唐燕勤，梁曉鳴

（1.廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004；2.廣西農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530009）

大熊貓國(guó)家公園橫跨川陜甘三省，面積達(dá)到2.7萬(wàn)平方千米/pixabay

2023年8月15 日，中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院編撰的《中國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線藍(lán)皮書(shū)（2023）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《藍(lán)皮書(shū)》）發(fā)布，《藍(lán)皮書(shū)》以翔實(shí)的數(shù)據(jù)及案例展示了我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線從構(gòu)想提出到落地實(shí)施的全過(guò)程，并就未來(lái)管控措施及實(shí)施機(jī)制提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。2011年10月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中首次提出“劃定生態(tài)紅線”這一表述，到2023年7月生態(tài)保護(hù)紅線劃定的完成，這十多年的時(shí)間既是生態(tài)保護(hù)紅線制度探索及完善的過(guò)程，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷走向深化的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，生態(tài)保護(hù)紅線范圍的劃定及制度的建立是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重大成果，也是全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)中國(guó)智慧的集中體現(xiàn)。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定歷程

在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推動(dòng)下，我國(guó)資源環(huán)境約束的壓力在逐步增大。近年來(lái)，雖然我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度逐步加大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)機(jī)制在不斷完善，但環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題依然突出，資源環(huán)境約束及生態(tài)惡化的趨勢(shì)尚未得到徹底扭轉(zhuǎn)。同時(shí)，已經(jīng)建設(shè)的各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然保護(hù)地等存在空間上的交叉重疊，布局也不盡合理，降低了生態(tài)保護(hù)及修復(fù)的效率，也削弱了生態(tài)保護(hù)的整體性，同保障區(qū)域生態(tài)安全和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。正是在這樣的背景下，我國(guó)提出了“生態(tài)保護(hù)紅線”這一設(shè)想。

實(shí)際上，早在2000年前后，浙江、福建的一些地區(qū)就開(kāi)始摸索生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》中首次提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。2014年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》中首次明確了“生態(tài)保護(hù)紅線”劃定的原則、要求及技術(shù)規(guī)范，并將湖北、江西、廣西和內(nèi)蒙古四省份作為試點(diǎn)地區(qū)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出將生態(tài)保護(hù)紅線制度作為生態(tài)文明體系建設(shè)的核心制度，同年這一制度也被正式寫(xiě)入了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》之中，成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基本制度之一。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中細(xì)化了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的要求及技術(shù)規(guī)范，并提出在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。到2018年年末，京津冀3省份、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省份及寧夏共15省份完成了生態(tài)保護(hù)紅線劃定。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確了生態(tài)保護(hù)紅線與耕地和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界具有同等地位，是國(guó)土空間規(guī)劃的三條基本控制線，也是維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全的基本底線。

然而，這三條基本控制線存在范圍交叉、邊界不明、范圍不確定的問(wèn)題，因此如何解決這些問(wèn)題，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定中就必須要做好統(tǒng)籌規(guī)劃?；诖耍瑥?019年開(kāi)始，自然資源部牽頭相關(guān)部門(mén)對(duì)京津冀3省份、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省份及寧夏共15個(gè)已經(jīng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的省份進(jìn)行評(píng)估，厘清問(wèn)題并總結(jié)相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要求其他16個(gè)省份要盡快出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)間表，及時(shí)完成劃定工作。2022年7月，結(jié)合《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）編制，自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)，與地方各級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為底圖底數(shù)，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，先后制定多項(xiàng)規(guī)則妥善處理各類(lèi)空間矛盾沖突，全面推進(jìn)全國(guó)陸海生態(tài)保護(hù)紅線劃定，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。到9月，各省份劃定后的生態(tài)保護(hù)紅線范圍基本形成了上圖入庫(kù)工作，并將其作為各地用地用海的審批依據(jù)。2023年7月，自然資源部宣布我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作正式完成。

