廖和平 邢 碩

習(xí)近平總書記指出,“一把手”是黨的事業(yè)的領(lǐng)頭雁。對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是“一把手”進(jìn)行監(jiān)督,是提高黨的建設(shè)質(zhì)量、保證自身肌體健康、保持黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍先進(jìn)性與純潔性的關(guān)鍵,更是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、完善黨的監(jiān)督體系、確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的必然要求。

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次對(duì)“一把手”監(jiān)督問(wèn)題做出明確部署,先后制定并實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》等一系列法規(guī)制度。2022年1月,中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議再一次強(qiáng)調(diào),要完善權(quán)力監(jiān)督制度,突出加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”,特別是“一把手”的監(jiān)督。黨的二十大報(bào)告重申,要增強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督實(shí)效。對(duì)加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的強(qiáng)調(diào)、再部署、再推進(jìn),彰顯了黨中央完善“一把手”監(jiān)督、破解“一把手”監(jiān)督難題的強(qiáng)大政治決心。

一、新時(shí)代強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督的重要性和緊迫性

“一把手”是黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人,擁有相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)和指揮權(quán),是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家路線方針政策的第一責(zé)任人,是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的骨干力量?！耙话咽帧钡摹俺缮睕Q定著一個(gè)單位、一個(gè)黨組織的質(zhì)量,“一把手”權(quán)力配置是否得當(dāng)、權(quán)責(zé)關(guān)系是否明晰、權(quán)力運(yùn)行是否科學(xué)規(guī)范,對(duì)一個(gè)組織能否持續(xù)健康發(fā)展有深遠(yuǎn)影響。

1.強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督是新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本保證

黨的二十大報(bào)告指出,前進(jìn)道路上必須牢牢把握五個(gè)重大原則,其中,首要原則是“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。習(xí)近平在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)和重申堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),為的就是防止動(dòng)搖和弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的出現(xiàn)。毛澤東曾做出判斷:“領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)很重要,許多事情都是這樣,領(lǐng)導(dǎo)人變了,整個(gè)國(guó)家就會(huì)改變顏色?！盵1]習(xí)近平堅(jiān)持并進(jìn)一步強(qiáng)化了這一重大政治判斷,認(rèn)為中國(guó)要出問(wèn)題,還是出在共產(chǎn)黨內(nèi),我們黨要出問(wèn)題主要出在干部身上。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),首先和最關(guān)鍵的就是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”,“高級(jí)干部一旦犯錯(cuò)誤,造成的危害大,對(duì)黨的形象和威信損害大”[2]96。一旦“一把手”思想發(fā)生蛻變,往往就會(huì)影響大局,給黨和國(guó)家造成不可估量的損失。“一把手”同時(shí)也是黨和國(guó)家路線方針政策落實(shí)到基層、落實(shí)到人民群眾身上的關(guān)鍵一環(huán),肩負(fù)著更多的責(zé)任和擔(dān)當(dāng),因此,要保證“一把手”的權(quán)力始終掌握在忠于黨、忠于人民的人手中,真正用于為人民謀福利,就必須讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行。黨的執(zhí)政地位不是一勞永逸、一成不變的,而是處在動(dòng)態(tài)變化、歷經(jīng)考驗(yàn)的過(guò)程中,要維護(hù)黨的執(zhí)政地位的先進(jìn)性,需要通過(guò)權(quán)力監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任越重大、崗位越重要,就越要加強(qiáng)監(jiān)督?！盵3]211監(jiān)督是管黨治黨的重要途徑。“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,這是一條鐵律。”[3]126堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路,要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和執(zhí)政地位,必須強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督,堅(jiān)持權(quán)為民所用、利為民所謀,黨才能獲得群眾的好感與信賴,得到人民的擁護(hù)和支持,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部才能帶領(lǐng)人民群眾錨定目標(biāo),緊緊團(tuán)結(jié)在黨中央周圍,奮發(fā)圖強(qiáng),砥礪前行,為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

2.強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督是提高黨的建設(shè)質(zhì)量的重要支撐

