◎尤玉鈿 胡中鋒

教師負擔(dān)過重一直是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域備受關(guān)注的話題。在外部環(huán)境日新月異、社會各界對教育愈加重視的新時代背景下，教師這一角色被賦予更多的內(nèi)涵和期待。教師工作內(nèi)容呈現(xiàn)的多元化和多變性，教師減負問題逐步成為社會關(guān)注和政府重視的焦點。為此，教育部確定2019年為“基層減負年”，同年，《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負擔(dān)，進一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》（以下簡稱為《意見》）由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，這標(biāo)志著教師減負上升為國家政策議程，正式成為官方話語，成為我國首個系統(tǒng)性、制度性、規(guī)范性治理中小學(xué)教師負擔(dān)的政策文件?！兑庖姟返某雠_，表明當(dāng)前教師減負工作的必要性和迫切性，也顯示減負工作在教育改革領(lǐng)域順應(yīng)教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的時代需求。

推進教師減負工作對教師回歸教育教學(xué)本職工作，潛心教學(xué)，促進教師專業(yè)發(fā)展，從而落實立德樹人的根本目標(biāo)，促進教育事業(yè)的健康有序發(fā)展意義重大。只有對教師減負工作進行理論梳理和專業(yè)剖析，厘清教師工作負擔(dān)的認知邏輯，明確“何以為負”“為何減負”“減何種負”以及“誰來減負”的關(guān)鍵問題，才能有效構(gòu)建教師減負的多元治理路徑，真正將減負落到實處。

一、“何以為負”與“為何減負”

“何以為負”與“為何減負”是當(dāng)前教師減負治理的認知邏輯起點。關(guān)于教師負擔(dān)的定義，學(xué)術(shù)界存在不同說法。有學(xué)者從廣義和狹義上對教師工作負擔(dān)進行定義。廣義上看，教師負擔(dān)即教師應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任、履行的任務(wù)和承受的壓力，[1]包括生活負擔(dān)、工作負擔(dān)、 心理負擔(dān)等。從狹義上看，教師負擔(dān)是教師在教育教學(xué)工作中應(yīng)承擔(dān)的工作和責(zé)任以及由此付出的代價等，[2]主要指工作負擔(dān)。有學(xué)者從主觀和客觀的維度、以及主客觀兼顧的維度定義教師負擔(dān)?？陀^維度上的教師負擔(dān)指與工作時間、工作內(nèi)容等相關(guān)的教育教學(xué)活動，一般以工作時間、工作內(nèi)容、生師比及離職率等作為測量因素；主觀維度上的教師負擔(dān)從教師的主觀感受出發(fā)，通過工作滿意度、工作氛圍、情緒狀態(tài)、身心狀態(tài)等因素測量教師工作負擔(dān)的主觀體驗和感受，[3]還有學(xué)者從主客觀兼顧的維度綜合定義教師負擔(dān)。也有學(xué)者根據(jù)教師負擔(dān)的綜合性和復(fù)雜性等特點，將其分為“社源性負擔(dān)”“校源性負擔(dān)”“生源性負擔(dān)”以及“師源性負擔(dān)”，[4]從而回答了“減何種負”的教師負擔(dān)類型問題。基于以上綜述，本文從狹義的視角，基于教師負擔(dān)所體現(xiàn)的主客觀因素，將教師負擔(dān)界定為教師從事教育教學(xué)工作所承擔(dān)的工作責(zé)任和壓力，以及對工作負擔(dān)的感受，是一種綜合性負擔(dān)。教師負擔(dān)過重是指教師的日常工作和責(zé)任超出了教師應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、應(yīng)履行的義務(wù)以及應(yīng)承受的壓力，[5]從而帶來負擔(dān)過重的心理感受，主要指不合理的負擔(dān)。

