杜輝 郭筱曦 范志涵 張曉萌 吳迪

（1北京空間飛行器總體設(shè)計(jì)部 2中國航天科技國際交流中心 3中國空間技術(shù)研究院）

1 背景

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是2010年以來，越來越多的國家進(jìn)入航天國家行列，更多的非政府實(shí)體參與到航天活動中，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（簡稱外空委）的成員和觀察員數(shù)量也隨之快速增長。與此同時(shí)，聯(lián)合國成員國是否擁有外空委觀察員地位、非政府組織在外空委中的地位和作用等議事規(guī)則性質(zhì)的問題也成為在外空委平臺上引發(fā)討論的重要事項(xiàng)。東西方在航天制度和文化上存在較大差異，其中一個(gè)重要的差異就是非政府組織的多寡。依靠以非政府組織為代表的非政府實(shí)體增強(qiáng)對規(guī)則的影響力，是美西方近年來在外空委著力運(yùn)用的重要策略。因此，觀察員地位和作用表面上是一個(gè)議事規(guī)則問題，實(shí)質(zhì)上涉及到大國航天博弈。

1959年，聯(lián)合國大會（以下簡稱“聯(lián)大”）在其第1472（XIV）A號決議“和平利用外空國際合作”中，決定成立外空委，并要求該委員會向后續(xù)的聯(lián)大屆會匯報(bào)其活動[1]。根據(jù)決議，可以明確外空委是聯(lián)大設(shè)立的附屬機(jī)構(gòu)，類型為常設(shè)的委員會。從邏輯上說，對于《聯(lián)合國憲章》[2]和《聯(lián)大議事規(guī)則》[3]有明確規(guī)定可適用于委員會的事項(xiàng)，外空委應(yīng)予以遵守；同時(shí)，在不違反上述文件規(guī)定以及有關(guān)聯(lián)大決議和決定的前提下，外空委也可以對自己的議事規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。聯(lián)大有關(guān)規(guī)定印證了上述邏輯推斷。《聯(lián)合國憲章》僅賦予了聯(lián)大根據(jù)需要設(shè)立附屬機(jī)構(gòu)的權(quán)利，沒有對聯(lián)大與附屬機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及規(guī)則適用問題進(jìn)行規(guī)定。《聯(lián)大議事規(guī)則》第一六一條規(guī)定，“關(guān)于大會各委員會議事程序的規(guī)則及第四十五條和第六十條，適用于任何附屬機(jī)構(gòu)的議事程序，除非大會或附屬機(jī)構(gòu)另作決定?！钡谝涣粭l確立了聯(lián)大議事規(guī)則適用于外空委的原則，那就是在聯(lián)大或外空委沒有另作決定的情況下，外空委需遵守《聯(lián)大議事規(guī)則》中適用于附屬機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則。

本文首先對聯(lián)大關(guān)于觀察員資格、加入程序和權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行了整理，分析了其對外空委的適用性，可為外空委有關(guān)規(guī)則思考提供借鑒；然后，對外空委有關(guān)觀察員地位的規(guī)則進(jìn)行了整理和分析，分析了有關(guān)發(fā)展動向；最后給出了改進(jìn)建議，希望能對有關(guān)博弈提供支撐，對我國參與構(gòu)建新的航天國際合作組織/機(jī)制提供有益借鑒。

2 聯(lián)大關(guān)于觀察員的規(guī)則

《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國議事規(guī)則》對聯(lián)大成員資格、加入程序和權(quán)利有較為明確的規(guī)定，但是，并未對觀察員資格、加入程序和權(quán)利進(jìn)行專門闡述。聯(lián)大關(guān)于觀察員的有關(guān)規(guī)則主要源自實(shí)踐，部分規(guī)則零星地出現(xiàn)在聯(lián)大決議和決定中。實(shí)踐中，聯(lián)大通過決議授予觀察員地位并對相應(yīng)權(quán)利進(jìn)行明確。