不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量是新時(shí)代黨的建設(shè)總要求的重要內(nèi)容,是新時(shí)代黨的建設(shè)的“重大課題”。黨的建設(shè)質(zhì)量關(guān)系到黨的政治形象,維護(hù)黨的政治形象需要塑造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平認(rèn)為,營(yíng)造良好的從政環(huán)境,“就是要從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首先是高級(jí)干部做起”[3]30。習(xí)近平在黨史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上指出:“從某種意義上說(shuō),自從黨成立以來(lái),我們黨面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)部變質(zhì)、變色、變味。”[4]黨員是黨組織的細(xì)胞。黨員,特別是“一把手”質(zhì)量的高低關(guān)乎黨的建設(shè)的整體質(zhì)量,因而“一把手”具有重要的示范和引領(lǐng)作用,“一把手”品行端正,能帶動(dòng)一個(gè)部門、一個(gè)單位甚至整個(gè)地區(qū)的政治生態(tài)向好發(fā)展。

黨的建設(shè)質(zhì)量還影響黨和國(guó)家的事業(yè)與前途。黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段,黨的自身建設(shè)就要跟進(jìn)到什么階段。習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。”[5]并且明確要求“增強(qiáng)干部推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展本領(lǐng)”[5]。只有建設(shè)一個(gè)高質(zhì)量的政黨,才能引領(lǐng)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,可以說(shuō),“高質(zhì)量發(fā)展”的命題指明了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的方向,而提高黨的建設(shè)質(zhì)量則是適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)黨的工作和黨的建設(shè)提出的新要求。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要提高相關(guān)領(lǐng)域黨的建設(shè)質(zhì)量,并指出:“這些都不是就事論事講的,而是著眼于永葆黨的先進(jìn)性和純潔性提出來(lái)的?！盵6]提高黨的建設(shè)質(zhì)量需要一批高質(zhì)量的領(lǐng)導(dǎo)干部,黨的先進(jìn)性和純潔性要求我們必須堅(jiān)持權(quán)為民所用、利為民所謀的基本原則,針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是“一把手”這個(gè)特殊群體,如果管理不嚴(yán)格,監(jiān)督不完備,那么人民群眾反映的問(wèn)題就得不到解決,我們黨將可能會(huì)面臨生死存亡的危險(xiǎn)。只有不斷強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督,確保“一把手”充分發(fā)揮“頭雁”作用,身體力行、率先垂范,嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律,遵守黨的政治規(guī)矩,以“關(guān)鍵少數(shù)”帶動(dòng)“絕大多數(shù)”,才能避免黨從內(nèi)部變質(zhì),才能根除損害黨的先進(jìn)性和純潔性的因素,才能切實(shí)推動(dòng)黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展,全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

3.強(qiáng)化“一把手”監(jiān)督是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求

全面從嚴(yán)治黨是新時(shí)代黨治國(guó)理政的一個(gè)鮮明特征,是黨永葆生機(jī)活力、走好新時(shí)代趕考之路的必經(jīng)過(guò)程。習(xí)近平指出:“從嚴(yán)治黨,關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’?！盵3]138“一把手”在黨的事業(yè)中擔(dān)負(fù)著管黨治黨的重要政治責(zé)任,如果“一把手”出現(xiàn)懶政、庸政甚至貪污腐化現(xiàn)象,就極易產(chǎn)生連鎖反應(yīng),對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、延展性影響。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入戰(zhàn)略布局,圍繞“打鐵必須自身硬”的莊嚴(yán)承諾,開展了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng),剎住了一些不良風(fēng)氣,黨內(nèi)政治生活和政治生態(tài)得到根本好轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),黨的十八大以來(lái),全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案464.8萬(wàn)余件,其中,立案審查調(diào)查中管干部553人,處分廳局級(jí)干部2.5萬(wàn)多人、縣處級(jí)干部18.2萬(wàn)多人[7]。然而,在肯定全面從嚴(yán)治黨取得顯著成效的同時(shí),必須清醒認(rèn)識(shí)到黨中央一刻不停地推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展,最根本的原因在于黨內(nèi)還不同程度地存在一些管黨治黨不嚴(yán)、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象,“一把手”腐敗仍舊是政治生態(tài)嚴(yán)重的“污染源”。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù),黨的十八大以來(lái),倒在反腐利劍下的中管干部中,黨政“一把手”占到相當(dāng)比例;不是“一把手”的,違紀(jì)違法問(wèn)題也有很多發(fā)生在其擔(dān)任“一把手”期間[8]。黨的十九大后,查處的中管干部中主要問(wèn)題發(fā)生在“一把手”崗位上的就有100多人[9]?！包h要管黨、從嚴(yán)治黨,‘管’和‘治’都包含監(jiān)督。”[3]208新長(zhǎng)征路上,還有各種各樣的“攔路虎”“絆腳石”,只有堅(jiān)持強(qiáng)高壓、無(wú)禁區(qū)、全覆蓋地加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督,才能借助“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)“絕大多數(shù)”形成震懾,不斷推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