那么，“為何減負”呢？不少學(xué)者針對教師負擔(dān)狀況進行過實證調(diào)查研究，結(jié)果均得出當(dāng)前教師負擔(dān)過重、壓力過大的結(jié)論。據(jù)教師教學(xué)國際調(diào)查（TALIS）2018年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，中國教師的周平均工作時間為 45.3 小時，大幅高于參與調(diào)查的48個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國家和TALIS平均值（38.8小時和 38.3小時），其中教學(xué)時間為13.8小時/周，僅占 30.5%，非教學(xué)工作時間達到31.5小時/周，在 10 個高教育績效國家中位于第二位；[6]據(jù)2014—2015 學(xué)年中國教育追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CEPS）的大規(guī)模調(diào)查表明，教師每周工作時間的均值達到48.91小時，這遠遠高于國家法律規(guī)定的工作時間，但花費在教學(xué)上的時間均值只有9.75小時，僅占每周總工作時間的19.93%，[7]反映了教師投入在非教學(xué)上的時間遠遠多于教學(xué)上的時間；有學(xué)者在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的中小學(xué)教師工作負擔(dān)調(diào)查得知，90%以上的中小學(xué)教師感到工作強度偏高，工作負擔(dān)重。[8][9]也有學(xué)者通過區(qū)域性的實證研究發(fā)現(xiàn)，“雙減”背景下的中小學(xué)教師主要表現(xiàn)為整體工作負擔(dān)水平較高，教師工作時間過長，工作構(gòu)成重心偏離。[10]

教師職業(yè)是長期性的專業(yè)工作，必要的、適度的工作負擔(dān)是其本有的職責(zé)和要求，也是保證工作不斷取得進步的動力。然而，過度、不合理的工作負擔(dān)，對教師身心健康、工作積極性與工作滿意度，甚至對教育質(zhì)量都會產(chǎn)生不利的影響。長此以往，不但損耗教師本有的職業(yè)生命力，降低其職業(yè)認同感，還會阻礙學(xué)校整體教育質(zhì)量的提升和整體教育組織系統(tǒng)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、“誰來減負”與“減何種負”

在明確“何以為負”與“為何減負”的基礎(chǔ)上，“誰來減負”與“減何種負”是進一步解決教師減負治理不可回避的關(guān)鍵問題。只有剖析教師負擔(dān)的類型，追尋教師負擔(dān)過重的源頭，厘清負擔(dān)來源責(zé)任單位，才能清晰界定教師減負治理的責(zé)任主體，做到有效減負?！兑庖姟烦雠_后，2019-2021年間，全國31個省份先后對教師減負問題做出回應(yīng)，相繼出臺本區(qū)域減負清單，對中央號召的減負任務(wù)給予高度重視和密切配合。然而有學(xué)者對收集的各地政府頒發(fā)的“中小學(xué)教師減負清單”的70個有效樣本統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，部分政策方案與中央頒發(fā)的《意見》有較大的雷同，[11]說明各地對教師減負問題實際結(jié)合不足，問題認識流于形式，難以取得真正實效。在 70份“減負清單”政策方案中，僅有10%的市級單位在政策文本中明確提及責(zé)任單位。其中，教育部門被提及率最高，共出現(xiàn)103次；其次為市及下屬各縣（區(qū)）黨委、政府，共出現(xiàn)100次；最后為市扶貧辦、市統(tǒng)計局等總計47個部門。[12]此外，在提及負擔(dān)來源的責(zé)任單位中，并未明確表示各部門間應(yīng)如何相互配合、協(xié)同治理教師負擔(dān)問題。