1994年12月，聯(lián)大通過第49/426號決定“關(guān)于授予大會觀察員地位的標(biāo)準(zhǔn)問題”以限制觀察員數(shù)量的增加。根據(jù)該決定，觀察員地位今后僅給予國家以及其活動涉及聯(lián)大所關(guān)心事項(xiàng)的政府間組織[4]。

《聯(lián)合國法律年鑒2008》收錄了“聯(lián)合國秘書處提供給政治事務(wù)部的關(guān)于大湖地區(qū)國際會議（ICGLR）地位的法律意見”，對聯(lián)大授予觀察員有關(guān)規(guī)則和程序進(jìn)行了較為系統(tǒng)的說明[5]。根據(jù)該法律意見，給予國際組織觀察員地位的進(jìn)程，必須由一個(gè)或多個(gè)成員國發(fā)起。首先，一個(gè)或多個(gè)成員國請求在聯(lián)大議程中加入一個(gè)適當(dāng)?shù)淖h題；并隨請求應(yīng)附上一份備忘錄，解釋為什么該議題應(yīng)該被加入聯(lián)大議程以及為什么該組織應(yīng)該被授予觀察員地位。然后，聯(lián)大總務(wù)委員會對請求進(jìn)行審議，并向聯(lián)大提出是否應(yīng)將該議題加入議程的建議。如果議題被加入議程，下一步是由一個(gè)成員國發(fā)起一個(gè)決議草案，據(jù)此，聯(lián)大將決定所提到的政府間組織是否將被邀請以觀察員地位參加聯(lián)大會議和工作。最終，聯(lián)大將對提出的決議作出決定。根據(jù)2000年聯(lián)大通過的54/195號決議，在全會審議之前，聯(lián)大第六委員會將會對所有觀察員地位申請進(jìn)行考慮。在第六委員會進(jìn)行審議時(shí)，將會確定申請者是否擁有國際組織的法律地位。

聯(lián)大已授予羅馬教廷和巴勒斯坦國以觀察員國地位參加聯(lián)大屆會和工作的權(quán)利和特權(quán)，它們的權(quán)利較其他觀察員要大。其他觀察員參加聯(lián)大屆會和工作的權(quán)利較為有限。它們可以在正式全體會議的辯論中發(fā)言，但是通常不能參加閉門會議；它們不能參與聯(lián)署決議，不能提出程序性動議，例如程序問題。如果聯(lián)大主席允許，觀察員可以針對某一發(fā)言作出回應(yīng)；在其他情況下，觀察員不能作出回應(yīng)[6]。歐盟作為一個(gè)特殊的政府間國際組織，一直在聯(lián)大爭取更多的權(quán)利。2011年5月3日，聯(lián)大通過了A/RES/65/276*號決議《歐盟參加聯(lián)合國的工作》，對歐盟的有關(guān)權(quán)利和安排進(jìn)行了規(guī)定[7]。根據(jù)該規(guī)定，歐盟代表沒有表決權(quán)，無權(quán)充任決議或決定草案的共同提案方，也無權(quán)推薦候選人；獲準(zhǔn)列入主要群組代表的發(fā)言者名單；獲準(zhǔn)口頭提出歐盟成員國商定的提議和修正案。

在觀察員資格和加入程序方面，聯(lián)大的規(guī)定較為具體，與聯(lián)大的具體機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序緊密聯(lián)系，不具有普適性；且外空委已經(jīng)形成了與聯(lián)大較為不同的關(guān)于觀察員資格和加入程序的規(guī)定和實(shí)踐，所以聯(lián)大上述規(guī)定并不能直接適用于外空委。盡管如此，作為聯(lián)大的附屬機(jī)構(gòu)，外空委若制定有關(guān)規(guī)則，或就相關(guān)問題進(jìn)行討論和磋商時(shí)，仍應(yīng)參考聯(lián)大的有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐。在觀察員的權(quán)利方面，考慮到目前外空委并未有明確的規(guī)定，若不與外空委已有規(guī)定相沖突，聯(lián)大的有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐應(yīng)可以適用于外空委。

