朱寧寧

時(shí)隔8年，被稱為“管法的法”的立法法又一次迎來(lái)修改。2023年3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議經(jīng)表決，通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。

立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng)，是把黨的主張和人民的意志通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的過(guò)程，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局。立法法是規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的基本法律。

2000年3月，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議高票通過(guò)立法法。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)立法法作了部分修改。立法法的頒布施行，對(duì)完善立法體制機(jī)制、健全立法制度、規(guī)范立法活動(dòng)、推動(dòng)形成和完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮了重要作用。2023年3月5日，立法法修正草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。

充實(shí)總則部分 完善立法指導(dǎo)思想原則

根據(jù)新形勢(shì)新要求，修正草案對(duì)立法的指導(dǎo)思想和原則進(jìn)行充實(shí)完善。

修正草案貫徹落實(shí)憲法規(guī)定和黨的二十大精神，根據(jù)新時(shí)代黨的重大理論創(chuàng)新成果，對(duì)立法的指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn)作了完善，將現(xiàn)行立法法第三條改為兩條，明確立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家；立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。

修正草案完善依憲立法、依法立法的原則，將現(xiàn)行立法法第四條修改為：立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

完善民主立法原則，貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全過(guò)程人民民主重大理念，修正草案在現(xiàn)行立法法第五條中增加一款規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。

貫徹黨中央關(guān)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的部署要求，修正草案增加規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。

明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則要求，修正草案增加規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

維護(hù)憲法權(quán)威 明確合憲性審查要求

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)采取一系列有力措施，弘揚(yáng)憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威、推動(dòng)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督，取得顯著成效和重要進(jìn)展。

十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)先后制定修改全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)察官法、審計(jì)法等。尤其是在新制定的20 多部法律中，均明確“根據(jù)憲法，制定本法”，確保憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實(shí)施。對(duì)在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法、預(yù)備役人員法、關(guān)于中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級(jí)制度的決定、關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定等制定修改中涉及憲法的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行合憲性研究，區(qū)分不同情況分別作出相應(yīng)安排，確保常委會(huì)通過(guò)的法律和作出的決定決議符合憲法規(guī)定、憲法精神的要求。

“此次修改立法法，貫徹黨中央要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度規(guī)范，保證在法律起草、審議和備案審查過(guò)程中，及時(shí)解決合憲性、合法性問(wèn)題?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任童衛(wèi)東說(shuō)。

修正草案明確法律案起草和審議過(guò)程中的合憲性審查要求，增加規(guī)定：法律草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括涉及合憲性問(wèn)題的相關(guān)意見(jiàn)；對(duì)法律案中涉及的合憲性問(wèn)題，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在修改情況匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。

同時(shí)，修正草案還明確了備案審查工作中的合憲性審查要求，增加規(guī)定：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例存在合憲性、合法性問(wèn)題的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求；對(duì)存在合憲性、合法性問(wèn)題的，規(guī)定了處理的主體和程序。

此外，落實(shí)2018年憲法修正案的有關(guān)規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定，將現(xiàn)行立法法中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”。

完善授權(quán)決定 為改革提供支撐和保障

改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之雙輪，始終相伴而行。

5年來(lái)，立法機(jī)關(guān)主動(dòng)適應(yīng)改革需要，采取作出決定等方式，有機(jī)銜接改革發(fā)展穩(wěn)定需要，為局部地區(qū)或特定領(lǐng)域先行先試提供法律保障。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，通過(guò)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)城市暫時(shí)調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》有關(guān)規(guī)定的決定；為推動(dòng)完善我國(guó)訴訟制度，通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民法院組織開(kāi)展四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》……可以說(shuō)，及時(shí)作出授權(quán)決定和改革決定，保證重大改革于法有據(jù)，是本屆立法工作的突出特點(diǎn)。

貫徹黨中央要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)有關(guān)方面意見(jiàn)，修正草案作出多處修改完善。

根據(jù)實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，修正草案對(duì)現(xiàn)行立法法第十三條關(guān)于授權(quán)決定的規(guī)定作出完善，明確全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就“特定事項(xiàng)”授權(quán)“規(guī)定期限和范圍”內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定；同時(shí)增加規(guī)定：暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)實(shí)踐證明可行的，由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟時(shí)，可以延長(zhǎng)授權(quán)的期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。此外，修正草案還增加規(guī)定：國(guó)務(wù)院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。

“對(duì)于改革授權(quán)決定實(shí)施后如何處理，此前并沒(méi)有細(xì)化的規(guī)定。此次修法及時(shí)總結(jié)相關(guān)授權(quán)經(jīng)驗(yàn)專門進(jìn)行了細(xì)化從而形成制度閉環(huán)，通過(guò)建立完善周延的機(jī)制，更好地理順了立法決策與改革決策的關(guān)系。”在上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥看來(lái)，這些新增內(nèi)容是此次立法法修改的一個(gè)亮點(diǎn)。

完善體制機(jī)制 明確相關(guān)立法技術(shù)規(guī)范

近年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、完善立法制度機(jī)制方面有不少創(chuàng)新舉措?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修正草案作出多處修改完善。

2021年1月1日起，民法典施行。這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，也是新中國(guó)立法史上第一次以法典編纂的形式進(jìn)行的立法活動(dòng)。立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)積極探索、大膽創(chuàng)新，結(jié)合法治實(shí)踐需要，靈活運(yùn)用法典編纂方法，確保民法典編纂質(zhì)量。

“編纂法典”這一立法形式，此次也被正式寫入了立法法。貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，修正草案總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增加規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過(guò)制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性；全國(guó)人大及其常委會(huì)作出有關(guān)法律問(wèn)題的決定，適用本法的有關(guān)規(guī)定。

2020年，全國(guó)人大常委會(huì)制定強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃。這是全國(guó)人大常委會(huì)在5年立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃之外，第一次就某一領(lǐng)域制定專項(xiàng)立法修法工作計(jì)劃并推動(dòng)落實(shí)，筑牢人民群眾生命健康安全法治防線?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修正草案增加規(guī)定“專項(xiàng)立法計(jì)劃”；全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范。

完善地方立法 建立區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制

近年來(lái)，區(qū)域協(xié)同立法在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、疫情聯(lián)防聯(lián)控、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用，流域共治共同立法模式為全國(guó)區(qū)域共同立法提供了新思路、新經(jīng)驗(yàn)。

貫徹國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修正草案增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。

同時(shí)，根據(jù)新情況新需要，修正草案調(diào)整了設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)的事項(xiàng)，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加規(guī)定“基層治理”。

“踐行全過(guò)程人民民主重大理念，落實(shí)黨中央重大決策部署，對(duì)立法法作出修改完善，進(jìn)一步健全立法體制機(jī)制，規(guī)范立法活動(dòng)，對(duì)于提高立法質(zhì)量和效率、加快形成完備的法律規(guī)范體系、在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障，具有重要意義。”童衛(wèi)東說(shuō)。