生態(tài)保護(hù)紅線作為國(guó)土空間規(guī)劃的基本控制線，是將自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全及自然資源合理利用等結(jié)合起來(lái)，通過(guò)明確嚴(yán)格的保護(hù)邊界及管理要求，以維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本制度。按照《藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，劃定后的生態(tài)保護(hù)紅線總面積達(dá)到了319萬(wàn)平方千米，其中陸域面積約為304萬(wàn)平方千米，海域面積約為15萬(wàn)平方千米。劃定后的生態(tài)保護(hù)紅線主要由三部分組成：一是原有的各類(lèi)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地經(jīng)過(guò)整合后全部納入，面積約為180萬(wàn)平方千米，是生態(tài)保護(hù)紅線的核心區(qū)域；二是具有水源涵養(yǎng)、維護(hù)生物多樣性等功能的區(qū)域，以及水土流失嚴(yán)重、荒漠化等生態(tài)脆弱區(qū)域，面積約為90萬(wàn)平方千米；三是其他的具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域，面積將近50萬(wàn)平方千米。由此而言，我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線涉及的區(qū)域類(lèi)型多樣，既有各類(lèi)生態(tài)安全屏障區(qū)域，也有維護(hù)生物多樣性和重要潛在生態(tài)功能的區(qū)域，涵蓋了森林、草地、濕地、紅樹(shù)林、珊瑚礁等各類(lèi)自然生態(tài)系統(tǒng)。

生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法

我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線從概念提出到完全劃定，歷時(shí)十多年時(shí)間。由此表明，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系處理，以及各種利益的厘清等過(guò)程較為復(fù)雜，特別是要厘清與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地和永久農(nóng)田保護(hù)這兩條控制線的交叉重疊問(wèn)題，更凸顯了劃定過(guò)程的難度。因此，在劃定過(guò)程中，統(tǒng)籌性、靈活性、適應(yīng)性、優(yōu)先性是其基本方法。

首先，在統(tǒng)籌性原則下厘清三條基本控制線的邊界。按照《綱要》編制的要求，統(tǒng)籌劃定三條基本控制線的邊界，將城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間及生態(tài)空間和與之對(duì)應(yīng)的三條基本控制線納入地方各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之中。同時(shí)，借助于生態(tài)保護(hù)紅線劃定，大力推進(jìn)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的優(yōu)化與整合，除了部分風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)域外，整合后的自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)地全部納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

其次，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與耕地保護(hù)的雙重優(yōu)先原則。一方面，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的目的就是突出生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，立足不同區(qū)域的生態(tài)功能及自然地理格局，將具有重要生態(tài)價(jià)值和生態(tài)功能以及生態(tài)脆弱區(qū)域全部納入，體現(xiàn)了應(yīng)劃盡劃的要求；另一方面，耕地事關(guān)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，在生態(tài)紅線劃定中，再次明確耕地及永久農(nóng)田保護(hù)邊界，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保耕地面積不減少、不降質(zhì)。

再次，按照各地情況突出劃定的靈活性。生態(tài)保護(hù)紅線劃定是為了更好地理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，并不是不要發(fā)展。因此，本著實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，妥善處理劃定中的各種矛盾，減少不必要的利益沖突，為各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)留足夠的空間。在劃定過(guò)程中，國(guó)家并未設(shè)立統(tǒng)一的指標(biāo)及比例，也沒(méi)有層層分解任務(wù)，而是要求各地根據(jù)自身的資源稟賦、生態(tài)系統(tǒng)特征及自然地理格局來(lái)進(jìn)行靈活劃定。例如，在陸地生態(tài)保護(hù)紅線劃定中，西藏、內(nèi)蒙古等省份劃定的紅線面積超過(guò)其總面積的50%，而江蘇、上海等地劃定的紅線面積還不到其總面積的10%。

最后，堅(jiān)持劃定與調(diào)整的結(jié)合。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過(guò)程中，為了便于管理，從2019年開(kāi)始，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)先后印發(fā)了多個(gè)規(guī)范性政策文件，建立了近百條劃定規(guī)則及要求，細(xì)化各類(lèi)新情況及利益沖突的解決辦法。例如，對(duì)于永久基本農(nóng)田保護(hù)在堅(jiān)守耕地紅線的情況下做出適當(dāng)調(diào)整，在自然保護(hù)地核心區(qū)域的永久基本農(nóng)田，不再按照永久基本農(nóng)田管理，可以作為一般耕地留在核心區(qū)域內(nèi)，未來(lái)可基于生態(tài)保護(hù)要求逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地；自然保護(hù)地非核心區(qū)域內(nèi)的連片農(nóng)田和可以長(zhǎng)期利用的耕地，按照耕地保護(hù)優(yōu)先的要求移出生態(tài)保護(hù)紅線，而一些零星的、面積小的耕地可留在其中，很好地調(diào)節(jié)了耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)紅線劃定的矛盾及沖突。

