孟海燕，黃 捷，段言路

（1.湖南罡翅律師事務(wù)所，湖南 長(zhǎng)沙 410006；2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

行政法學(xué)領(lǐng)域，滯納金的法律屬性因缺乏法律明確，學(xué)界產(chǎn)生了不同的學(xué)說(shuō)。目前主要學(xué)說(shuō)有：一是從稅收角度，認(rèn)為從國(guó)家設(shè)置滯納金制度的目的出發(fā)，將滯納金的性質(zhì)界定為純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償說(shuō)（利息說(shuō)）[1]；二是將滯納金視為行政機(jī)關(guān)對(duì)不按規(guī)定期限繳納稅款的單位和個(gè)人加收的罰款的行政處罰說(shuō)[2]；三是將滯納金視為一種執(zhí)行罰的行政執(zhí)行罰說(shuō)[3]；四是將滯納金看作不僅是延遲履行的損害賠償，同時(shí)也兼有執(zhí)行罰性質(zhì)的損害賠償兼行政執(zhí)行罰說(shuō)[4]。以上學(xué)說(shuō)大多從稅收角度探討滯納金的法律屬性，少有提及稅收滯納金之外其他領(lǐng)域的滯納金。筆者將以代理的一起礦產(chǎn)資源領(lǐng)域行政復(fù)議案件角度試圖探討礦產(chǎn)資源領(lǐng)域滯納金的法律屬性以及滯納金制度中存在的幾個(gè)問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

甲鐵礦企業(yè)成立于1999 年，住所地位于某省，2011 年獲得某鐵礦采礦許可證。2012 年，原某省國(guó)土資源廳根據(jù)A〔2012〕16 號(hào)文下發(fā)了《關(guān)于同意甲鐵礦分期繳納采礦權(quán)價(jià)款的函》，要求2012 年上繳首期采礦權(quán)價(jià)款2 422.1 萬(wàn)元，余款于2013 年、2014 年、2015 年、2016 年分四年每年上繳2 000 萬(wàn)。甲企業(yè)繳納了前三期采礦權(quán)價(jià)款后，2014 年下半年開(kāi)始因鐵精礦市場(chǎng)價(jià)格下降，企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重虧損，無(wú)力支撐技術(shù)改造導(dǎo)致工程停工。2015 年4 月份，甲企業(yè)向縣政府書(shū)面請(qǐng)求全面停產(chǎn)，縣政府批復(fù)同意全面停產(chǎn)。2019 年11 月開(kāi)始試生產(chǎn)，2020 年初因客觀(guān)原因再次被迫停產(chǎn)。迫于上述情況，甲企業(yè)提出了《關(guān)于請(qǐng)求免繳采礦權(quán)價(jià)款、滯納金、資金占用費(fèi)或調(diào)整礦界范圍（標(biāo)高）準(zhǔn)予辦理采礦權(quán)許可證延續(xù)的報(bào)告》，某省自然資源廳同意甲企業(yè)調(diào)整礦界標(biāo)高縮減占用儲(chǔ)量，免繳剩余采礦權(quán)價(jià)款4 000 萬(wàn)元，但按價(jià)款繳納資金占用費(fèi)，并作出分期繳納滯納金的決定（其中第一期于下達(dá)批復(fù)后七個(gè)工作日內(nèi)繳納1 000 萬(wàn)元，第二期于2022 年12 月20 日前繳納750 萬(wàn)元，第三期于2023 年12 月20 日前繳納750 萬(wàn)元，第四期于2024 年12 月20 日前繳納，第五期于2025 年12 月20 日前繳納750 萬(wàn)元）。在甲企業(yè)繳納273.63 萬(wàn)元資金占用費(fèi)及第一期滯納金1 000 萬(wàn)元之后，某省自然資源廳調(diào)整了標(biāo)高，重新頒發(fā)了采礦許可證。