3 外空委有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐

關(guān)于觀察員地位的有關(guān)規(guī)則和實(shí)踐

成員和觀察員地位的授予，以及擁有上述地位的國家或其他實(shí)體參加活動的方式，應(yīng)是一個(gè)組織或機(jī)制議事規(guī)則的重要內(nèi)容。但是，長期以來，外空委從未正式通過其議事規(guī)則。2016年，秘書處較為全面地梳理了有關(guān)規(guī)則，并向2016年6月召開的外空委屆會提交了會議室文件《與聯(lián)合國和平利用外層空間委員會工作程序和方法相關(guān)規(guī)則摘編》[8]。此外，秘書處提交給2020年2月召開的第57屆外空委科技分委會的《和平利用外空委員會及其附屬機(jī)構(gòu)治理和工作方法》也列出了成員已達(dá)成協(xié)商一致的措施[9]。

實(shí)踐中，加入外空委的實(shí)體包括三類：聯(lián)合國成員國、政府間國際組織和非政府組織。其中，只有聯(lián)合國成員國可以成為外空委成員，政府間國際組織和非政府組織只能以觀察員地位參加外空委有關(guān)活動。實(shí)踐中，是否授予外空委成員地位由聯(lián)大決定，結(jié)果在聯(lián)大當(dāng)年關(guān)于和平利用外空國際合作的決議中給出；是否授予觀察員地位則由外空委決定，聯(lián)大僅在當(dāng)年關(guān)于和平利用外空國際合作的決議中進(jìn)行核可。

對外空委歷年文件進(jìn)行分析，并結(jié)合外空委近年來的實(shí)踐和秘書處提供的有關(guān)會議文件，可以總結(jié)出外空委關(guān)于觀察員地位（包括：資格、加入程序和權(quán)利）的規(guī)則如下。

（1）觀察員資格要求

結(jié)合有關(guān)文件和實(shí)踐，可以將具有觀察員資格的國家或?qū)嶓w分為4類：聯(lián)合國成員國，聯(lián)合國系統(tǒng)的組織和實(shí)體，國際政府間組織，以及國際非政府組織。

1）聯(lián)合國成員國。1971年聯(lián)大第2837（XXVI）號決議批準(zhǔn)的聯(lián)大程序和組織合理化問題特別委員會的結(jié)論[3]第九章“大會的附屬機(jī)構(gòu)”B部分“機(jī)構(gòu)的組成”規(guī)定，“特別委員會認(rèn)為每一機(jī)構(gòu)的成員組成須視該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職務(wù)而定，因此不能作籠統(tǒng)的規(guī)定?！薄疤貏e委員會認(rèn)為大會各附屬機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)適時(shí)邀請非該機(jī)構(gòu)成員的成員國參加討論該機(jī)構(gòu)認(rèn)為與該成員國有特別關(guān)系的問題，但無表決權(quán)。”據(jù)此可以認(rèn)為，外空委有權(quán)確定自己的成員組成，且有權(quán)邀請非外空委成員的成員國參加外空委有關(guān)討論。

《聯(lián)大議事規(guī)則》除第十三章“委員會”對附屬委員會的設(shè)立、主席團(tuán)成員、工作的組織、會議的掌握、表決等具體業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)定外，均未有與觀察員地位有關(guān)的規(guī)定?！堵?lián)大議事規(guī)則》第十三章第一〇〇條規(guī)定，“每個(gè)成員國可派遣代表一人出席各主要委員會和大會所設(shè)立的、全體成員國都有權(quán)派遣代表出席的任何其他委員會。”由于根據(jù)實(shí)踐和聯(lián)大關(guān)于和平利用外空國際合作的系列決議，外空委并不是全體聯(lián)合國成員國都有權(quán)派遣代表出席的委員會，所以聯(lián)合國成員國并沒有不經(jīng)批準(zhǔn)派遣代表出席外空委的權(quán)利。