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐案例

從2011年首次提出“生態(tài)保護(hù)紅線”這一概念，到2023年的全國(guó)完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，在過(guò)去的十余年時(shí)間內(nèi)，生態(tài)保護(hù)紅線從概念落實(shí)到理念、行動(dòng)及制度，充分體現(xiàn)了我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)及生物多樣性保護(hù)的雄心和決心。大熊貓國(guó)家公園橫跨四川、陜西、甘肅3省，面積達(dá)到2.7萬(wàn)平方千米。在這一區(qū)域中，除了大熊貓，還有8 000多種野生動(dòng)植物，生物多樣性極為豐富。四川省滎經(jīng)縣發(fā)展村位于大熊貓國(guó)家公園的南邊入口，從原來(lái)的靠山吃山到如今走上生態(tài)化、可持續(xù)化發(fā)展之路，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線過(guò)程中所取得的成功經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)與借鑒。

過(guò)去，發(fā)展村的村民過(guò)的是靠山吃山的日子，采伐樹(shù)木、挖竹筍、挖礦等是其生活的主要來(lái)源。2012年，在當(dāng)?shù)卣墓膭?lì)和支持下，不少村民開(kāi)起了民宿，身份也從采伐人變成了守林人。但是，在大熊貓國(guó)家公園還沒(méi)有成立的那幾年里，相關(guān)配套設(shè)施還不夠健全，村民的民宿經(jīng)營(yíng)舉步維艱。在這種情況下，對(duì)于村民和當(dāng)?shù)卣裕抢^續(xù)發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)還是回到以前靠山吃山的日子，均是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)，小水電、礦業(yè)、木材是滎經(jīng)縣的支柱產(chǎn)業(yè)，使得該縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力在四川省縣級(jí)行政區(qū)排名中位居前列。然而，這一不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局因生態(tài)保護(hù)紅線的劃定而受到?jīng)_擊。

四川是全國(guó)較早劃定生態(tài)保護(hù)紅線的省份，滎經(jīng)縣也是最早受到該制度影響的縣級(jí)行政區(qū)。此次生態(tài)保護(hù)紅線劃定將滎經(jīng)縣48%的土地面積劃入，12家小水電、103家煤礦、花崗巖礦、32家小木材廠都被劃入了紅線之內(nèi)，并要在未來(lái)幾年內(nèi)全部退出生態(tài)保護(hù)紅線。無(wú)論縣政府如何爭(zhēng)取，生態(tài)保護(hù)紅線就是一條絕對(duì)底線，不因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而讓步。滎經(jīng)全縣經(jīng)濟(jì)也因此陷入了困境，GDP排名由曾經(jīng)在雅安市第一迅速滑落到第八。

習(xí)近平總書(shū)記提出，“綠水青山就是金山銀山”。推進(jìn)生態(tài)保護(hù)成了滎經(jīng)縣謀求可持續(xù)發(fā)展的唯一路徑。2017—2021年，因工業(yè)的退出，該縣生態(tài)環(huán)境大為好轉(zhuǎn)，5年內(nèi)空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)標(biāo)率也迅速上升到98.1%。隨著大熊貓國(guó)家公園的建立，滎經(jīng)縣開(kāi)始著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游業(yè)。其中，發(fā)展村成了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)重點(diǎn)打造的對(duì)象，發(fā)展村村民因民宿經(jīng)營(yíng)難以為繼的問(wèn)題也得到了解決。如今，該村的民宿一到節(jié)假日就供不應(yīng)求，即便是淡季也時(shí)常有回頭客光顧。

