融化與債務(wù)國主權(quán)債務(wù)責(zé)任的履行機制》，載《外交評論》2022 年第2 期，第87 頁。所以，在2020 年二十國集團提出“緩債倡議”（Debt Service Suspension Initiative，DSSI）以后，約有三分之一的中低收入國家拒絕申請該倡議。因為，國際資本市場對政府間減債協(xié)議具有約束作用。③王釗、馮凱：《G20 緩債實施受阻的原因探析：新舊債權(quán)國競爭抑或國際資本市場約束》，載《國際經(jīng)濟評論》2022 年第5 期，第131-154 頁。除了官方債權(quán)人之外，市場債權(quán)人在主權(quán)債務(wù)市場上扮演的角色越來越重要。目前，市場債權(quán)人所持有的主權(quán)債務(wù)規(guī)模要遠大于官方債權(quán)人持有的主權(quán)債務(wù)規(guī)模。對市場債權(quán)人而言，任何延期償付行為都會被視為是一種違約行為。市場債權(quán)人會通過訴訟以及調(diào)整債務(wù)國主權(quán)債務(wù)評級影響債務(wù)國未來發(fā)行債券的成本以及發(fā)債資格。④Julian Schumacher，Christoph Trebesch and Henrik Enderlein，“Sovereign Default in Court”，Journal of International Economics，Vol.131，July 2021，p.1.所以，如果債務(wù)國要保持其國際融資地位的穩(wěn)定，選擇“緩債倡議”并不是一個好的政策選擇。“緩債倡議”無法解除債務(wù)國對其未來市場準(zhǔn)入地位的擔(dān)憂。在國際資本市場壓力足夠大的情況下，債務(wù)國違約就不是一個真正的問題。

綜上，現(xiàn)有文獻多強調(diào)債務(wù)重組和國際資本市場對主權(quán)債務(wù)危機治理的影響，前者的隱喻在于國際社會可以通過債務(wù)重組以緩和主權(quán)債務(wù)危機對國際政治經(jīng)濟體系的沖擊，后者的隱喻在于國際資本市場的運行方式使得債務(wù)國難以選擇違約。上述研究表明，如果債務(wù)國不發(fā)生違約，那么全球主權(quán)債務(wù)規(guī)模積累似乎就不是一個急切的問題。上述兩種分析思路對全球主權(quán)債務(wù)治理體系重視程度明顯不足，也無助于進一步解釋主權(quán)債務(wù)積累及其治理體系之間的關(guān)系。事實上，國際社會不可能無限積累主權(quán)債務(wù)，不斷膨脹的主權(quán)債務(wù)規(guī)模已對全球政治經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。而且，全球主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范一直處于不斷的變動之中。這種變動不僅反映了主權(quán)債務(wù)危機的嚴重程度，同時也表明不同債權(quán)主體在主權(quán)債務(wù)治理規(guī)則上的尖銳矛盾，而債權(quán)結(jié)構(gòu)的變化將會影響主權(quán)債務(wù)重組規(guī)范和國際主權(quán)信貸市場游戲規(guī)則的構(gòu)建。

二、全球主權(quán)債務(wù)治理體系

目前，全球主權(quán)債務(wù)治理所涉及的內(nèi)容日趨復(fù)雜。主權(quán)債務(wù)治理主體呈現(xiàn)出分散化傾向，由于不同債權(quán)主體重點關(guān)注的焦點不同，各方都在積極推出自身的主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，這也在客觀上增加了全球主權(quán)債務(wù)治理的難度。

所謂主權(quán)債務(wù)治理體系，主要指的是債務(wù)國及其國際債權(quán)人在面對債務(wù)問題時所采取的管理和應(yīng)對機制，這些機制旨在確保債務(wù)國能夠有效清償債務(wù)，維持債務(wù)的可持續(xù)性，降低債務(wù)違約風(fēng)險，防止債務(wù)危機蔓延。這一體系通常包括三方面內(nèi)容：一是債務(wù)重組管理；二是債務(wù)可持續(xù)性管理；三是信貸管理（見表1）。

表1：全球主權(quán)債務(wù)治理體系：問題類型、債權(quán)主體與主要內(nèi)容

第一，債務(wù)重組管理。20 世紀70 年代之前，國際融資的主要方式是銀行貸款。美國大型商業(yè)銀行普遍持有拉美國家大量債權(quán)。拉美國家主權(quán)債務(wù)違約勢必對美國金融體系的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。于是，美國政府開始積極干預(yù)拉美國家的主權(quán)債務(wù)問題。在危機初期，美國等西方國家政府普遍將拉美主權(quán)債務(wù)危機看作是流動性危機，西方國家鼓勵國際貨幣基金組織等國際金融機構(gòu)以及商業(yè)銀行向拉美國家提供過橋貸款。但是，這些貸款與拉美國家沉重的債務(wù)負擔(dān)相比，根本解決不了問題。所以，美國提出了“布雷迪計劃”（Brady Initiative）?！安祭椎嫌媱潯庇媱澇姓J如下問題：拉美主權(quán)債務(wù)危機是償付能力危機，減債（Debt Relief）是應(yīng)對危機的主要手段。在“布雷迪計劃”帶動下，西方國家同國際貨幣基金組織和世界銀行對拉美國家的主權(quán)債務(wù)進行了大規(guī)模重組。①Manuel Monteagudo，“The Debt Problem：The Baker Plan and the Brady Initiative：A Latin American Perspective”，The International Lawyer，Vol.28，No.1，1994，pp.59-81.一是拉美國家投入一定量的外匯儲備，利用國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構(gòu)提供的貸款，向美國購入零息國債；二是拉美國家以購入的零息國債為擔(dān)保，發(fā)行“布雷迪債券”用于置換其銀行貸款，在置換的過程中，“布雷迪債券”可以獲得35%到40%的折扣。對拉美國家而言，拉美國家以美國零息國債為擔(dān)保，提高了其發(fā)債信用評級，降低了發(fā)債成本。對美國來說，美國需要發(fā)行零息國債，且以折扣的方式賣給拉美國家。雖然美國在此過程中承擔(dān)了一部分成本，但美國的救助行為也有利于維護美國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。對市場債權(quán)人而言，銀行將貸款置換為“布雷迪債券”改善了其資產(chǎn)負債表，增強了資本流動性。對國際貨幣基金組織和世界銀行來說，拉美主權(quán)債務(wù)重組強化了這些國際金融機構(gòu)在主權(quán)債務(wù)治理方面的地位。②中國人民銀行國際司：《主權(quán)債務(wù)重組機制研究》，中國金融出版社2022 年版，第6-7 頁。