通過分析可知，若受到外空委邀請，聯(lián)合國成員國可以參加外空委有關(guān)討論，但是無表決權(quán)。若經(jīng)外空委同意，聯(lián)合國成員國可以觀察員地位參加外空委的會議。

2）聯(lián)合國系統(tǒng)的組織和實(shí)體。在實(shí)踐中，聯(lián)合國系統(tǒng)的組織和實(shí)體均可直接向秘書處報(bào)名，以觀察員地位參加外空委及其附屬機(jī)構(gòu)的會議和活動。目前，還沒有找到聯(lián)合國、聯(lián)大或外空委有關(guān)此方面的文字依據(jù)。

1961年聯(lián)大1721（XVI）B決議要求外空委與外空事務(wù)相關(guān)的政府和非政府組織保持密切聯(lián)系。1968年通過的聯(lián)大2453（XXIII）B決議，請各專門機(jī)構(gòu)及國際原子能機(jī)構(gòu)審查其主管范圍內(nèi)各部門由于使用外空已發(fā)生或可能發(fā)生并經(jīng)其認(rèn)為應(yīng)提請外空委注意之特別問題，并就此等問題向委員會提交報(bào)告，請其審議；同時(shí)請它們向外空委提送關(guān)于其在和平利用外空方面工作之進(jìn)展報(bào)告。此后，1969—1974年，每年的聯(lián)大關(guān)于和平利用外空國際合作的決議，都會提出相同的要求。1975—2003年，每年的聯(lián)大關(guān)于和平利用外空國際合作的決議，請專門機(jī)構(gòu)和其他國際組織向外空委提送關(guān)于其在和平利用外空方面工作之進(jìn)展報(bào)告。2003—2013年開始，說法改為“聯(lián)合國系統(tǒng)實(shí)體和其他國際組織”。2014年開始，每年的聯(lián)大關(guān)于和平利用外空國際合作的決議不再提及上述內(nèi)容。上述決議或可以看作是外空委與聯(lián)合國系統(tǒng)組織和實(shí)體特殊關(guān)系的依據(jù)。

3）政府間組織和非政府組織。政府間組織和非政府組織需經(jīng)過申請才能成為外空委觀察員。1990年，第33屆外空委屆會考慮了向政府間和非政府組織授予外空委觀察員地位的指南。當(dāng)時(shí)的外空事務(wù)處建議了可能標(biāo)準(zhǔn)[10]。在第33屆會議上，外空委同意了部分建議，并作出規(guī)定如下：申請外空委觀察員地位的非政府組織應(yīng)該擁有聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位；而且，作為其工作項(xiàng)目的一部分，該組織所關(guān)心的事務(wù)應(yīng)該包含在外空委的能力范圍之內(nèi)。

在2010年舉辦的第53屆會議上，外空委同意：觀察員地位可臨時(shí)授予非政府組織，期限為3年，等待它們申請聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位的狀態(tài)信息；如有必要，臨時(shí)觀察員地位可以再延長1年；一旦確認(rèn)這些組織的聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位后，將授予這些非政府組織常駐聯(lián)合國外空委對政府間組織申請觀察員地位的要求并不多，僅是要求其所處理的事務(wù)在外空委能力范圍內(nèi)，目的和目標(biāo)符合聯(lián)合國憲章精神、目標(biāo)和原則[10]。

（2）成為觀察員的程序規(guī)則

1）聯(lián)合國成員國。結(jié)合上述關(guān)于觀察員資格要求的分析，可以看出，聯(lián)合國成員國申請成為觀察員有兩種途徑：一是受到委員會的邀請參會；二是主動提出請求，并經(jīng)委員會同意[11]。關(guān)于第二種途徑，聯(lián)合國成員國可以在外空委有關(guān)會議開始前，向秘書處提出請求，并請秘書處將請求轉(zhuǎn)達(dá)給委員會決策。

2）聯(lián)合國系統(tǒng)的組織和實(shí)體。實(shí)踐中，聯(lián)合國系統(tǒng)的組織和實(shí)體可以直接向秘書處報(bào)名，以觀察員地位參加外空委及其附屬機(jī)構(gòu)的活動。