二、新時(shí)代“一把手”監(jiān)督面臨的新困局及其成因

習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中指出:“我們持之以恒正風(fēng)肅紀(jì),以釘釘子精神糾治‘四風(fēng)’,反對(duì)特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象,堅(jiān)決整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題,剎住了一些長(zhǎng)期沒有剎住的歪風(fēng),糾治了一些多年未除的頑瘴痼疾?！盵5]可以看到,隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的持續(xù)深入,黨內(nèi)政治風(fēng)氣不斷煥發(fā)出新的活力,黨內(nèi)的凝聚力、號(hào)召力、戰(zhàn)斗力也在不斷增強(qiáng),但是,在充分肯定反腐敗斗爭(zhēng)成就的同時(shí),對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的征途仍未結(jié)束?！耙话咽帧北O(jiān)督仍然是黨內(nèi)監(jiān)督中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié),監(jiān)督過(guò)程中仍存在部分問(wèn)題尚未完全解決。因此,揭露“一把手”監(jiān)督在新時(shí)代面臨的問(wèn)題,挖掘其背后的深層原因,才是破解“一把手”監(jiān)督困境之要。

1.“一把手”自身監(jiān)督意識(shí)薄弱導(dǎo)致監(jiān)督形式化

第一,有的“一把手”對(duì)自身的監(jiān)督責(zé)任認(rèn)識(shí)不夠深刻,不能主動(dòng)開展監(jiān)督。履行監(jiān)督職責(zé)是黨的各級(jí)組織和全體黨員干部的共同任務(wù),既需要紀(jì)委監(jiān)委的專門監(jiān)督,也需要領(lǐng)導(dǎo)干部的自我監(jiān)督。然而,有些“一把手”對(duì)自身在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨中肩負(fù)的主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清,將領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)割裂開來(lái),只熱衷于享受領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力,漠視自身的監(jiān)督責(zé)任,缺乏履行監(jiān)督職責(zé)的自覺性和主動(dòng)性,不能將監(jiān)督職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)有機(jī)融合起來(lái)。而且,有的“一把手”由于缺乏監(jiān)督的政治勇氣,不能恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)監(jiān)督效果,甚至產(chǎn)生過(guò)嚴(yán)監(jiān)督會(huì)束手束腳從而影響工作開展的矯枉過(guò)正的心理,即使發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子中的成員有違紀(jì)違法問(wèn)題,也選擇隱瞞不報(bào),對(duì)工作開展和組織建設(shè)帶來(lái)消極影響。

第二,有的“一把手”缺乏刀刃向內(nèi)的勇氣,自我監(jiān)督意識(shí)薄弱。由于缺乏主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí),以致有些“一把手”的自我監(jiān)督在思想意識(shí)層面與實(shí)踐層面都無(wú)法發(fā)揮實(shí)效,甚至出現(xiàn)以權(quán)力對(duì)抗監(jiān)督、以個(gè)人意志取代民主決策的情況,“一言堂”“一支筆”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。此外,有的“一把手”由于缺失宗旨信仰,懶政怠政,搞利益聯(lián)盟,崇尚拜金主義、享樂(lè)主義,不顧國(guó)家、群眾利益,對(duì)組織叮囑置若罔聞。