“減何種負”？有關(guān)教師負擔(dān)的內(nèi)容可謂眾說紛呈，說法不一?！兑庖姟访鞔_將教師負擔(dān)重點分為督查檢查評比考核、社會事務(wù)進校園、相關(guān)報表填寫工作、抽調(diào)借用中小學(xué)教師事宜四種類型。已有學(xué)者對31省教師“減負清單”的政策文本分析中發(fā)現(xiàn)，“督查檢查評比考核事項、重復(fù)數(shù)據(jù)、抽調(diào)借用、社會事務(wù)、報表填寫字樣分別出現(xiàn)122、95、85、60、52次，這些歸結(jié)為‘社源性負擔(dān)’的數(shù)量占比高達92.0%”,[13]進一步說明，教師負擔(dān)的主要源頭是來自向?qū)W校和教師派攤各種行政指令和社會事項的上級教育部門。代表“校源性負擔(dān)”“‘培訓(xùn)’‘宣傳’字眼分別出現(xiàn)264、105次”，[14]這與部分省份“減負清單”中提及的“切實避免安排中小學(xué)教師參加無關(guān)的培訓(xùn)和會議”“教學(xué)教研活動流于形式，加重教師負擔(dān)”等意見如出一轍。在31省份教師減負清單條例中，“‘學(xué)生’‘安全’字樣分別出現(xiàn)42、28次”，僅有6項條例提及“生源性負擔(dān)”，而提及“‘時間’‘健康’字樣分別出現(xiàn)41、26次”，僅有6項條例提及“師源性負擔(dān)”。

值得注意的是，眾多的“減負清單”呈現(xiàn)教育部門是“誰來減負”的最大責(zé)任主體，也表達需要其他相關(guān)部門或資源的配合和合作的請求，然而都沒有提供明確的治理方案和政策支持，這容易使教育部門陷入單打獨斗的境地，缺少相關(guān)治理主體的協(xié)同支持，最終陷入孤立無援，難以為繼的局面。

三、教師減負的多元治理分析

為“教師減負”的呼聲由來已久，但減負之路至今仍裹足難行，未見明顯成效。從“何以為負”“為何減負”“減何種負”“誰來減負”的認知邏輯梳理中可知，教師負擔(dān)來源的多元化決定了教師減負工作的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。教師減負不是教育部門的“獨角戲”，也不是各行政部門、學(xué)校單位的“責(zé)任田”。在全面推進“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的進程中，多元主體間的合作共生是教師減負治理實踐的邏輯起點。解決教師減負問題，確立多元主體間的目標(biāo)價值取向，構(gòu)建教師減負治理路徑，才能有效引導(dǎo)各治理主體做好本職工作，確保減負工作的真正落實。

（一）確立教師減負治理的目標(biāo)價值取向

當(dāng)前，以政府、學(xué)校、家庭、社會組織等多元主體協(xié)同治理教育的格局基本形成。然而，各治理主體由于不同的立場和使命，在治理實踐中可能存在不同的利益訴求，甚至為追求自身的利益目標(biāo)而偏離了教育的使命和方向。無論何種改革，都必須立足國家教育事業(yè)發(fā)展大局，體現(xiàn)教育發(fā)展的方向、目標(biāo)、價值取向。各減負主體只有首先明確教師減負的目標(biāo)是什么，才能協(xié)同共治做好減負工作?！兑庖姟访鞔_指出“要堅持以教育教學(xué)為中心，確保中小學(xué)教師潛心教書、精心育人”。可見，教師減負工作的最終目標(biāo)是讓教師卸下與教學(xué)無關(guān)的非必要、不合理的負擔(dān)，提供教師潛心從教的良好的教育教學(xué)機制和環(huán)境。因此，讓教師回歸教育教學(xué)專業(yè)領(lǐng)域，落實立德樹人的教育根本任務(wù)就是教師減負治理的目標(biāo)價值取向。作為政府，需要引導(dǎo)減負主體意識到教師減負的根本利益是什么，使其將正確的價值觀轉(zhuǎn)化為治理行為，并明確整體治理責(zé)任所在，從而實現(xiàn)價值的融合，在教師減負治理實踐中形成治理合力。