為了進一步降低發(fā)展中國家的外債規(guī)模，1996 年國際貨幣基金組織和世界銀行提出了《重債窮國倡議》（Highly Indebted Poor Countries Initiative，HIPC），這是一次史無前例的國際減債計劃。世界銀行和國際貨幣基金組織認為，重債窮國的主權(quán)債務(wù)負擔(dān)過重影響了投資和收入，阻礙了國際減貧工作?！吨貍F國倡議》涉及38 個國家，其中，32 個國家處于撒哈拉以南非洲地區(qū)?！吨貍F國倡議》在短期內(nèi)降低了債務(wù)國的外債水平。不過，以減債為目的的債務(wù)救助仍然面臨三個結(jié)構(gòu)性難題：主權(quán)債務(wù)治理的集體行動、債務(wù)救助目標(biāo)的分散化，以及發(fā)展中國家國際金融地位的脆弱性。①周玉淵：《從“重債窮國倡議”到“緩債倡議”：主權(quán)債務(wù)救助的影響與反思》，載《太平洋學(xué)報》2023 年第4 期，第47 頁。尤其是當(dāng)債權(quán)國在債務(wù)救助過程中設(shè)置了附加性條件后，主權(quán)債務(wù)減免的政治化帶來了更多的負面影響。在推動《重債窮國倡議》的同時，國際債權(quán)人集團為了強化彼此間的集體行動，也在嘗試統(tǒng)一主權(quán)債務(wù)重組規(guī)范。2000 年前后，國際債權(quán)人形成了兩種思路：一是市場規(guī)范。1996 年，在美國的帶動下，“十國集團”（G10）提出了集體行動條款（Collective Action Clauses，CACs），該條款也被稱為合同方法或市場方法。集體行動條款的核心內(nèi)容是：在現(xiàn)有債務(wù)合同或新簽訂的債務(wù)合同中加入多數(shù)重組和執(zhí)行條款，以便違約出現(xiàn)時債權(quán)人能夠迅速行動起來，同時防止少數(shù)債權(quán)人在債務(wù)危機爆發(fā)時妨礙主權(quán)債務(wù)重組程序。②Shalendra Sharma，“Resolving Sovereign Debt：Collective Action Clauses or the Sovereign Debt Restructuring Mechanism”，Journal of World Trade，Vol.38，No.4，2004，pp.627-646.集體行動條款具有如下優(yōu)點：一是賦予私人部門更大的靈活性；二是私人部門不用向公共部門過度讓權(quán)，這保障了私人部門的權(quán)益。所以，集體行動條款作為主權(quán)債務(wù)治理的重要機制，已經(jīng)得到國際債權(quán)人和債務(wù)國的青睞。二是法律規(guī)范。國際貨幣基金組織在2002 年提出了主權(quán)債務(wù)重組機制（Sovereign Debt Restructuring Mechanics，SDRM）的設(shè)想。按照該設(shè)想，當(dāng)債務(wù)國發(fā)起主權(quán)債務(wù)重組要求后，債權(quán)人開始登記債權(quán)并進行投票，當(dāng)超過75%的債權(quán)人就債務(wù)重組達成一致協(xié)議后，該協(xié)議將對所有債權(quán)人具有法律約束力。③IMF，“The Design of the Sovereign Debt Restructuring Mechanism-Further Consideration”，November 27，2002，p.76，https：//www.imf.org/external/np/pdr/sdrm/2002/112702.pdf.國際貨幣基金組織提出主權(quán)債務(wù)重組機制的這一設(shè)想不僅受到市場債權(quán)人的質(zhì)疑，而且也受到債權(quán)國和債務(wù)國的質(zhì)疑。因為，主權(quán)債務(wù)重組機制的實質(zhì)是通過法律手段，將官方協(xié)議強加到市場債權(quán)人身上。債權(quán)國需要讓渡主權(quán)，債務(wù)國則擔(dān)心其進入國際資本市場的門檻會被抬高。由于美國也明確表示不支持以通過國際立法的方式進行主權(quán)債務(wù)重組，主權(quán)債務(wù)重組機制最終擱淺。2002 年以后，全球發(fā)行的大部分主權(quán)債務(wù)都包含集體行動條款。

第二，債務(wù)可持續(xù)性管理。國際貨幣基金組織認為，債務(wù)國如果不通過修改債務(wù)合同，或者不利用債務(wù)違約、債務(wù)重組、惡性通貨膨脹等方式，債務(wù)便無法得到償還，那么主權(quán)債務(wù)便被認為是不可持續(xù)的。①Tim Willems and Jeromin Zettelmeyer，“Sovereign Debt Sustainability and Central Bank Credibility”，IMF Working Paper，No.16，January 2022，p.1.

構(gòu)建債務(wù)可持續(xù)性分析框架需要兩個前提條件：一是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；二是評估債務(wù)可持續(xù)性的方式。世界貨幣基金組織分別于1996 年和1997 年建立了數(shù)據(jù)公布特別標(biāo)準(zhǔn)（Special Standards for Data Dissemination，SDDS）和數(shù)據(jù)公布通用標(biāo)準(zhǔn)（General Standards for Data Dissemination，GDDS），前者主要指導(dǎo)那些尋求進入國際資本市場的成員如何向公眾公布金融信息，后者為那些經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)存在缺陷的欠發(fā)達國家提供改進意見。②IMF，“IMF Standards for Data Dissemination”，March 26，2021，https：//www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2016/07/27/15/45/Standards-for-Data-Dissemination.根據(jù)世界銀行的界定，債務(wù)的透明性主要基于數(shù)據(jù)的可用性，以及合法的、有規(guī)則的、可追溯的借款過程。③World Bank，“Debt Transparency in Developing Economies”，World Bank Published，2021，p.14，https：//documents1.worldbank.org/curated/en/743881635526394087/pdf/Debt- Transparency- in-Developing-Economies.pdf.基于此，2005 年國際貨幣基金組織聯(lián)合世界銀行發(fā)布了低收入國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（Debt Sustainability Framework for Low Income Countries，LIC-DSF）。LIC-DSF 主要參考的指標(biāo)是世界銀行公布的國家政策及制度評估標(biāo)準(zhǔn)（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA）。④Martin Guzman，“The Elements of Sovereign Debt Sustainability Analysis”，Center for International Governance Innovation Papers，No.196，2018，pp.2-9.CPIA 主要從經(jīng)濟管理政策、結(jié)構(gòu)性政策、促進社會公平政策、公共部門管理政策等四個方面評估低收入國家的政策和制度質(zhì)量。CPIA 作為單維度指標(biāo)，過分強調(diào)社會制度性因素對債務(wù)可持續(xù)性問題的影響。CPIA 的客觀程度以及CPIA 能否有效評估低收入國家的債務(wù)可持續(xù)性一直廣受詬病。⑤熊婉婷、常殊昱、肖立晟：《IMF 債務(wù)可持續(xù)性框架：主要內(nèi)容、問題及啟示》，載《國際經(jīng)濟評論》2019 年第4 期，第44-60 頁。2012 年以后，國際貨幣基金組織和世界銀行提出了一個新的綜合指標(biāo)（Composite Indicator， CI）。綜合指標(biāo)將低收入國家的償債能力分為弱、中、強三組（見表2），以此為國際投資者判斷債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性提供標(biāo)準(zhǔn)。