本案某省自然資源主管部門(mén)及省財(cái)政部門(mén)均認(rèn)為滯納金產(chǎn)生的事實(shí)清楚、有明確法律依據(jù)。2015—2016 年每年2 000 萬(wàn)元，合計(jì)4 000 萬(wàn)元應(yīng)繳而未繳采礦權(quán)價(jià)款計(jì)算至2020 年8 月自然資源分割歸還，根據(jù)《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第二十一條，無(wú)論如何計(jì)算，每日千分之二的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的滯納金數(shù)額必然超過(guò)了本金4 000 萬(wàn)元。甲企業(yè)應(yīng)繳而未繳的行為給國(guó)家造成了經(jīng)濟(jì)損失，行政機(jī)關(guān)要求繳納滯納金也是合理的。

從甲企業(yè)角度看，首先縣政府同意甲企業(yè)在采礦過(guò)程中因?yàn)榭陀^(guān)原因停產(chǎn)；其次催告應(yīng)為滯納金產(chǎn)生的前置程序，某省自然資源主管部門(mén)從未向甲企業(yè)催告或要求限期繳納，滯納金的產(chǎn)生未經(jīng)合法程序；最后4 000 萬(wàn)元相對(duì)應(yīng)的礦界儲(chǔ)量已歸還，采礦權(quán)許可證中標(biāo)高已經(jīng)調(diào)整，企業(yè)不再享有該部分資源的使用權(quán)，既然已經(jīng)免繳了4 000 萬(wàn)元采礦權(quán)價(jià)款，那么滯納金也應(yīng)得到免除。

結(jié)合復(fù)議階段雙方提交的證據(jù)資料及爭(zhēng)議焦點(diǎn)，筆者認(rèn)為，本案產(chǎn)生的根本原因就是我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)滯納金的法律屬性進(jìn)行準(zhǔn)確、清晰界定，對(duì)于滯納金所配套的相關(guān)法律制度嚴(yán)重缺乏造成了實(shí)務(wù)中分歧巨大，矛盾突出。

二、礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款滯納形成的滯納金實(shí)證研究

（一）當(dāng)前關(guān)于滯納金的相關(guān)規(guī)定及實(shí)證研究

截至2022 年11 月4 日，以“滯納金”為主題檢索“法信”平臺(tái)，檢索到滯納金為主題現(xiàn)存有效的司法解釋兩個(gè)，為《最高人民法院關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)就破產(chǎn)企業(yè)欠繳稅款產(chǎn)生的滯納金提起的債權(quán)確認(rèn)之訴應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》《最高人民法院、司法部關(guān)于欠稅案件的處理及計(jì)算滯納金的解釋的通知》，未檢索到現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。部門(mén)規(guī)章32 件，其中直接與稅相關(guān)的有22 個(gè)，其余包括《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)滯納金等有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》《財(cái)政部關(guān)于豁免國(guó)家環(huán)保總局利用世行貸款進(jìn)口設(shè)備進(jìn)口稅滯納金的通知》《海關(guān)總署關(guān)于銀行履行加工貿(mào)易保函項(xiàng)下賠付責(zé)任時(shí)征收滯納金問(wèn)題的通知》《交通部關(guān)于水路運(yùn)輸規(guī)章中滯納金問(wèn)題的復(fù)函》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)局關(guān)于征收排污費(fèi)滯納金問(wèn)題的復(fù)函》《中國(guó)人民銀行關(guān)于改變托收承付結(jié)算辦法中扣付滯納金規(guī)定的通知》《關(guān)于對(duì)逾期不交能源基金應(yīng)如何加收滯納金等問(wèn)題的通知》等。地方規(guī)范性文件72份，此法律位階上主要為稅費(fèi)等產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文件，煤礦等礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文件11 份、水費(fèi)滯納金、土地租金滯納金等。

以“滯納金”為關(guān)鍵字搜索裁判文書(shū)網(wǎng)中的行政案件，檢索到12358 條文書(shū)，以國(guó)土資源、土地使用權(quán)出讓、房屋征收與補(bǔ)償、專(zhuān)利、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、稅務(wù)、交通事故行政處罰糾紛產(chǎn)生的滯納金相關(guān)文書(shū)為主。涉及自然資源的文書(shū)304 份，其中礦產(chǎn)資源滯納金訴訟或執(zhí)行的文書(shū)0 份，主要為自然資源領(lǐng)域非訴強(qiáng)制執(zhí)行文書(shū)。