第三,個(gè)別“一把手”特權(quán)思想嚴(yán)重,不愿接受監(jiān)督。個(gè)別地方和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部,尤其是“一把手”,將自己同班子其他成員、同上下級(jí)之間的關(guān)系看作“貓鼠關(guān)系”“父子關(guān)系”,搞“山頭主義”“幫派主義”,而在普通群眾面前則毫無(wú)公仆意識(shí),存在特權(quán)思想。有的“一把手”為了保護(hù)“私人領(lǐng)地”不被侵犯,也為了防止手中權(quán)力被分散,排斥監(jiān)督、拒絕監(jiān)督。此外,個(gè)別“一把手”由于錯(cuò)誤地理解了監(jiān)督的內(nèi)涵,將監(jiān)督看作破壞黨群、干群關(guān)系的工具,將群眾與領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)立,背離了“一把手”權(quán)力設(shè)置的初衷,破壞了黨的群眾基礎(chǔ),損害了黨在人民群眾心中的政治形象。

2.監(jiān)督主體監(jiān)督能力不足削弱監(jiān)督系統(tǒng)性

第一,監(jiān)督主體業(yè)務(wù)能力不足。監(jiān)督“一把手”,如何監(jiān)督是“難題”。紀(jì)檢監(jiān)察干部如果沒有真功夫和硬本領(lǐng),就很難施展監(jiān)督的“拳腳”。新形勢(shì)下,影響“一把手”監(jiān)督的變量增多,如“一把手”貪腐手段日趨隱蔽、花樣翻新,部分紀(jì)檢監(jiān)察干部政策理論和業(yè)務(wù)知識(shí)不過(guò)硬,缺乏有效監(jiān)督的方法,導(dǎo)致識(shí)別監(jiān)督場(chǎng)景的難度增大等,這些都會(huì)影響“一把手”監(jiān)督的實(shí)效。

第二,監(jiān)督主體政治能力不足。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己,執(zhí)紀(jì)者要做遵守紀(jì)律的標(biāo)桿。各級(jí)紀(jì)委要以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求紀(jì)檢監(jiān)察干部,保持隊(duì)伍純潔,努力建設(shè)一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍?！盵10]紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)是一種重要的公權(quán)力,不對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制約,也會(huì)造成權(quán)力擴(kuò)張和濫用問(wèn)題。個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察干部思想認(rèn)識(shí)不到位,把監(jiān)督權(quán)力當(dāng)作謀取私利的工具,淪為貪腐人員的“馬前卒”,致使監(jiān)察干部跑風(fēng)漏氣、瞞案抹案、以案謀私、充當(dāng)黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”等“燈下黑”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？梢?紀(jì)檢監(jiān)察干部思想底線松潰是導(dǎo)致“一把手”監(jiān)督失之于寬的原因之一。

第三,各監(jiān)督主體之間合作能力不足。進(jìn)行“一把手”監(jiān)督不是各自為戰(zhàn),而是要打組合拳。目前,我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的監(jiān)督體制已基本建立,但黨內(nèi)監(jiān)督同人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督力量之間缺少連接在一起的紐帶,各自孤軍作戰(zhàn),監(jiān)督體系缺乏有效整合。分散的監(jiān)督主體,雖在一定程度上擴(kuò)大了監(jiān)督范圍,但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中會(huì)存在監(jiān)督范圍相互交叉、監(jiān)督職責(zé)分工不明等問(wèn)題。習(xí)近平曾提出:“現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督條例,監(jiān)督主體比較分散,監(jiān)督責(zé)任不夠明晰,監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)?！盵2]81監(jiān)督主體缺乏明確的組織協(xié)調(diào)和整體協(xié)作,導(dǎo)致各監(jiān)督主體之間缺少有效互動(dòng)和溝通,更無(wú)法共享監(jiān)督信息。另外,由于各監(jiān)督主體具備的監(jiān)督職能、所處環(huán)境以及關(guān)注的監(jiān)督方面各不相同,監(jiān)督主體配合不足,客觀上分散了監(jiān)督力量,使得“一把手”監(jiān)督缺乏共同的聚焦點(diǎn)。