表2：低收入國家的債務(wù)閾值

第三，信貸管理。國際社會對信貸問題的關(guān)注最早可以追溯至西方國家對出口信貸的管理。20 世紀70 年代，為了防止援助國通過援助促進對外出口，西方國家通過協(xié)調(diào)對官方支持下的出口信貸（Official Supported Export Credit）做了進一步規(guī)范。此時，西方國家對出口信貸管理的主要目的是規(guī)范所謂“捆綁援助”（TiedAid）問題，其焦點并不在主權(quán)債務(wù)問題上。20 世紀80 年代以后，隨著全球主權(quán)債務(wù)問題日益嚴峻，國際社會對國際借貸管理愈加重視。國際社會對借貸管理主要強調(diào)如下幾個方面的內(nèi)容：一是強調(diào)國際借貸與環(huán)境、社會可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。比如，國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）對環(huán)境和社會的可持續(xù)性（IFC Environment and Social Sustainability）做出重要承諾?；趪H金融公司的承諾，國際商業(yè)金融機構(gòu)推出了赤道原則（Equator Principles），用于管理與大型融資項目相關(guān)的社會和環(huán)境風(fēng)險。二是強調(diào)主權(quán)借貸責(zé)任管理。2012 年，聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議（UN Conference on Trade and Development，UNCTAD）提出了“負責(zé)任的主權(quán)借貸原則”（Principles on Responsible Sovereign Lending and Borrowing），要求債權(quán)人和債務(wù)國加強債務(wù)管理。①UNCTAD，“Principles on Promoting Responsible Sovereign Lending and Borrowing”，January 10，2012.該原則認為，主權(quán)借貸不僅是債務(wù)國的問題，同時也是債權(quán)人的問題，雙方都需要堅持審慎的原則。對債權(quán)人來說，債權(quán)人需要對融資的可行性進行分析，在債務(wù)國發(fā)生違約時能夠迅速參與債務(wù)重組。對債務(wù)國來說，債務(wù)國需要保持信息透明度，避免過度負債，如果債務(wù)違約已經(jīng)不可避免，債務(wù)國應(yīng)該及時、有效、公平地參加債務(wù)重組活動。①Juan Pablo Bohoslavsky，Yuefen and Marie Sudreau，“Emerging Customary International Law in Sovereign Debt Governance？”Capital Markets Law Journal，Vol.9，No.1，2013，p.5.不過，上述原則并未得到國際債權(quán)人的積極響應(yīng)。聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議提出的“負責(zé)任的主權(quán)借貸”缺乏判斷指標(biāo)，且沒有硬性約束力。

綜上，現(xiàn)有全球主權(quán)債務(wù)治理體系涉及問題眾多，內(nèi)容繁復(fù)。整體而言，該系統(tǒng)強調(diào)債務(wù)重組與債務(wù)可持續(xù)管理的重要性，對國際借貸管理重視不足。治理體系的復(fù)雜性一方面說明主權(quán)債務(wù)問題的復(fù)雜性，另一方面則反襯出不同債權(quán)主體在主權(quán)債務(wù)治理規(guī)則制定上的尖銳矛盾。

三、全球主權(quán)債務(wù)治理體系形成的動因

全球主權(quán)債務(wù)治理體系的形成和建立依賴特定權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)主要受債權(quán)結(jié)構(gòu)的影響。在不同的債權(quán)結(jié)構(gòu)下，國際債權(quán)人處置主權(quán)債務(wù)的方式也存在很大不同。與債務(wù)國相比，國際債權(quán)人集團往往掌握更大的主動權(quán)，其塑造全球主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范的能力也更強。

蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）認為，國際債權(quán)人之所以特殊是因為其控制了國際信貸。國際信貸是一種非常特殊的資源，控制國際信貸的國家擁有更多的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，而結(jié)構(gòu)性權(quán)力是一種決定做事方法的權(quán)力。②［英］蘇珊·斯特蘭奇著，楊宇光譯：《國際政治經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論：國家與市場》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1990 年版，第29-30 頁。所以，這在客觀上迫使債務(wù)國遵循債權(quán)人的偏好行事。國際債權(quán)人通過對信貸使用方式的控制，獲得了對債務(wù)國購買能力的控制。因為，債務(wù)國要想得到不用通過工作或交易就可以獲得的購買力，就必須要向國際債權(quán)人做出讓步。債務(wù)國可獲得的購買力往往以國際債權(quán)人的信任為前提條件，這種信任又以主權(quán)信用評級的方式直接呈現(xiàn)給國際投資者。不過，盡管債權(quán)人集團控制著國際信貸，但國際債權(quán)人之間并非是一個整體。因為，主權(quán)債權(quán)結(jié)構(gòu)由多個持有債務(wù)國債務(wù)的國際債權(quán)人組成，這些國際債權(quán)人的屬性也各不相同。國際債權(quán)人大致可以分為官方債權(quán)人和市場債權(quán)人兩類。官方債權(quán)人又可以分為西方債權(quán)國、新興債權(quán)國、多邊債權(quán)人三類。市場債權(quán)人又可分為商業(yè)銀行、非商業(yè)銀行的金融機構(gòu)以及私人投資者三類。據(jù)世界銀行2020 年債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，主權(quán)債務(wù)主要有多邊債務(wù)、雙邊債務(wù)、國際債券以及商業(yè)銀行債等四類。中低收入國家外債存量總額的85%為市場債權(quán)人所持有，雙邊和多邊債務(wù)所占比例相對較?。ㄒ妶D1）。①徐奇淵、孫靚瑩、熊婉婷：《發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題：一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架》，載《拉丁美洲研究》2023 年第2 期，第2 頁。