3）政府間組織和非政府組織。綜合分析有關(guān)文件和近年來外空委的實(shí)踐情況，可以得出政府間組織和非政府組織加入程序規(guī)則為：

第一步，致函外空委秘書處，表達(dá)申請加入的意愿，附上組織章程及相關(guān)文件，告知其工作與外空委的相關(guān)性。若申請者為非政府組織，還需提供經(jīng)社理事會咨商地位證明文件、非盈利機(jī)構(gòu)證明文件（非必要）等材料。

第二步，秘書處準(zhǔn)備一份會議室文件，說明收到了申請，并把相關(guān)材料加入該文件。秘書處將該文件提交最近一次的外空委屆會討論。

第三步，外空委屆會期間，與會代表在“其他事項(xiàng)”議題下，就申請加入外空委一事進(jìn)行磋商。若達(dá)成協(xié)商一致，則在外空委當(dāng)年提交給聯(lián)大的報(bào)告中，建議聯(lián)大授予該組織外空委觀察員地位。若該組織為非政府組織且尚未獲得經(jīng)社理事會咨商地位，則建議聯(lián)大授予其為期3年的臨時(shí)觀察員地位，以等待其申請經(jīng)社理事會咨商地位的信息。

第四步，聯(lián)大第四委員會和聯(lián)大先后對外空委的報(bào)告進(jìn)行審議。若同意，則在聯(lián)大關(guān)于“和平利用外層空間方面的國際合作”決議予以核可。

（3）觀察員的權(quán)利

目前，外空委并沒有對觀察員的權(quán)利作出明確的規(guī)定。結(jié)合有關(guān)規(guī)則討論和外空委多年的實(shí)踐，可以將觀察員的權(quán)利歸納為如下幾類：①觀察員可以參加外空委及其下屬小組委員會、以及工作組和專家組等的會議，并作議題發(fā)言或技術(shù)報(bào)告等；②觀察員可以向外空委及其下屬小組委員會提交關(guān)于其工作情況的報(bào)告；③觀察員可以向外空委提出有關(guān)建議；④觀察員不能參與決策。[11]

關(guān)于歐盟作為觀察員的權(quán)利，外空委應(yīng)結(jié)合《聯(lián)大議事規(guī)則》有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行聯(lián)大A/RES/65/276*號決議“歐盟參加聯(lián)合國的工作”。歐盟代表曾多次在外空委及其附屬機(jī)構(gòu)的會議上援引上述決議。

有關(guān)發(fā)展動向

1）觀察員資格審核較為寬松，獲得觀察員地位的非政府組織數(shù)量快速增長。自1959年正式成立直至2007年，外空委共授予22個(gè)組織觀察員地位，且觀察員組織大多為政府間國際組織或者國際知名的非政府組織。相比之下，2008—2022年，外空委觀察員組織則新增了27個(gè)，且絕大部分新獲得觀察員地位的組織都是非政府性質(zhì)的，有些甚至是私人基金會或是新成立不久尚未開展實(shí)質(zhì)工作的非盈利組織。對于未及時(shí)取得經(jīng)社理事會咨商地位的觀察員，外空委在實(shí)踐中存在沒有按照規(guī)定取消其觀察員地位的情況。

2）觀察員所受約束較小，權(quán)利有擴(kuò)大的趨勢。外空委秘書處雖對觀察員資格和觀察員地位授予程序進(jìn)行了摘編，但是并沒有給出觀察員的權(quán)利和參與議事的完整規(guī)則。不具有經(jīng)社理事會咨商地位、尚未取得常駐觀察員地位的組織和實(shí)體，在實(shí)踐中，與常駐觀察員權(quán)利沒有區(qū)別。觀察員針對決策性質(zhì)的問題發(fā)表意見的情況時(shí)有發(fā)生；某觀察員組織提出了設(shè)立紀(jì)念日這一明顯具有提案性質(zhì)的動議，還得到了外空委批準(zhǔn)；某觀察員組織員工，還可能擔(dān)任某工作組主席。