以“滯納金”為篇名檢索中國(guó)知網(wǎng)得到474 條中文文獻(xiàn)，通過(guò)主題分類(lèi)進(jìn)一步得出相關(guān)數(shù)據(jù)如表1 所示。

表1 知網(wǎng)檢索結(jié)果

（二）礦產(chǎn)資源出讓糾紛屬于行政糾紛，滯納金納入出讓權(quán)收益

我國(guó)實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。當(dāng)前，采礦權(quán)價(jià)款由行政機(jī)關(guān)與礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確，礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議是自然資源行政部門(mén)為實(shí)現(xiàn)行政管理等目標(biāo)，與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)2019 年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《審理行政協(xié)議案件規(guī)定》”第二條第三款礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議屬于行政協(xié)議，就礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。自此，礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的糾紛實(shí)踐中存在的民事案由與行政案由的分歧以司法解釋的出臺(tái)而畫(huà)上句號(hào)。而滯納金的產(chǎn)生基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款，所以礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的滯納金糾紛也是行政糾紛的范圍。即便本案雙方無(wú)法提供有效的行政協(xié)議，但是根據(jù)分期繳納采礦權(quán)價(jià)款的函，本案依然屬于行政糾紛，分期繳納滯納金的決定屬于具體行政行為。

從法律規(guī)則視角看，礦產(chǎn)資源的滯納金產(chǎn)生的法規(guī)依據(jù)是《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第二十一條：違反本辦法規(guī)定，不按期繳納本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金；逾期仍不繳納的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)采礦許可證，礦產(chǎn)資源出讓價(jià)款形成的滯納金的決定屬于具體行政行為。根據(jù)《財(cái)政部自然資源部關(guān)于進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)綜〔2019〕11 號(hào)第三條、礦業(yè)權(quán)出讓收益滯納金繳入礦業(yè)權(quán)出讓收益科目，并統(tǒng)一按規(guī)定比例分成。滯納金所形成的收益，與分期繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款的礦業(yè)權(quán)人應(yīng)繳納的資金占用費(fèi)一并納入礦業(yè)權(quán)出讓收益。

（三）《行政強(qiáng)制法》與《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》的適用問(wèn)題

因有《稅收征管法》及《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》的存在，相比較而言稅收征收程序性[5]較強(qiáng)，以上雖然與《行政強(qiáng)制法》的適用沖突，但是從特別法與一般法的角度看，實(shí)操中仍然有規(guī)則可循。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域沒(méi)有特殊的程序基本法，現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》并沒(méi)有與之相呼應(yīng)的程序法來(lái)確保實(shí)施，所以《行政強(qiáng)制法》作為基本法、上位法，其法律效力應(yīng)該是高于《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》。

礦產(chǎn)資源滯納金制度缺乏專(zhuān)門(mén)立法，也少有學(xué)者研究。在實(shí)務(wù)中，也未找到比較全面、豐富的案例作為參考資料。僅能從礦產(chǎn)資源滯納金與具有典型代表性的稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金進(jìn)行橫向比較，從《稅收征管法》《行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》等法律法規(guī)中窺探不同滯納金的法律屬性。

三、礦產(chǎn)資源滯納金法律屬性分析

（一）礦產(chǎn)資源滯納金區(qū)別于稅收滯納金等

通過(guò)搜索整理，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，甚至整個(gè)自然資源領(lǐng)域的滯納金相關(guān)實(shí)體和程序性規(guī)范缺失，導(dǎo)致行政糾紛在發(fā)生之后的法律適用出現(xiàn)爭(zhēng)議，當(dāng)事人對(duì)行政行為的合法性、合理性均易產(chǎn)生質(zhì)疑。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的滯納金與稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等相比，存在諸多差異：

第一，產(chǎn)生的基礎(chǔ)有差異。稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等來(lái)源于當(dāng)事人違反了行政法法定的義務(wù)；而根據(jù)目前的實(shí)踐，礦產(chǎn)資源滯納金是采礦權(quán)出讓價(jià)款等滯納形成的，以出讓價(jià)款形式征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款一般屬于“行政協(xié)議”約定的范疇。

第二，征納比率不同。稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金均按滯納稅款的日萬(wàn)分之五計(jì)算；而礦產(chǎn)資源滯納金為滯納之日起按日2‰計(jì)算，后者為前者的四倍。