圖1：中低收入國家外債存量及其債權(quán)人（單位：十億美元）

在不同債權(quán)體系下，債權(quán)結(jié)構(gòu)主要通過三種方式影響主權(quán)債務(wù)治理體系的構(gòu)建：

第一，債權(quán)利益的一致性促使債權(quán)國之間的合作，在應(yīng)對債務(wù)違約的同時建立主權(quán)債務(wù)重組機制。第一次世界大戰(zhàn)前，市場債權(quán)人在主權(quán)債務(wù)融資方面曾起著重要作用。兩次世界大戰(zhàn)幾乎摧毀了國際私人資本市場。二戰(zhàn)初期，由于美國是二戰(zhàn)后國際發(fā)展融資的發(fā)起者，美國是該時期全球最大的資本輸出國，美國也是國際債務(wù)治理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的主要設(shè)計者，美國由此奠定了其在國際債務(wù)治理中的領(lǐng)導(dǎo)者角色。②王金強、黃梅波：《中美全球主權(quán)債務(wù)治理博弈及對策分析》，載《東北亞論壇》2020 年第5期，第20-23 頁。1956 年，阿根廷政府向國際社會發(fā)出警告，阿根廷政府已經(jīng)無力償還外債。阿根廷宣布違約的消息令國際債權(quán)人異?？只拧Ｒ驗?，任何主權(quán)違約都有可能對二戰(zhàn)后剛恢復(fù)的國際主權(quán)債務(wù)市場造成負面影響。①Andrei Shleifer，“Will the Sovereign Debt Market Survive？” NBER Working Paper，No.9493，2003，pp.1-3.為了解決這一問題，西方債權(quán)國產(chǎn)生了建立協(xié)調(diào)機構(gòu)的想法，巴黎俱樂部（TheParisClub）由此而來。②趙雅婧、李瑞民：《巴黎俱樂部：源起、規(guī)則與作用——兼論對中國的啟示》，載《國際金融》2017 年第1 期，第59-66 頁。在形成的前三十年，巴黎俱樂部幾乎很少行動。20 世紀80 年代以后，巴黎俱樂部日益活躍。巴黎俱樂部針對不同債務(wù)國提出了不同的債務(wù)重組條款（見表1）。這些條款起到了兩方面作用：一是減緩了發(fā)展中國家短期償債壓力；二是提升了發(fā)達國家塑造國際發(fā)展政策的能力。20 世紀90 年代隨著發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)積累問題日益嚴重，巴黎俱樂部開始轉(zhuǎn)換思路。巴黎俱樂部從此不再是一個單純的債務(wù)追討者，而是開始與世界銀行和國際貨幣基金組織一道，逐漸成為一個強大的國際發(fā)展政策的塑造者。③Gong Cheng，Javier Diza-Cassou and Aitor Erce，“60 Years of Official Debt Restructuring through the Paris Club”，Inter-American Development Bank，Working Paper，No.753，January 2017，p.1；周玉淵：《轉(zhuǎn)型中的國際債務(wù)治理：過程、功能與前景》，載《太平洋學(xué)報》2020年第12期，第1頁。世界銀行和國際貨幣基金組織是全球最重要的多邊債權(quán)人，作為布雷頓森林體系的主要機構(gòu)，兩者在制定和推動國際發(fā)展政策以及維持國際貨幣金融秩序方面發(fā)揮著非常重要的作用。與西方債權(quán)國相比，世界銀行與國際貨幣基金組織并不熱衷于主權(quán)債務(wù)重組，兩者更傾向于影響國際發(fā)展政策。具體而言，國際貨幣基金組織通過三個方面影響主權(quán)債務(wù)治理：一是提供緊急資金援助。因為，發(fā)生主權(quán)債務(wù)違約的國家大多會出現(xiàn)國際收支失衡，國際貨幣基金組織提供的緊急貸款對緩解債務(wù)國外債負擔(dān)具有直接影響。二是獲得國際貨幣基金組織的貸款往往是其他國際債權(quán)人重新為債務(wù)國提供資金的前提條件。國際貨幣基金組織在提供貸款時，為了加強債務(wù)國的還款能力會提出一系列經(jīng)濟改革意見，市場債權(quán)人則缺乏這種影響力。三是國際貨幣基金組織作為重要的研究部門，其提供的技術(shù)建議往往會影響其他國際債權(quán)人。④中國人民銀行國際司：《主權(quán)債務(wù)重組機制研究》，第23-26 頁。比如，國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合推出的“債務(wù)可持續(xù)性分析框架”已經(jīng)成為國際債權(quán)人評估中低收入國家償債能力的行動指南。當(dāng)然，對規(guī)范問題的重視也使得世界銀行和國際貨幣基金組織飽受批評。因為，國際貨幣基金組織和世界銀行作為多邊債權(quán)人，一直堅持“優(yōu)先債權(quán)人”地位，并不與其他國際債權(quán)人承擔(dān)共同責(zé)任。①葉玉、周太東：《世界銀行與低收入國家主權(quán)債務(wù)治理：責(zé)任分擔(dān)的視角》，載《國際經(jīng)濟合作》2023 年第3 期，第47 頁。而且，兩者作為國際機構(gòu)，其行為模式深受援助大國的影響和驅(qū)動。所以，國際貨幣基金組織和世界銀行也被視為是西方債權(quán)國在國際發(fā)展政策上的延伸，兩者配合巴黎俱樂部，共同塑造國際發(fā)展政策與主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范。

第二，債務(wù)信息的非透明性加劇了官方債權(quán)人與市場債權(quán)人之間的矛盾，市場債權(quán)人以信息透明為抓手，轉(zhuǎn)而追求建立公平的債務(wù)重組原則。20 世紀80 年代，由于“布雷迪計劃”引入了債券置換銀行貸款的做法，債券的流動性高于銀行貸款，且該時期的國際資本流動日趨加強，債券開始逐步成為債務(wù)國融資的主要手段。市場債權(quán)人在主權(quán)借貸市場上扮演愈加重要的角色。與官方債權(quán)人相比，市場債權(quán)人具有天然劣勢：一是市場債權(quán)人規(guī)模龐大，且不容易形成集體行動；二是由于主權(quán)債務(wù)的特殊性，市場債權(quán)人在獲取債務(wù)國相關(guān)信息方面存在較大難度。債務(wù)國的相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)被國際貨幣基金組織和國際清算銀行掌握，這些債務(wù)數(shù)據(jù)對市場債權(quán)人是保密的，這對市場債權(quán)人參與債務(wù)國主權(quán)債務(wù)重組構(gòu)成了限制。事實上，絕大部分主權(quán)債務(wù)合同都設(shè)有各種各樣的保密條款。1976 年，在扎伊爾主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以后，相關(guān)銀行代表在倫敦召集開會，這被認為是倫敦俱樂部第一次舉行會議。1982 年5 月，芝加哥銀行家威廉·麥克唐納（William MacDonald）提議，國際銀行業(yè)需要建立一個協(xié)會，以加強信息溝通，監(jiān)測發(fā)展中國家的債務(wù)狀況。該提議受到了國際銀行業(yè)的積極響應(yīng)。1983 年1 月，國際金融協(xié)會（Institute of International Finance，IIF）在紐約注冊成立。到2021 年末，國際金融協(xié)會的成員已經(jīng)超過450 家，囊括全球主要商業(yè)銀行、投資銀行、資產(chǎn)管理公司、主權(quán)財富基金等金融機構(gòu)。國際金融協(xié)會也被譽為是商業(yè)界的國際貨幣基金組織。②中國人民銀行國際司：《主權(quán)債務(wù)重組機制研究》，第23-26 頁。20 世紀90 年代，市場債權(quán)人開始深度介入主權(quán)債務(wù)重組過程。尤其是2001 年阿根廷主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以后，國際貨幣基金組織提出主權(quán)債務(wù)重組機制，試圖把主權(quán)債務(wù)重組機制法律化。國際金融協(xié)會認為，該提議損害市場債權(quán)人的利益，因而強烈反對該提議。與此同時，國際金融協(xié)會聯(lián)合其他國際金融機構(gòu)提出《新興市場穩(wěn)定資本流動和公平債務(wù)重組原則》，認為主權(quán)債務(wù)重組應(yīng)該基于自愿和市場的原則，特別強調(diào)公平在債務(wù)重組中的重要性，要求官方債權(quán)人和債務(wù)國充分尊重市場債權(quán)人的權(quán)益。國際金融協(xié)會的提議受到資本市場的普遍歡迎。2010 年希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以后，國際金融協(xié)會積極游走于國際貨幣基金組織、歐盟委員會和希臘政府之間。國際金融協(xié)會一改往日說客的角色，開始成為市場債權(quán)人利益的代表，積極參與全球主權(quán)債務(wù)治理。