3）國際政治對外空委觀察員地位授予工作的影響有增加的趨勢。自2017年起，外空委幾乎每年均會因?yàn)槟硣暾埑蔀橛^察員而引發(fā)激烈辯論，多次因無法達(dá)成協(xié)商一致而將問題轉(zhuǎn)移到聯(lián)大審議。在俄烏沖突的背景下，外空委受到國際政治局勢影響的趨勢更加明顯?？梢灶A(yù)見，未來外空委圍繞觀察員地位授予問題的政治博弈仍會加劇。

4 建議

在大量來自發(fā)達(dá)國家的非政府組織成為外空委觀察員并在其中發(fā)揮越來越大影響力的背景下，新興航天國家以及發(fā)展中國家的“聲音”勢必會受到削弱，這些國家在外空規(guī)則博弈中的話語權(quán)和影響力必然受到負(fù)面影響，并進(jìn)而無法有效維護(hù)自己的航天發(fā)展利益。與此同時(shí)，外空委作為外空領(lǐng)域最具權(quán)威的政府間平臺的地位也勢必受到削弱，這十分不利于構(gòu)建以聯(lián)合國為核心的外空全球治理體系。所以說，外空委觀察員地位不僅是一個(gè)議事規(guī)則問題，更是一個(gè)事關(guān)大國博弈的重要問題。為促進(jìn)外空委健康發(fā)展，維護(hù)我國以及廣大新興航天國家和發(fā)展中國家的航天發(fā)展利益，提出以下關(guān)于觀察員地位的建議。

1）建議推動外空委明確觀察員參與議事的規(guī)則，對觀察員權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)約束。聯(lián)大對觀察員的權(quán)利有較大的限制，除梵蒂岡和巴勒斯坦兩個(gè)非聯(lián)合國成員國外，其他常駐觀察員均不擁有共提決議、就自身相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行答辯和參加閉門會議的權(quán)利。建議外空委明確：觀察員不擁有獨(dú)自發(fā)起或共提任何具有提案、動議性質(zhì)倡議和建議的權(quán)利，限制觀察員答辯的權(quán)利，只允許觀察員提交關(guān)于其自身事務(wù)中落入外空委能力范圍之內(nèi)的工作進(jìn)展情況的報(bào)告，明確區(qū)分常駐觀察員和觀察員的權(quán)利，明確聯(lián)合國成員國作為觀察員參加外空委工作的權(quán)利。

2）建議推動外空委限制觀察員數(shù)量的增長。限制觀察員數(shù)量增長，有利于外空委更好地按照1472（XIV）A決議履行自身職能，將有限的資源更加聚焦于鼓勵(lì)開展國家級外空研究計(jì)劃、促進(jìn)國家間的外空合作。1994年12月，聯(lián)大通過的第49/426號決議的目的就是為了限制觀察員數(shù)量的增加。建議促使外空委借鑒聯(lián)大的有益實(shí)踐，從如下3個(gè)方面限制觀察員數(shù)量的增長：一是將觀察員地位僅授予政府間國際組織和具有廣泛影響的國際性的非政府組織；二是不將觀察員地位授予開展商業(yè)活動的非政府組織以及私人基金會資助的非政府組織；三是僅將觀察員地位授予擁有經(jīng)社理事會咨商地位的國際性非政府組織。

3）建議推動外空委進(jìn)一步規(guī)范授予觀察員地位的程序。參照聯(lián)大觀察員地位的程序，建議觀察員申請應(yīng)該由至少一個(gè)外空委成員發(fā)起提案，請外空委授予某個(gè)政府間組織或非政府組織觀察員地位，改變目前由政府間組織和非政府組織自行向外空委提出請求的現(xiàn)狀；參照聯(lián)大既有實(shí)踐，在外空委就是否授予觀察員地位進(jìn)行決策前，建議請法律小組委員會就申請者的法律狀態(tài)給出意見。