第三，礦產(chǎn)資源滯納金與資金占用費(fèi)可能同時(shí)存在。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，因采礦權(quán)價(jià)款往往數(shù)額巨大，采礦權(quán)人分期繳納出讓價(jià)款的，產(chǎn)生資金占用費(fèi)；而在協(xié)議或決定收繳之日未繳納的，產(chǎn)生滯納金。稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金等均不存在資金占用費(fèi)的情況。

第四，《稅收征管法》等未對(duì)滯納金計(jì)算的上限設(shè)限，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》雖未限制礦產(chǎn)資源滯納金計(jì)算上限，但是如果礦產(chǎn)資源滯納金被認(rèn)為是行政強(qiáng)制執(zhí)行罰，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》滯納金的上限以欠繳價(jià)款本金為限，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》也明確規(guī)定了滯納金應(yīng)當(dāng)不超過(guò)本金。

（二）礦產(chǎn)資源滯納金的處罰屬性

礦產(chǎn)資源滯納金設(shè)置的目的是保障探礦權(quán)、采礦權(quán)等國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)實(shí)現(xiàn)。從目前滯納金的制度看，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償說(shuō)、行政處罰說(shuō)、行政執(zhí)行罰說(shuō)、損害賠償說(shuō)在各領(lǐng)域均有體現(xiàn)，尤其在民商事、經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的滯納金，其補(bǔ)償性、賠償性是最突出的屬性。但是基于滯納金并非行政處罰的法定種類(lèi)，且礦產(chǎn)資源滯納金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他滯納金，并可以與資金占用費(fèi)同時(shí)存在，二者相加其上限實(shí)際可以突破本金的實(shí)際情況，再將其法律屬性認(rèn)定為補(bǔ)償或賠償，與我國(guó)的立法體系并不相符。《行政強(qiáng)制法》將滯納金作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式中的一種，與加處罰款一起作為行政強(qiáng)制重要的方式，目的是對(duì)不執(zhí)行的督促與處罰。根據(jù)“執(zhí)行行為”就是對(duì)“基礎(chǔ)行為”的執(zhí)行[6]的基本觀(guān)點(diǎn)。行政執(zhí)行罰的直接目的是為了實(shí)現(xiàn)相對(duì)人義務(wù)被履行的狀態(tài)[7]。那么礦產(chǎn)資源滯納金作為一種執(zhí)行手段，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款等基本目的，屬于處罰性質(zhì)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。

四、礦產(chǎn)資源滯納金制度中的問(wèn)題

因礦產(chǎn)資源領(lǐng)域缺乏像稅收領(lǐng)域的《稅收征管法》一般的基本程序性法律，而《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》又屬于一般法，由于缺乏操作可行的程序規(guī)則，產(chǎn)生了程序的恣意，且礦產(chǎn)資源滯納金制度本身存在較多的問(wèn)題。

（一）責(zé)令限期繳納與催告

責(zé)令限期繳納來(lái)源于《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第二十一條，具體指“違反本辦法規(guī)定，不按期繳納本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，并從滯納之日起每日加收2‰的滯納金”。從該辦法可以看出，責(zé)令限期繳納并非行政處罰措施，而是督促繳納的手段?！缎姓?qiáng)制法》第三十五條也明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”。同時(shí)，明確了催告應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出，并載明履行期限、方式、金額、當(dāng)事人享有陳述申辯權(quán)利等。

相比于責(zé)令限期繳納，催告制度既有嚴(yán)格的程序規(guī)定，也明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，并對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核，以上成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。更相區(qū)別的是，《行政強(qiáng)制法》將催告作為強(qiáng)制執(zhí)行決定的前置程序。而礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的責(zé)令限期繳納并未確定為滯納金決定的前置程序，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令限期繳納的同時(shí)，可以同時(shí)作出滯納金的繳納決定。

既然是上位法與下位法的關(guān)系，《行政強(qiáng)制法》中的催告制度與《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》中的責(zé)令限期繳納制度存在不一致甚至是差異巨大時(shí)，修改下位法或在《礦產(chǎn)資源法》修改中進(jìn)一步完善責(zé)令限期繳納制度十分有必要。