第三，治理規(guī)范的差異性導(dǎo)致西方債權(quán)國與新興債權(quán)國之間的矛盾日益擴大，西方債權(quán)國對新興債權(quán)國不斷施壓，要求新興國家遵守現(xiàn)有的主權(quán)債務(wù)重組規(guī)范。2008 年全球金融危機以后，新興工業(yè)化國家開始成為國際社會中的重要債權(quán)方。新興債權(quán)國有別于西方債權(quán)國，同時也有別于市場債權(quán)人。首先，新興債權(quán)國不是巴黎俱樂部成員國，新興債權(quán)國的對外借貸與主權(quán)債務(wù)處置不受巴黎俱樂部相關(guān)條款限制。其次，新興債權(quán)國的對外借貸行為受政府影響較大。新興債權(quán)國的對外借貸行為引起了國際社會的普遍關(guān)注。2017 年，印度有學(xué)者撰文稱，中國正在以一種巧妙的方式在國際社會上推行“債務(wù)陷阱外交”（Debt Trap Diplomacy），即中國將貸款授予那些沒有償還能力的債務(wù)國，當(dāng)這些債務(wù)國無法償還債務(wù)時，中國便獲得了債務(wù)國的抵押資產(chǎn)，這些抵押資產(chǎn)通常具有重要地緣戰(zhàn)略意義。①楊思靈、高會平：《“債務(wù)陷阱論”：印度的權(quán)力政治邏輯及其影響》，載《南亞研究》2019 年第1 期，第55-81 頁；鐘飛騰、張帥：《地區(qū)競選、選舉政治與“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性：剖析所謂“債務(wù)陷阱外交”論》，載《外交評論》2020 年第1 期，第20-64 頁；劉晨、葛順奇：《中國貸款與非洲債務(wù)可持續(xù)性：現(xiàn)實與前景》，載《國際經(jīng)濟評論》2022 年第4 期，第134-158 頁。“債務(wù)陷阱外交”這一概念被美國等西方國家大肆炒作，國際上抨擊中國國際發(fā)展融資政策的聲音也愈來愈多。不過，也有學(xué)者認為，國際社會不應(yīng)該過分夸大中國債務(wù)問題，與西方債權(quán)國與市場債權(quán)人相比，中國海外投資存量處于較低水平。事實上，中國善于利用創(chuàng)造性的合約管理信貸風(fēng)險和執(zhí)行難題，對發(fā)展中國家而言是必要的，中國是一個富有商業(yè)頭腦的合作伙伴。②Anna Gelpern and Sebastian Horn，et al.，“How China Lends：A Rare Look into 100 Debt-Contracts with Foreign Governments”，Petrson Institutes for International Economic，Research Paper，2021，p.2.因此，國際社會需要客觀看待中國國際發(fā)展融資問題。目前，國際社會對新興債權(quán)國的重視很大程度上源于非洲地區(qū)不斷積累的債務(wù)。西方債權(quán)國對新興債權(quán)國在國際債務(wù)問題上的指責(zé)主要反映了如下問題：一是各方在非洲債務(wù)問題認識上存有巨大分歧甚至是誤解；①周玉淵：《中國在非洲債務(wù)問題的爭論與真相》，載《西亞非洲》2020 年第1 期，第3 頁。二是新興債權(quán)國尚未深度參與國際主權(quán)債務(wù)治理，在主權(quán)債務(wù)治理話語權(quán)方面較弱，既不能提出自己的主張，又無法維護自身的權(quán)益。因此，有學(xué)者呼吁，為了維護中國的權(quán)益，中國應(yīng)該努力構(gòu)建主權(quán)債務(wù)重組的“上海模式”。②周誠君、洪燦輝、汪浩：《構(gòu)建主權(quán)債務(wù)重組的“上海模式”》，載《管理世界》2021 年第6 期，第87 頁。當(dāng)然，要求新興債權(quán)國完全拋棄現(xiàn)有的主權(quán)債務(wù)治理體系是不太現(xiàn)實的，忽視現(xiàn)有的主權(quán)債務(wù)治理體系并非明智之舉。

綜上，西方債權(quán)國、多邊債權(quán)人、市場債權(quán)人和新興債權(quán)國是全球主權(quán)債權(quán)結(jié)構(gòu)中的主要參與者。不同債權(quán)主體關(guān)注主權(quán)債務(wù)的焦點各有不同，各方在主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范方面存在巨大分歧。西方債權(quán)國和多邊債權(quán)人在關(guān)心債務(wù)重組的同時，也對通過何種方式塑造全球發(fā)展議程備感興趣。市場債權(quán)人則關(guān)心公平債務(wù)重組問題。新興債權(quán)國為了維護自身權(quán)益，也有不同的政策主張。因此，如何加強合作，構(gòu)建更為完善的主權(quán)債務(wù)治理體系，這仍然是擺在不同國際債權(quán)人面前的難題。

四、債權(quán)結(jié)構(gòu)的變動與主權(quán)債務(wù)治理體系的重塑

目前，全球主權(quán)債權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。主要表現(xiàn)為兩個方面：一是市場債權(quán)人已經(jīng)成為全球主權(quán)債權(quán)最大持有方，如何規(guī)制國際資本市場成為官方債權(quán)人和市場債權(quán)人博弈的焦點；二是新興債權(quán)國持有債權(quán)規(guī)模上升，西方債權(quán)國及其主導(dǎo)下的多邊債權(quán)機構(gòu)持有債權(quán)數(shù)量的相對下降削弱了其繼續(xù)主導(dǎo)全球主權(quán)債務(wù)治理的話語權(quán)，雙方在主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范上的矛盾增多（見表3）。由于不同債權(quán)主體關(guān)注的問題焦點和政策導(dǎo)向不同，債權(quán)結(jié)構(gòu)的變化勢必會對全球主權(quán)債務(wù)治理體系產(chǎn)生重大影響。

表3：不同債權(quán)主體在主權(quán)債務(wù)治理問題上的政策導(dǎo)向

（一）市場債權(quán)人與官方債權(quán)人

市場債權(quán)人與官方債權(quán)人之間的矛盾由來已久。因為，官方債權(quán)人的行為邏輯與市場債權(quán)人的行為邏輯并不完全相同。由于國際政治的無政府特點，市場債權(quán)人并不天然受官方債權(quán)人的制約。官方債權(quán)人一直試圖約束市場債權(quán)人的國際借貸行為，市場債權(quán)人也不斷提出自身的主權(quán)債務(wù)治理主張。雙方的焦點有兩個方面：一是界定官方債權(quán)人與市場債權(quán)人之間的地位和責(zé)任問題；二是探尋通過何種方式進行主權(quán)債務(wù)重組。

第一，主權(quán)債務(wù)治理過程中的待遇可比原則問題。待遇可比原則主要指的是，與巴黎俱樂部成員簽署債務(wù)協(xié)議的債務(wù)國，不應(yīng)該接受其與非巴黎俱樂部商業(yè)和雙邊債權(quán)人債務(wù)協(xié)議待遇低于與巴黎俱樂部商定的條款。該條款主要針對債務(wù)重組過程中的“搭便車”行為，即官方債權(quán)人對債務(wù)國做出讓步的同時，市場債權(quán)人不可以坐享其成。待遇可比原則迫使市場債權(quán)人積極參與主權(quán)債務(wù)重組。因為，20 世紀70 年代，西方債權(quán)國在主權(quán)債務(wù)重組過程中曾將債務(wù)減免當(dāng)作是一種國際援助方式，但這種方式遭到發(fā)展中國家的普遍反對，隨后西方債權(quán)國放棄了將債務(wù)減免算作援助的行為。在此情形下，官方債權(quán)人開始要求市場債權(quán)人在債務(wù)重組過程中也應(yīng)該為債務(wù)國提供不低于官方水平的債務(wù)減免。在官方債權(quán)人的壓力下，為了抵抗官方債權(quán)人所享有的政治權(quán)力和債權(quán)信息優(yōu)勢，市場債權(quán)人被迫以更加積極的姿態(tài)參與主權(quán)債務(wù)重組過程，這也直接導(dǎo)致了國際金融協(xié)會的成立。