（二）落實各治理主體的責(zé)任和規(guī)約

在教育治理實踐中，為落實各治理主體的治理實效，需要厘清各治理主體的權(quán)力邊界和責(zé)任清單。在整體的宏觀規(guī)約下，確立各主體在整體目標(biāo)下各自的限度和自由，賦予治理主體行使責(zé)任范圍內(nèi)的治理權(quán)力，踐行職責(zé)邊界內(nèi)的行為準(zhǔn)則，[15]使減負清單中所對應(yīng)的責(zé)任主體，有跡可循，有主體可依，有主體可查，[16]真正將減負工作落實到實處。在教師減負的多元治理主體中，政府需要轉(zhuǎn)變管理體制機制，適度將辦學(xué)自主權(quán)下放到學(xué)校，賦予學(xué)校更多的自主發(fā)展空間，政府主要承擔(dān)監(jiān)管職能，由過去的直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c學(xué)校達成責(zé)任與規(guī)約的宏觀治理，既提升學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，同時促進政府的職能轉(zhuǎn)變。[17]對向教師攤派任務(wù)的教育及行政部門進行戰(zhàn)略指導(dǎo)，宏觀把控減負方向，持續(xù)對教師非教育教學(xué)工作任務(wù)的跟蹤管理，同時，對社會事務(wù)進校園進行統(tǒng)籌管理，明確監(jiān)督目標(biāo)，把控減負方向。[18]學(xué)校作為教師減負治理的直接執(zhí)行主體，應(yīng)牢牢把握學(xué)校自主發(fā)展機遇，立足學(xué)校實際確立教育教學(xué)方向，明確教師作為教育工作者的專業(yè)職責(zé)和責(zé)任邊界，改革僵化的教師管理體制和評比機制，給予教師更多的自主權(quán)和參與權(quán)，保障教師合法正當(dāng)權(quán)益。學(xué)校需要與時俱進，善于運用多元治理理念協(xié)同家庭、社區(qū)、市場等治理主體合作治理，引導(dǎo)其協(xié)助學(xué)校參與更多非教學(xué)事務(wù)，如后勤事務(wù)、學(xué)生延時服務(wù)等。通過整合校內(nèi)外的可利用資源，真正實現(xiàn)“家校社”的資源聯(lián)動、協(xié)同治理。

（三）激發(fā)教師的專業(yè)活力

教師作為減負治理的直接利益相關(guān)者，對減負工作應(yīng)該有理性判斷和能動意識。在教師減負的多元治理實踐中，教師不應(yīng)只是被動接收學(xué)校及上級行政部門的安排和指令，而應(yīng)厘清自身工作負擔(dān)的邊界，明確教書育人的根本任務(wù)，合理捍衛(wèi)專業(yè)領(lǐng)域與專業(yè)權(quán)益，協(xié)同多元治理主體獲取更多專業(yè)支持，激發(fā)個體內(nèi)在活力，以取得不斷的成長和進步。在全面推進教育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，教師的教育教學(xué)工作會呈現(xiàn)出更多可變性和多樣化，教師要敢于主動擁抱時代變化、滿足時代需求，合理規(guī)劃職業(yè)，有意識有目標(biāo)地提升業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)，從而提高自身應(yīng)對壓力和變化的能力。如在“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的時代背景下，教師要善于主動學(xué)習(xí)教育信息技術(shù)，提高教育信息處理能力，以積極的態(tài)度迎接時代的挑戰(zhàn)，一方面可以提高自身專業(yè)水平，同時，借助信息化技術(shù)手段，提高處理教學(xué)事務(wù)的效率，有效應(yīng)對較多的負擔(dān)工作。

教師減負是較為復(fù)雜的歷史問題，不能僅僅停留在口號上，也不是采用傳統(tǒng)的管理方法對單個責(zé)任主體發(fā)號施令能夠解決的。立足全面推進教育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景，多元主體的協(xié)同共治是教師減負治理的邏輯起點，創(chuàng)造教師潛心教學(xué)的機制與環(huán)境、落實立德樹人的教育根本任務(wù)是教師減負治理的目標(biāo)價值取向，明確各責(zé)任主體的責(zé)任邊界和行動規(guī)約是各治理主體協(xié)同做好教師減負治理的行動指南。只有破除傳統(tǒng)管理視野，運用多元治理理念尋求教育系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)同共治，才能真正讓教師回歸教書育人的本職工作，潛心教學(xué)，促進專業(yè)發(fā)展，才能實現(xiàn)教書育人，教育事業(yè)長遠發(fā)展的目標(biāo)。