3.“一把手”監(jiān)督制度不健全致使監(jiān)督隨意化

黨的十八大以來(lái),監(jiān)督制度體系建設(shè)一直是黨建工作的重中之重,然而,當(dāng)前“我們的制度有些還不夠健全,已經(jīng)有的鐵籠子門沒關(guān)上,沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?或者柵欄是用麻稈做的,那也不行”[10]。近年來(lái),我們黨已經(jīng)有針對(duì)性地制定了一系列加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的規(guī)章制度,但仍存在制度內(nèi)容不全、不細(xì)、不規(guī)范的情況。

第一,監(jiān)督制度內(nèi)容不夠全面,缺少相應(yīng)的配套機(jī)制。監(jiān)督制度無(wú)法涵蓋“一把手”工作的內(nèi)容,監(jiān)督主體對(duì)需要監(jiān)督的內(nèi)容缺乏確切的認(rèn)識(shí),存在監(jiān)督盲區(qū)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》雖然規(guī)定了部分監(jiān)督內(nèi)容,但對(duì)于諸如不同崗位的“一把手”擁有哪些權(quán)力、行使權(quán)力需要經(jīng)過(guò)哪些程序和環(huán)節(jié)、哪些行為需要監(jiān)督、哪些行為需要懲戒等問(wèn)題都界定不清。此外,從以往案例看,許多“一把手”的違法、違規(guī)、違紀(jì)行為往往隱蔽地發(fā)生在非工作時(shí)間和非工作場(chǎng)所,由于缺乏八小時(shí)外的“休閑監(jiān)督”管理制度,致使“一把手”在工作時(shí)間之外的自由度、隨意性增加,也由此產(chǎn)生了監(jiān)督無(wú)法覆蓋的缺口,導(dǎo)致監(jiān)督工作無(wú)從展開。習(xí)近平指出:“許多違紀(jì)違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’,有理想信念動(dòng)搖、外部‘圍獵’的原因,更有日常管理監(jiān)督不力的原因?！盵3]211再加上缺乏確保監(jiān)督得以生效的保障性條款,使對(duì)“一把手”的監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)效。

第二,監(jiān)督制度內(nèi)容不夠細(xì)化,權(quán)力設(shè)租尋租空間仍然存在,實(shí)際監(jiān)督操作性不強(qiáng)。當(dāng)前,監(jiān)督制度頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容大多是宏觀性、指導(dǎo)性、政策性的,從內(nèi)容上來(lái)看仍籠統(tǒng)、抽象,缺乏實(shí)際操作中所需的詳細(xì)的專項(xiàng)條款和實(shí)際方法指導(dǎo),致使實(shí)際操作中出現(xiàn)了彈性過(guò)大、難以精準(zhǔn)監(jiān)督的情況。而且監(jiān)督制度懲戒條款不明,也容易導(dǎo)致即使違反了規(guī)定也不知該如何懲戒、怎樣追責(zé)的情況。這種形式大于內(nèi)容的機(jī)械式監(jiān)督作用甚微,甚至?xí)a(chǎn)生遵守制度者吃虧、違規(guī)違紀(jì)者得利的不良風(fēng)氣。雖然部分地方已經(jīng)對(duì)權(quán)力清單制度做了創(chuàng)新性嘗試,取得了一定的效果,很多規(guī)章制度也將令行禁止的情況做了明文規(guī)定,但科學(xué)制定黨政部門的權(quán)力清單以及將這種制度合理地在黨內(nèi)全面推行仍需要時(shí)間。

第三,群眾監(jiān)督欠缺可操作條規(guī)制度,群眾監(jiān)督效能有待提升。群眾是最強(qiáng)大的監(jiān)督力量,群眾監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中極為重要的組成部分。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“增強(qiáng)黨自我凈化能力,根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！盵11]習(xí)近平將群眾監(jiān)督與黨的自我監(jiān)督地位相并列,明確了群眾監(jiān)督不可替代的地位和作用。我國(guó)憲法和相關(guān)法律法規(guī)雖然賦予了人民群眾監(jiān)督的權(quán)利,規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”[12],但到目前為止,在群眾監(jiān)督“一把手”的問(wèn)題上,仍缺乏引導(dǎo)規(guī)范群眾監(jiān)督的專門化制度,對(duì)群眾的監(jiān)督權(quán)利缺乏有效的法治保障,影響了群眾監(jiān)督效能的釋放。