在官方債權(quán)人的壓力下，待遇可比原則適用范圍擴大，市場債權(quán)人與官方債權(quán)人之間的關(guān)系也愈發(fā)復(fù)雜。一是多邊債權(quán)人開始將市場債權(quán)人的融資承諾當(dāng)作是債務(wù)重組的前提。盡管市場債權(quán)人認為國際貨幣基金組織的融資缺口計算方式不透明，但也只能被迫接受其債務(wù)重組方案。二是市場債權(quán)人以債權(quán)分散為借口，抵制官方債權(quán)人和多邊債權(quán)人提出的債務(wù)延緩和債務(wù)減免政策。比如，2020 年在落實“二十國集團緩債倡議”的過程中，市場債權(quán)人反對的理由之一則是分散的債權(quán)人無法統(tǒng)一意見。待遇可比原則在實踐中使官方債權(quán)人與市場債權(quán)人之間的矛盾愈發(fā)突出，雙方變得難以協(xié)調(diào)，前者抱怨后者的減免力度太小，后者則抱怨前者的政策透明度過低。盡管市場債權(quán)人和官方債權(quán)人都在追求與對方對等的“待遇可比”地位，但由于雙方掌握信息不對稱、雙方權(quán)力關(guān)系不對等、雙方承擔(dān)責(zé)任不相同以及雙方追求目標(biāo)不一致，導(dǎo)致市場債權(quán)人與官方債權(quán)人難以協(xié)調(diào)各自的立場，以至于雙方在通過何種方式處置主權(quán)債務(wù)問題上也存在直接沖突。

第二，市場合約原則問題。合約原則主要指的是，在債權(quán)人與債務(wù)國簽訂債務(wù)合同的過程中加入債務(wù)重組集團行動條款，以確保由多數(shù)債權(quán)人形成的債務(wù)重組方案對少數(shù)債權(quán)人形成約束，防止少數(shù)債權(quán)人阻礙債務(wù)重組過程。合約原則受到市場債權(quán)人的普遍歡迎。比如，2001 年阿根廷主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以后，由于阿根廷主權(quán)債務(wù)涉及債權(quán)人眾多，協(xié)調(diào)難度過大，嚴重影響了債務(wù)重組程序。國際貨幣基金組織寄希望于通過法定程序解決主權(quán)債務(wù)重組問題，并提出了主權(quán)債務(wù)重組機制，希望通過成文法方式（Statutory Approach）規(guī)范全球主權(quán)債務(wù)重組程序。①Li Yuefen，“The Long March towards an International Legal Framework for Sovereign Debt-Restructuring”，Journal of Globalization and Development，Vol.6，No.2，2015，p.331.甚至有更激進的學(xué)者提議將公司破產(chǎn)法引入主權(quán)債務(wù)治理中。②StevenL. Schwarcz，“Sovereign Debt Restructuring：A Bankruptcy Reorganization Approach”，Cornell Law Review，Vol.85，No.4，May 2000，pp.956-1203.這種提議顯然超出了國際社會可理解的范圍。因為，主權(quán)債務(wù)重組法定化將會極大約束市場債權(quán)人的行動空間。與之相對，國際金融協(xié)會提出了《新興市場穩(wěn)定資本流動和公平債務(wù)重組原則》，該原則強調(diào)主權(quán)債務(wù)重組應(yīng)該基于自愿和市場原則，而不是訴諸國際法庭。③Barry Eichengreen，“Restructuring Sovereign Debt”，The Journal of Economics Perspectives，Vol.17，No.4，2003，pp.75-90.國際金融協(xié)會建議鼓勵更多的市場債權(quán)人將集體行動條款納入債務(wù)合同，完善債務(wù)合同中的集體行動條款，并在主權(quán)借貸中引入信托機制，即債權(quán)信托人代表所有債權(quán)持有人對債務(wù)國行使法定權(quán)利，這樣既能避免少數(shù)市場債權(quán)人破壞債務(wù)重組，又能迅速對債務(wù)進行重組。④Anne Krueger，“Sovereign Debt Restructuring：Messy or Messier？”The American Economic Review，Vol.93，No.2，2003，pp.70-74.事實上，債務(wù)國也對國際金融協(xié)會的提議持支持態(tài)度。因為，基于法律原則的主權(quán)債務(wù)重組機制可能會提高債務(wù)國的融資成本。所以，2010 年在希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以后，《新興市場穩(wěn)定資本流動和公平債務(wù)重組原則》被國際金融協(xié)會更改為《穩(wěn)定資本流動和公平債務(wù)重組原則》（以下簡稱《重組原則》），《重組原則》把主權(quán)債務(wù)重組的范圍由新興國家擴大至發(fā)達國家。2022 年，國際金融協(xié)會再次修改《重組原則》，并提出了新的建議：一是鼓勵債務(wù)國及其債權(quán)人在債務(wù)合同中引入例外條款，鼓勵債權(quán)人自愿披露債務(wù)信息；二是鼓勵市場債權(quán)人加強國際合作，尤其是與國際貨幣基金組織之間的合作。①IIF，“The Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring”，April 2022，https：//www.iif.com/portals/0/Files/content/2_Updated%20Debt%20Principles_vf.pdf.因為，國際貨幣基金組織依托債務(wù)可持續(xù)性分析框架向中低收入國家提供貸款，國際金融協(xié)會的《重組原則》需要與國際貨幣基金組織相關(guān)政策保持一致。

與官方債權(quán)人相比，市場債權(quán)人遵循簡單的獲利原則，其目的要比官方債權(quán)人更簡單。按照杰羅姆·魯斯的看法，市場債權(quán)人并不關(guān)心債務(wù)國的發(fā)展?fàn)顩r，而更關(guān)心自己的業(yè)務(wù)能否夠繼續(xù)開展下去。②［荷］杰羅姆·魯斯著：《主權(quán)債務(wù)簡史：金融的結(jié)構(gòu)性權(quán)力和國際危機管理》，第67-78 頁。對市場債權(quán)人而言，債務(wù)重組更像是一門生意。因而，市場債權(quán)人在主權(quán)債務(wù)治理方面，更傾向于通過市場而非法律的方式應(yīng)對債務(wù)問題。市場債權(quán)人要維持在中低收入國家的收益，所以并不希望中低收入國家出現(xiàn)大面積的主權(quán)債務(wù)違約，維持債務(wù)國的債務(wù)可持續(xù)性對市場債權(quán)人繼續(xù)開展業(yè)務(wù)是有必要的。從這一點上來看，市場債權(quán)人既有因面臨來自官方債權(quán)人的持續(xù)壓力而被迫參與主權(quán)債務(wù)治理的一面，也有為了持續(xù)獲利而繼續(xù)參與主權(quán)債務(wù)治理的另一面。