（二）滯納金制度減免研究缺位

誠(chéng)如開(kāi)篇所述，本案甲企業(yè)面臨的最大的問(wèn)題和困惑也是滯納金制度中非常重要的一個(gè)問(wèn)題，滯納金是否可以減免以及減免是否有法可依。

我國(guó)設(shè)置了采礦權(quán)價(jià)款減免制度，卻沒(méi)有礦產(chǎn)資源滯納金減免制度?！兜V產(chǎn)資源法》第五條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費(fèi)用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳?！兜V產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第十二條規(guī)定，可以減繳、免繳采礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)價(jià)款的四種情形是：（一）開(kāi)采邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的礦產(chǎn)資源的；（二）開(kāi)采國(guó)家緊缺的礦種的；（三）因自然災(zāi)害等不可抗力的原因，造成礦山企業(yè)嚴(yán)重虧損或者停產(chǎn)的；（四）國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定的其他情形。但是對(duì)于礦產(chǎn)資源滯納金減免未有詳細(xì)規(guī)定，只能從《行政強(qiáng)制法》第42 條的規(guī)定中尋找到蹤跡。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)事人是否采取補(bǔ)救措施來(lái)決定是否減免滯納金，該條可以看成行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)條款。除此之外，沒(méi)有更細(xì)致的規(guī)定。

與稅收滯納金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滯納金相比，礦產(chǎn)資源滯納金制度需要在明確性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善可執(zhí)行可操作的規(guī)則。完善《礦產(chǎn)資源法》的程序規(guī)則（時(shí)間、空間、主體規(guī)則等），或是在現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改或增加滯納金制度顯然更符合現(xiàn)代化、程序化法治的要求。如《稅收征管法》就有因稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任不加收滯納金的規(guī)定，同時(shí)因納稅人、扣繳義務(wù)人計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以追征稅款、滯納金的時(shí)限性規(guī)定。

（三）主觀(guān)過(guò)錯(cuò)與滯納金制度

如果說(shuō)礦產(chǎn)資源滯納金的性質(zhì)是一種行政執(zhí)行罰，那么執(zhí)行的尺度和溫度則需要具體的規(guī)則來(lái)體現(xiàn)。近年來(lái)行政程序法的修改已經(jīng)愈加傾向?qū)Ξ?dāng)事人無(wú)主觀(guān)過(guò)錯(cuò)的“寬容”處理。《行政處罰法》第三十三條：當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。鑒于該條2021 年才新修入法，無(wú)主觀(guān)過(guò)錯(cuò)不罰的案例當(dāng)前少有，但是在程序法領(lǐng)域已經(jīng)算是填補(bǔ)了當(dāng)事人無(wú)過(guò)錯(cuò)無(wú)行政責(zé)任的空白，使不罰有規(guī)則可循。如果說(shuō)《行政處罰法》將無(wú)主觀(guān)過(guò)錯(cuò)引入是文明社會(huì)文明執(zhí)法的一大進(jìn)步，那么《稅收征管法》中的因稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任不加收滯納金的規(guī)定則是無(wú)主觀(guān)過(guò)錯(cuò)不罰在滯納金制度埋下的伏筆。

但凡涉及采礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)費(fèi)用的，其數(shù)額往往巨大，動(dòng)輒千萬(wàn)上億。正因此，采礦權(quán)價(jià)款可以一次繳納，也可以分期繳納。分期繳納本身就是對(duì)采礦權(quán)人資金壓力的緩解，現(xiàn)有的規(guī)定是分期繳納的，采礦權(quán)人需要繳納資金占用費(fèi)。但是在未及時(shí)繳納滯納金的問(wèn)題上處理卻相當(dāng)嚴(yán)格，一是起算時(shí)間是自滯納之日起算，二是計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)是日2‰，必然使得滯納金的數(shù)額也巨大。雖然有不超過(guò)欠繳金額本金的規(guī)定，但是相對(duì)人也很難承受。所以，如果不考慮主觀(guān)認(rèn)識(shí)和主觀(guān)心態(tài)，沒(méi)有層次分明的行政執(zhí)行罰制度保障執(zhí)行，如出現(xiàn)本案甲企業(yè)的情況，則執(zhí)法很容易陷入無(wú)法可依、無(wú)裁量權(quán)可行使的窘境。