三、新時(shí)代完善“一把手”監(jiān)督的破局之要

“一把手”監(jiān)督絕非易事。黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨,無(wú)論“管”與“治”,依法依規(guī)監(jiān)督都是題中之義?！耙话咽帧北O(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分,更是管黨治黨過(guò)程中不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督,需要將加強(qiáng)思想理論教育、提升監(jiān)督主體能力、完善優(yōu)化監(jiān)督制度等措施貫穿于這項(xiàng)復(fù)雜工程的各個(gè)環(huán)節(jié),最終形成各級(jí)黨政“一把手”不能腐、不敢腐、不想腐的良好政治生態(tài),實(shí)現(xiàn)管好黨、治好黨,永葆黨的先進(jìn)性和純潔性的治理目標(biāo)。

1.立足思想教育,增強(qiáng)“一把手”的主觀能動(dòng)性

“從思想上建黨”是我們黨一貫的優(yōu)良傳統(tǒng)。加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督,關(guān)鍵要加強(qiáng)對(duì)“一把手”主觀世界的改造,加強(qiáng)黨性和道德教育,堅(jiān)定馬克思主義信仰,提高精神境界,筑牢思想堤壩,從本質(zhì)上增強(qiáng)“一把手”自我監(jiān)督、自覺接受監(jiān)督、勇于主動(dòng)監(jiān)督的思想和行動(dòng)自覺,筑牢不敢腐、不能腐、不想腐的拒腐防變思想防線。

第一,加強(qiáng)理想信念教育,把好“一把手”的理想信念總開關(guān)。理想信念是共產(chǎn)黨員的精神之鈣。黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)理想信念教育,引導(dǎo)全黨牢記黨的宗旨,解決好世界觀、人生觀、價(jià)值觀這個(gè)總開關(guān)問(wèn)題,自覺做共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想的堅(jiān)定信仰者和忠實(shí)實(shí)踐者?！盵5]唯有樹立正確的世界觀、人生觀和事業(yè)觀,才能建立正確的權(quán)力觀?！耙话咽帧睘E用權(quán)力,很大一部分原因是“總開關(guān)”沒擰緊,產(chǎn)生了思想上的滑坡,因而要通過(guò)定期開展黨史學(xué)習(xí)教育、群眾路線教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等一系列理想信念教育活動(dòng),幫助“一把手”樹立正確的世界觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀,堅(jiān)定“一把手”的信仰信念,樹立權(quán)為民所用、利為民所謀的思想理念,摒棄精神懈怠的不正之風(fēng),筑牢“一把手”拒腐防變的思想道德“防火墻”,增強(qiáng)“一把手”自我監(jiān)督的思想自覺。

第二,加強(qiáng)政德教育,提高“一把手”的政治操守和職業(yè)道德?！皣?guó)無(wú)德不興,人無(wú)德不立?！盵13]168政德是領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)精神和道德操守,是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)高低的“試金石”。通過(guò)開展黨的基本理論教育、黨的路線方針政策教育、黨性教育等一系列對(duì)“一把手”的政德教育培訓(xùn),推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部政德教育體系,幫助“一把手”明大德、守公德、嚴(yán)私德,促使“一把手”錘煉政德意志、砥礪政德品格、提升政德修養(yǎng)、踐行政德規(guī)范,自覺做到用權(quán)為公而不為私、施權(quán)于民而不利己。