（二）西方債權(quán)國與新興債權(quán)國

在過去四十年間，巴黎俱樂部在促進債權(quán)國集體行動方面發(fā)揮了重要作用。2008 年全球金融危機爆發(fā)以后，全球主權(quán)債權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化：一是巴黎俱樂部成員持有的債權(quán)規(guī)模和其參與的主權(quán)債務(wù)重組數(shù)量明顯下降；二是非巴黎俱樂部成員所持有的債權(quán)規(guī)模逐步上升，包括中國、印度、沙特阿拉伯等非傳統(tǒng)債權(quán)國的地位愈加顯赫。巴黎俱樂部成員持有的官方雙邊債權(quán)規(guī)模下降的原因是多方面的：一是“重債窮國計劃”和“多邊債務(wù)減讓協(xié)議”削減了債務(wù)國的債務(wù)；二是新興債權(quán)國擴大了對外借貸規(guī)模；三是國際資本市場提供的融資渠道變多。③中國人民銀行國際司：《主權(quán)債務(wù)重組機制研究》，第64-67 頁。新舊債權(quán)國的交替使得西方債權(quán)國同新興債權(quán)國之間的關(guān)系開始變得微妙起來。

第一，主權(quán)債務(wù)治理理念。巴黎俱樂部與新興債權(quán)國在主權(quán)債務(wù)治理理念方面存在明顯差異，這種差異導(dǎo)致雙方很難協(xié)調(diào)自身的主權(quán)債務(wù)治理政策。

20 世紀90 年代以后，主權(quán)債務(wù)作為西方債權(quán)國推動新自由主義政策的工具而被廣泛使用。比如，在主權(quán)債務(wù)重組過程中，巴黎俱樂部所強調(diào)的團結(jié)協(xié)商一致、信息共享、個案處理、條件性、可比性等原則，將自由化改革視為債務(wù)重組的前提條件（見表3）。中國作為新興債權(quán)國，與西方債權(quán)國相比，明顯有著不同的利益關(guān)切。首先，新興債權(quán)國強調(diào)發(fā)展自主權(quán)，并認為任何與主權(quán)債務(wù)重組相關(guān)的改革不應(yīng)該損害債務(wù)國的主權(quán)和發(fā)展需要。巴黎俱樂部提出的條件性原則實際上是一種篩選機制，只有那些符合相關(guān)政策的國家才能獲得債務(wù)豁免機會，這也使得巴黎俱樂部的政策更具有政治性。①Hong Ying Wang，“China and Sovereign Debt Restructuring”，Center for International Governance Innovation Papers，No.45，September 2014，p.10.其次，2000 年以后世界銀行和國際貨幣基金組織等機構(gòu)重點強調(diào)主權(quán)債務(wù)重組的程序問題，以及主權(quán)債務(wù)的透明度和債務(wù)可持續(xù)管理。事實上，新興債權(quán)國對具體債務(wù)重組機制并不太感興趣。因為，這些機制忽視了另一個重要問題，即國際過度借貸。雖然聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議強調(diào)負責(zé)任借貸的重要性，但這一提議明顯被西方債權(quán)國、多邊債權(quán)人和市場債權(quán)人有意或無意地忽視了。最后，新興債權(quán)國如果遵循西方債權(quán)國在主權(quán)債務(wù)治理問題上的立場，會被外界解讀為中國對現(xiàn)行國際貨幣金融秩序的認可，這明顯與中國的國際地位不相符合。②葉玉、周太東：《世界銀行與低收入國家主權(quán)債務(wù)治理：責(zé)任分擔(dān)的視角》，第47 頁。比如，中國一直倡導(dǎo)建立一個更具普惠性和發(fā)展性的國際金融體系。因此，要求中國完全無條件遵循巴黎俱樂部的條款是不現(xiàn)實的。由于治理理念的不一致，新興債權(quán)國與巴黎俱樂部在主權(quán)債務(wù)治理標(biāo)準(zhǔn)方面存在較多爭議。

近些年來，部分西方債權(quán)國頻繁炒作“債務(wù)陷阱外交”問題，借此指責(zé)中國等新興債權(quán)國不透明的國際發(fā)展融資政策削弱了巴黎俱樂部在緩解全球債務(wù)壓力方面的努力，并惡化了全球債務(wù)可持續(xù)性。③Laura Alfaroand Fabio Kanczuk，“Undisclosed Debt Sustainability”，NBER Working Paper，No.26347，2019，p.2.事實上，就債務(wù)存量而言，中國等新興債權(quán)國并非是非洲國家的主要債權(quán)方。非洲地區(qū)的債務(wù)增長是事實，但這些債務(wù)的增長與西方債權(quán)國的出口信貸政策密不可分。①Oygunn Sundsbo，“Exporting Goods or Exporting Debts？Export Credit Agencies and the Roots of Developing Country Debt”，European Network on Debt and Development，December 2011，pp.3-5.而且，市場債權(quán)人才是非洲地區(qū)最大的主權(quán)債務(wù)持有方。對中國國際借貸政策的指責(zé)無益于全球主權(quán)債務(wù)治理合作。因為，西方債權(quán)國強調(diào)的債務(wù)可持續(xù)性本身就缺乏可靠性，該指標(biāo)所采用的不少數(shù)據(jù)是基于未來預(yù)測的結(jié)果。西方債權(quán)國之所以利用債務(wù)可持續(xù)問題對新興債權(quán)國施壓，其根本目的是將新興債權(quán)國納入其援助框架下，與其一道承擔(dān)國際發(fā)展責(zé)任。但是，新興債權(quán)國堅持平對互利的南南合作理念，西方債權(quán)國秉持殖民時代的國際發(fā)展援助理念，兩者在發(fā)展理念方面存在嚴重沖突。②黃梅波、唐露萍：《南南合作與南北援助：動機、模式與效果比較》，載《國際展望》2013 年第3 期，第8-25 頁。而且，在西方債權(quán)國拒絕分享國際權(quán)力的同時卻要求新興債權(quán)國承擔(dān)與其一樣的國際發(fā)展責(zé)任，這明顯是不公平的。

第二，全球主權(quán)債務(wù)治理框架。西方債權(quán)國與新興債權(quán)國在構(gòu)建主權(quán)債務(wù)治理框架時陷入僵局，這導(dǎo)致雙方采取了不同的策略以推進其所期望的議程。

2000 年初，在國際貨幣基金組織提出主權(quán)債務(wù)重組機制后，中國對這一提議表示歡迎。但是，隨著中國成為全球重要債權(quán)方，中國開始對由國際貨幣基金組織主導(dǎo)的主權(quán)債務(wù)重組會議保持謹慎態(tài)度。因為，國際貨幣基金組織關(guān)注的主權(quán)債務(wù)重組機制問題過窄，此類機制能否解決全球主權(quán)債務(wù)問題尚不明確。2014 年，中國和“77 國集團”在聯(lián)合國框架下，呼吁國際社會建立一個有利于長期經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的主權(quán)債務(wù)重組法律框架。中國態(tài)度的變化反映了中國對全球金融體系公平性的擔(dān)憂。③HongYing Wang，“China and Sovereign Debt Restructuring”，p.10.比如，在西方國家主導(dǎo)的國際貨幣金融體系中，西方國家不受限制的通貨膨脹政策可能會損害中國的海外投資利益，西方大型國際商業(yè)機構(gòu)追逐利潤最大化的過度借貸政策會損害債務(wù)國的長期發(fā)展。當(dāng)然，這些問題都是隱藏在國際貨幣金融秩序下的深層問題，這些問題顯然不是能夠通過全球債務(wù)重組機制解決的。在全球主權(quán)債務(wù)對話中，最大限度地減少國際金融系統(tǒng)波動，重視發(fā)展中國家的需要仍然是新興債權(quán)國的基本立場。