五、自然資源領(lǐng)域程序法治的立法導(dǎo)向

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中提出，在全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代，要“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。所謂“法治軌道”，應(yīng)該是“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”[8]，而依法行政的前提是有法可依。

甲企業(yè)與某省自然資源主管部門(mén)產(chǎn)生的法律爭(zhēng)議，我們很難說(shuō)兩者都沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。甲企業(yè)在收到分期繳納決定時(shí)明知分期繳納的時(shí)限，即便停產(chǎn)行為得到了縣政府的批準(zhǔn)與同意，但是縣政府的批準(zhǔn)行為并不必然產(chǎn)生采礦權(quán)價(jià)款的停繳、免繳之法律后果。某省自然資源部門(mén)未經(jīng)催告或責(zé)令限期繳納程序，在分割礦量、縮減采礦許可范圍、免繳采礦權(quán)價(jià)款之后仍然以未繳納的原采礦權(quán)價(jià)款為依據(jù)收取高額滯納金既違反了《行政強(qiáng)制法》，又不具有合理性。

（一）礦產(chǎn)資源滯納金糾紛的司法救濟(jì)程序

為解決本案開(kāi)篇爭(zhēng)議，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅需要考究滯納金決定的合法性，也需要對(duì)行為的合理性進(jìn)行審查，承擔(dān)著行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要職責(zé)。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解有利于保障和促進(jìn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，解決爭(zhēng)議的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一[9]。而行政非訴執(zhí)行和解實(shí)質(zhì)上是解決糾紛的過(guò)程，對(duì)于節(jié)約行政和司法成本，徹底解決行政爭(zhēng)議具有重要意義[10]。本案因涉案標(biāo)的巨大，又兼具對(duì)行政行為的合法性評(píng)價(jià)，復(fù)議機(jī)關(guān)在解決過(guò)程必然結(jié)合礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法救濟(jì)程序等綜合考慮解決，如能調(diào)解或和解，有利于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

結(jié)合目前《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》《審理行政協(xié)議案件規(guī)定》等，做好法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋之間的銜接很有意義。解決本案糾紛需要構(gòu)建一種融合立法等行政與民事交叉融合的法律體系，以這種法律體系對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為開(kāi)展司法救濟(jì)，同時(shí)也可以引入檢察監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等保障糾紛解決多元化、合理化。筆者充分肯定案件爭(zhēng)議處理過(guò)程中，復(fù)議機(jī)關(guān)邀請(qǐng)了檢察機(jī)關(guān)、工商聯(lián)代表、社會(huì)企業(yè)代表、法律專(zhuān)家、社會(huì)律師等列席，同時(shí)也充分聽(tīng)取了甲企業(yè)與自然資源部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)，并積極上報(bào)法律適用等疑難問(wèn)題以更好解決爭(zhēng)議。

（二）以程序立法為視角規(guī)范自然資源領(lǐng)域滯納金制度

從當(dāng)事人角度看，依法治國(guó)、依法執(zhí)政的最具體、直觀(guān)的體現(xiàn)就是依法行政。鑒于立法不足、討論的缺乏，無(wú)法找到裁判案例進(jìn)行直觀(guān)分析，對(duì)自然資源法及相關(guān)配套行政法律法規(guī)程序性立法修正的宏觀(guān)審視與微觀(guān)設(shè)計(jì)都十分迫切。對(duì)參與程序的行政主體職權(quán)的清晰劃定，對(duì)自然資源領(lǐng)域行政行為參與當(dāng)事人正當(dāng)?shù)年愂?、申辯等基本權(quán)利的尊重，并在糾紛出現(xiàn)后給予當(dāng)事人以正確的司法救濟(jì)解決途徑也十分重要。因?yàn)楫?dāng)事人和行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系時(shí)，最恐懼的并非權(quán)利義務(wù)不對(duì)等或是嚴(yán)厲的處罰措施，而是不知道法律依據(jù)是什么以及爭(zhēng)議產(chǎn)生后如何救濟(jì)自己的權(quán)利。