第三,加強(qiáng)法紀(jì)教育,牢固樹立“一把手”的法紀(jì)意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)。要經(jīng)常性地開展勤政廉政教育、黨風(fēng)黨紀(jì)教育,組織“一把手”學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)和監(jiān)察法規(guī),及時(shí)通報(bào)各級(jí)紀(jì)委的典型案例,將警示教育融入“一把手”的日常工作及干部培養(yǎng)、選拔、管理和使用全過(guò)程,以培促學(xué),以學(xué)促效,牢固樹立法紀(jì)意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)。只有強(qiáng)化法紀(jì)意識(shí),使“一把手”明了法紀(jì)、敬畏法紀(jì)、遵循法紀(jì),“一把手”才能知敬畏、存戒懼、守底線,帶頭廉潔自律、嚴(yán)格要求、接受監(jiān)督,打牢依規(guī)依法辦事的基礎(chǔ),用好黨和人民賦予的權(quán)力,做到“心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒”。

2.強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力,拓寬監(jiān)督主體的執(zhí)紀(jì)維度

強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力,能夠極大地提升監(jiān)督主體的執(zhí)紀(jì)本領(lǐng),消除監(jiān)督主體“礙于面子”“破壞團(tuán)結(jié)”等思想,進(jìn)而從根本上解決“不想監(jiān)督”“不敢監(jiān)督”“不會(huì)監(jiān)督”的問(wèn)題。

第一,著力提升監(jiān)督主體的專業(yè)能力。通過(guò)樹立以人民為中心的政治理念,以實(shí)際監(jiān)督成效取信于民,徹底解決監(jiān)督主體“不想監(jiān)督”的問(wèn)題。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為有力武器,以黨中央全面從嚴(yán)治黨方案作為培訓(xùn)主題,堅(jiān)決矯正認(rèn)為監(jiān)督就是惹事、得罪人等思想誤區(qū),分清公私界限,強(qiáng)化敢于監(jiān)督的擔(dān)當(dāng)精神,培育為黨、為國(guó)、為人民負(fù)責(zé)的監(jiān)督理念,斬?cái)啾O(jiān)督主體“不敢監(jiān)督”的錯(cuò)誤路徑。通過(guò)對(duì)相關(guān)監(jiān)督政策法規(guī)的學(xué)習(xí)和對(duì)實(shí)際監(jiān)督工作的培訓(xùn),練就過(guò)硬本領(lǐng),培育監(jiān)督主體在用好用足現(xiàn)有監(jiān)督手段的同時(shí),不斷探索創(chuàng)新監(jiān)督思想、理念,規(guī)避監(jiān)督越位、缺位現(xiàn)象,有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督主體的實(shí)踐鍛煉和專業(yè)訓(xùn)練,提升專業(yè)化監(jiān)督水平,解決好監(jiān)督主體“不會(huì)監(jiān)督”的問(wèn)題。

第二,監(jiān)督主體根據(jù)“一把手”的權(quán)力清單內(nèi)容,將監(jiān)督重心前移,通過(guò)明確監(jiān)督權(quán)限、狠抓監(jiān)督管理,促進(jìn)各個(gè)監(jiān)督主體開展監(jiān)督。一是明確監(jiān)督權(quán)限。要準(zhǔn)確理清現(xiàn)有對(duì)“一把手”監(jiān)督的制度,對(duì)于紛繁復(fù)雜的監(jiān)督制度去粗取精、簡(jiǎn)化步驟,從而破除看似大包大攬實(shí)則沒人真管的監(jiān)督弊端;各級(jí)監(jiān)督主體的權(quán)限范圍要透明,真正將監(jiān)督權(quán)力放在陽(yáng)光下運(yùn)行,接受人民群眾監(jiān)督,規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使。二是狠抓監(jiān)督管理。要熟練掌握黨和國(guó)家的各項(xiàng)監(jiān)督政策和規(guī)定,通過(guò)談話、督查等方式,把日常監(jiān)督做實(shí)、做細(xì);暢通監(jiān)督渠道,真正發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用,貫通三級(jí)監(jiān)督,在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的前提下,補(bǔ)充和完善黨外監(jiān)督,通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督方式、拓寬監(jiān)督渠道,真正讓監(jiān)督機(jī)制落到實(shí)處,發(fā)揮實(shí)效。