與新興債權(quán)國立場不同，西方債權(quán)國則是以債務(wù)透明度和債務(wù)可持續(xù)性為抓手，以巴黎俱樂部為依托，試圖在“二十國集團”框架下繼續(xù)推動其主權(quán)債務(wù)治理議程。G20 就主權(quán)債務(wù)問題提出了兩項計劃：一是延緩債務(wù)償付。2020 年4 月G20 通過了《暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議》（以下簡稱《緩債倡議》）?！毒弬h》推遲了債務(wù)國本金和利息償付時間。不過，《緩債倡議》面臨的主要困境是，2020 年流入中低等收入國家的外債約為4350億美元，其中，超過65%的債權(quán)為私人持有。只有一個市場債權(quán)人參與《緩債倡議》。①World Bank，“Debt Service Suspension Initiative”，March 10，2022，https：//www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative；World Bank，International Debt Statistics，World Bank Published，2022，p.6.在沒有國際私人部門參與的情況下，《緩債倡議》很難取得預(yù)期效果。有學(xué)者批評認為，當(dāng)前G20主權(quán)債務(wù)合作過分注重減債而刻意淡化流動性救濟，且忽視債務(wù)源頭和私人部門的治理，這也使得國際主權(quán)債務(wù)治理變得更加短視化。②葉玉：《金融全球化演變背景下的G20 主權(quán)債務(wù)綜合治理》，第73 頁。二是建立G20 債務(wù)處置共同框架。G20 債務(wù)處置共同框架包括中國、印度等新興債權(quán)國，這彌補了巴黎俱樂部代表性不足的問題，強化了西方債權(quán)國與新興債權(quán)國之間的合作。G20 債務(wù)處置共同框架主要面向中低收入國家，關(guān)注五項內(nèi)容：債務(wù)可持續(xù)評估、債務(wù)重組與減免、債務(wù)透明度、債務(wù)風(fēng)險分擔(dān)，以及加強與多邊金融機構(gòu)的合作。③Paris Club，“Common Framework for Debt Treatments Beyond the DSSI”，G20 Saudi Arabia，2020，pp.1-2，https：//clubdeparis.org/sites/default/files/annex_common_framework_for_debt_treatments_beyond_the_dssi.pdf.國際貨幣基金組織作為第三方，通過為債務(wù)國提供貸款以監(jiān)測債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性水平，同時債務(wù)國需要遵守待遇可比原則。不過，G20 債務(wù)處置共同框架也面臨不少問題。首先，該框架主要考慮到了雙邊官方債務(wù)問題，并沒有考慮市場債權(quán)人狀況。事實上，在G20 債務(wù)處置共同框架中的77 個中低收入國家中，約有半數(shù)債務(wù)國對該框架的反應(yīng)并不積極。因為，債務(wù)國一旦向G20提出債務(wù)延緩申請，國際信用評級機構(gòu)將會下調(diào)其主權(quán)信用評級，這會增加債務(wù)國未來在國際資本市場上的融資成本。④王釗、馮凱：《G20 緩債實施受阻的原因探析：新舊債權(quán)國競爭抑或國際資本市場約束》，第29 頁。其次，世界銀行一直堅持“優(yōu)先債權(quán)人地位”而不參與相關(guān)倡議，⑤葉玉、周太東：《世界銀行與低收入國家主權(quán)債務(wù)治理：責(zé)任分擔(dān)的視角》，第47 頁。這意味新興債權(quán)國將要承擔(dān)與其權(quán)力不對等的責(zé)任，這將會進一步激化新興債權(quán)國同西方債權(quán)國之間的矛盾。所以，G20債務(wù)處置共同框架能否發(fā)揮作用仍有待觀察。

綜上，全球主權(quán)債務(wù)結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，全球主權(quán)債務(wù)治理規(guī)范隨著債權(quán)結(jié)構(gòu)的變動而不斷發(fā)生變化。這種變化不僅反映了官方債權(quán)人與市場債權(quán)人之間的矛盾，同時也反映了西方債權(quán)國與新興債權(quán)國之間的矛盾。這些矛盾的背后更多的則是體現(xiàn)了不同債權(quán)主體塑造國際發(fā)展政策的意愿，這也加劇了全球主權(quán)債務(wù)治理的困難程度。

五、結(jié)論

本文主要討論了全球主權(quán)債務(wù)治理體系及其權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，旨在進一步探討主權(quán)債務(wù)治理體系的復(fù)雜化對日益擴大全球主權(quán)債務(wù)規(guī)模的影響?？傮w而言，現(xiàn)有主權(quán)債務(wù)治理體系效果不彰，難以應(yīng)對日益增長的全球主權(quán)債務(wù)。全球主權(quán)債務(wù)治理體系呈現(xiàn)出分散化特征，其背后反映了不同債權(quán)主體之間的矛盾和斗爭。首先，在官方部門以外，市場債權(quán)人持有的主權(quán)債權(quán)規(guī)模占據(jù)絕對優(yōu)勢。市場債權(quán)人通過國際資本市場干預(yù)全球信貸，在沒有私人部門參與的狀況下，全球主權(quán)債務(wù)治理很難取得進展。其次，新興債權(quán)國持有債權(quán)規(guī)模不斷擴大，西方債權(quán)國主導(dǎo)全球主權(quán)債務(wù)治理的權(quán)力變?nèi)酢Ｐ屡f債權(quán)國在改革國際金融秩序態(tài)度方面存在明顯差異，雙方既有對現(xiàn)實利益的思慮，又有對未來國際發(fā)展規(guī)范的考量。所以，在金融全球化的今天，主權(quán)債務(wù)并非是簡單的借貸償還問題，其背后涉及更為復(fù)雜的國際發(fā)展問題。主權(quán)債務(wù)治理所反映的深層次問題是國際社會應(yīng)該構(gòu)建一套什么樣的發(fā)展秩序，以公平、快速、有效的方式開展國際主權(quán)信貸業(yè)務(wù)，促進全球可持續(xù)發(fā)展。全球主權(quán)債務(wù)治理依賴特定債權(quán)結(jié)構(gòu)，債權(quán)結(jié)構(gòu)的變化主要取決于不同國際債權(quán)人集團之間的博弈。毫無疑問，這種博弈將會持續(xù)影響全球主權(quán)債務(wù)治理的績效。

目前，中國作為全球最大的官方債權(quán)人，中國在國際主權(quán)信貸市場中扮演的角色愈發(fā)重要。為了更好地維護中國的海外信貸利益，中國必須參與全球主權(quán)債務(wù)治理。中國積極參與全球主權(quán)債務(wù)治理，這既體現(xiàn)了中國的經(jīng)濟實力，也有助于改善全球金融體系治理結(jié)構(gòu)。但是，中國以何種方式參與全球主權(quán)債務(wù)治理，在維護中國海外權(quán)益的同時，緩和同西方債權(quán)國之間的緊張關(guān)系，以共同構(gòu)建一個更為公平公正的國際經(jīng)濟新格局，這一問題仍然有待進一步觀察。