在生態(tài)優(yōu)先的理念下，滎經(jīng)縣的野生大熊貓棲息地環(huán)境越來(lái)越好，生存空間也越來(lái)越大，同時(shí)該縣的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也取得了巨大成功，找到了一條適合自身發(fā)展的綠色可持續(xù)之路。在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中尋求發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)走出了一條特色鮮明的生物多樣性發(fā)展道路。生態(tài)保護(hù)紅線就是這一道路最有效的制度支撐，雖然這條道路有崎嶇、有坎坷，但只要我們秉承生態(tài)優(yōu)先的理念，發(fā)展的成效是可見(jiàn)的：我國(guó)的森林資源增長(zhǎng)面積長(zhǎng)期位居世界首位、生物遺傳資源收集及保藏量位居世界前列。善待自然，推進(jìn)人與自然和諧共生，才是永恒的發(fā)展之路。

生態(tài)保護(hù)紅線的重大意義

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，取得了巨大成就，但資源約束日漸緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題也隨之而來(lái)。為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，劃定其具體范圍，對(duì)于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、改善環(huán)境質(zhì)量、提升國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力具有重大意義。

建立生態(tài)保護(hù)紅線制度是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的內(nèi)在要求。我國(guó)人多地少，絕大部分人口集中在中東部地區(qū)，而西部特別是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境又較為脆弱，人口分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于不平衡狀態(tài)。在這種情況下，對(duì)自然利用的強(qiáng)度、幅度均在擴(kuò)大，部分地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)受到破壞的情況較為嚴(yán)重，導(dǎo)致其生態(tài)服務(wù)功能?chē)?yán)重下降。如甘南水源涵養(yǎng)的重要生態(tài)功能區(qū)、黑河固沙防風(fēng)重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)服務(wù)能力均出現(xiàn)了不同程度的下降。對(duì)于有著重要生態(tài)功能的區(qū)域，如果不劃定紅線，其生態(tài)服務(wù)能力有可能會(huì)喪失。因此，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，可以明確不同紅線區(qū)域的生態(tài)功能定位，推進(jìn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的平衡，從根本上提升其生態(tài)服務(wù)能力，更好地維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

建立生態(tài)紅線保護(hù)制度是改善環(huán)境質(zhì)量的核心舉措。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及人們生活水平的提升，民眾對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求及期待也在提升。近年來(lái)，以PM2.5為特征的區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染成為環(huán)境污染的主要問(wèn)題。2013年以來(lái)，我國(guó)中東部地區(qū)出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的霧霾天氣，對(duì)6億多人的生活造成了嚴(yán)重影響。水質(zhì)量環(huán)境也不容樂(lè)觀。長(zhǎng)江、黃河、西南諸河等流域的國(guó)控?cái)嗝嬷校英躅?lèi)水質(zhì)的比例突破了10%。土壤污染特別是重金屬污染問(wèn)題較為凸顯，嚴(yán)重危及食品安全。通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，將環(huán)境污染控制、質(zhì)量改善及重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范結(jié)合起來(lái)，確保生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量不降低，并通過(guò)生態(tài)化、綠色化發(fā)展逐步改善和修復(fù)，不斷提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

建立生態(tài)保護(hù)紅線制度是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力的重要支撐。我國(guó)人口眾多，眾多領(lǐng)域的人均資源低于世界平均水平，如人均耕地資源、森林資源及草地資源僅為世界平均水平的39%、23%和46%，大多數(shù)的礦產(chǎn)資源人均占有量不及世界平均水平的50%。研究顯示，我國(guó)現(xiàn)有的土地資源合理承載力只能容納12億人，現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)2億人，600多個(gè)縣域突破了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝耕地的警戒線。在這種情況下，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線的引導(dǎo)作用，推進(jìn)人口分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力的相適應(yīng)，對(duì)于完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制具有重大價(jià)值。

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度日漸完善，相關(guān)做法、經(jīng)驗(yàn)得到了國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可。其中，通過(guò)劃定生態(tài)紅線來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化和維持生物多樣性的實(shí)踐模式，入選了聯(lián)合國(guó)著力推薦的可持續(xù)發(fā)展案例體系，也證明了我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線制度在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)生物多樣性保護(hù)等方面取得了切實(shí)的成效。生態(tài)保護(hù)紅線這一制度不僅是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理念、模式及范式創(chuàng)新，也是我國(guó)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)所作出的貢獻(xiàn)。