3.完善監(jiān)督制度,形成常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)督合力

破解“一把手”監(jiān)督難題,制度建設(shè)是上策。黨的二十大報(bào)告再一次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨?！敖∪h統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！盵5]習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵13]388完善對(duì)“一把手”的監(jiān)督機(jī)制,必須著眼于統(tǒng)籌全黨,確保紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計(jì)等部門發(fā)揮好自身的職能作用,同時(shí)促進(jìn)黨外監(jiān)督主體和相關(guān)部門的主觀能動(dòng)性,強(qiáng)化各部門協(xié)同合作,形成常態(tài)長(zhǎng)效的“一把手”監(jiān)督合力。

第一,促進(jìn)“一把手”監(jiān)督制度的精細(xì)化建設(shè),堵住制度漏洞,提高監(jiān)督制度的創(chuàng)新性、精準(zhǔn)性和可操作性。習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化,增強(qiáng)對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督實(shí)效?！盵5]隨著我國(guó)全面深化改革進(jìn)入深水區(qū),少數(shù)“一把手”的貪腐方式也更加多樣且隱蔽。因此,一方面,要堅(jiān)持制度創(chuàng)新,精準(zhǔn)制定對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的各類具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)“一把手”的“精細(xì)管理”,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、程序、依據(jù)、過(guò)程等制度文本的制定,突出問(wèn)題意識(shí),抓住要害,織密制度牢籠。另一方面,要提高“一把手”監(jiān)督制度的可操作性,并完善“一把手”問(wèn)責(zé)機(jī)制。在嚴(yán)格堅(jiān)守監(jiān)督制度權(quán)威性的同時(shí),堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),制定因地制宜的監(jiān)督程序,真正做到監(jiān)督有條例、操作有細(xì)則,讓各項(xiàng)監(jiān)督有章可循,為“一把手”戴上制度的“緊箍咒”,以嚴(yán)格的法律法規(guī)和問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制倒逼“一把手”自覺行使手中的權(quán)力,確保任何違法亂紀(jì)行為無(wú)所遁形。

第二,深化監(jiān)督體制改革,在完善黨內(nèi)監(jiān)督的前提下,最大限度發(fā)揮黨外監(jiān)督效能。一是在黨內(nèi)監(jiān)督方面,應(yīng)切實(shí)落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度,用制度這一剛性約束規(guī)范“一把手”行為,還要健全黨員監(jiān)督保障機(jī)制,切實(shí)保障黨員的監(jiān)督權(quán)。一方面,通過(guò)暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)監(jiān)督的渠道,積極引導(dǎo)黨員提高民主意識(shí),養(yǎng)成監(jiān)督習(xí)慣,以國(guó)家主人翁的姿態(tài)積極參與監(jiān)督實(shí)踐和監(jiān)督過(guò)程;另一方面,通過(guò)做好事后保障機(jī)制,不斷完善黨員的自我保護(hù),切斷參與黨內(nèi)監(jiān)督的黨員干部的后顧之憂,切實(shí)保護(hù)監(jiān)督者的合法權(quán)益,讓下級(jí)由不敢監(jiān)督變?yōu)橛掠诒O(jiān)督。二是在黨外監(jiān)督方面,通過(guò)強(qiáng)化黨外監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性,建立由國(guó)家監(jiān)委垂直管理的獨(dú)立監(jiān)察體制,并有效發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞?shì)浾摰呐e報(bào)監(jiān)督、信訪監(jiān)督等群眾監(jiān)督職能,建立系統(tǒng)明確的“一把手”群眾監(jiān)督制度,推廣異地監(jiān)督方式,獨(dú)立高效地行使監(jiān)督職權(quán),以破除黨內(nèi)監(jiān)督下因利益勾連產(chǎn)生的監(jiān)督不到位的情況,有效監(jiān)督“一把手”權(quán)力。最終形成“一把手”監(jiān)督與群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等黨外監(jiān)督形式和反腐敗建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等方面的相互促進(jìn)協(xié)調(diào),使有效的監(jiān)督能“一竿子插到底”,加快推進(jìn)監(jiān)督作風(fēng)、職能、方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變,促成常態(tài)長(zhǎng)效的監(jiān)督合力,筑牢對(duì)“一把手”監(jiān)督的銅墻鐵壁。