生態(tài)保護(hù)紅線的執(zhí)行與落實(shí)

生態(tài)保護(hù)紅線的面積已經(jīng)劃定，制度建設(shè)經(jīng)過(guò)十多年左右的發(fā)展也基本成形，未來(lái)要推進(jìn)這一制度的執(zhí)行與嚴(yán)格落實(shí)，就必須要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)措施，建立穩(wěn)定的實(shí)施機(jī)制。

一是要探索建立生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管控措施。三條基本控制線不交叉、不重疊、不沖突是基本原則，但是針對(duì)某些特殊的情況，可以建立更加細(xì)化的管控措施，推進(jìn)更加靈活的生態(tài)適應(yīng)性機(jī)制建設(shè)。例如，對(duì)于云貴等地的梯田濕地，因其具有傳承農(nóng)耕文化及生態(tài)保護(hù)的雙重功能，對(duì)于這類(lèi)區(qū)域就可以采取雙重管理機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)被移出生態(tài)保護(hù)紅線范圍的農(nóng)田、商品林、建設(shè)項(xiàng)目等，應(yīng)加大生態(tài)型管控力度，減少因耕作、生產(chǎn)、建設(shè)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的干擾。例如，對(duì)于毗鄰生態(tài)保護(hù)紅線的永久基本農(nóng)田，可以鼓勵(lì)農(nóng)民采取輪耕、生態(tài)化種植方式，推進(jìn)農(nóng)用化學(xué)品的減量化使用。

二是完善定期監(jiān)測(cè)及保護(hù)成效評(píng)估機(jī)制。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部及國(guó)家林草局等部門(mén)應(yīng)依照生態(tài)保護(hù)紅線管理的原則及要求，制定和細(xì)化監(jiān)測(cè)機(jī)制的技術(shù)規(guī)范及操作規(guī)程，按照生態(tài)保護(hù)紅線的布局、功能、質(zhì)量及潛在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)完善監(jiān)測(cè)體系及指標(biāo)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)各區(qū)域生態(tài)功能的變化情況。同時(shí)，要進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估體系，完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及程序，及時(shí)向社會(huì)大眾公布評(píng)估結(jié)果，并按照評(píng)估結(jié)果來(lái)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制并完善修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

三是建立并健全長(zhǎng)效管控機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線制度是生態(tài)保護(hù)的基本制度，需要在法治化、規(guī)范化等方面發(fā)力，理順各類(lèi)法律規(guī)范的沖突，完善生態(tài)補(bǔ)償方式，健全公眾參與體系。首先，推進(jìn)法律法規(guī)的修訂及新法的出臺(tái)。修訂《國(guó)家公園法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，確保這些法律法規(guī)中的內(nèi)容與生態(tài)保護(hù)紅線的要求一致，減少不同法律法規(guī)之間的抵牾與沖突。其次，建立生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估結(jié)果與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤制度，完善生態(tài)保護(hù)紅線橫向補(bǔ)償機(jī)制。一方面，自然資源部等部門(mén)要加大各地生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估力度，及時(shí)出臺(tái)評(píng)估結(jié)果，按照評(píng)估結(jié)果來(lái)確定中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額，對(duì)于保護(hù)難度大、生態(tài)紅線劃定面積大、保護(hù)成效顯著的地方可加大轉(zhuǎn)移支付力度，提升其保護(hù)的積極性；另一方面，逐步探索建立生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)方與受益方的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立受益方向保護(hù)方橫向補(bǔ)償機(jī)制，以加大保護(hù)方的保護(hù)積極性。最后，完善公眾參與機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的最終成效，不僅需要法律法規(guī)及保護(hù)措施的支持，更需要廣大群眾的積極參與和配合。地方各級(jí)政府應(yīng)按照國(guó)土空間規(guī)劃要求，鼓勵(lì)紅線內(nèi)及周邊的村莊、集鎮(zhèn)明確各自的產(chǎn)業(yè)布局及生態(tài)功能，采取差異化、多樣化、生態(tài)化的發(fā)展模式，不斷完善各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升廣大民眾的參與積極性。