謝葦

（淮南市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊，安徽 淮南 232001）

淮南地區(qū)位于淮河中游，淮河干流及其支流（淮南境內的淮河支流包括：茨淮新河、窯河、東淝河、淠河等）連通境內所有縣區(qū)，2022 年底貫通的江淮運河淮南段設計通航能力為2000 噸級，淮南地區(qū)航道通航里程總數位居中部地區(qū)前列。且淮南地區(qū)地勢起伏小，全年少大風大霧等惡劣天氣，適宜船舶航行。2018 年10 月，《淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃》獲國務院批準，淮河生態(tài)經濟帶建設正式上升為國家戰(zhàn)略。江淮運河、東淝河閘等重大工程相繼完成，進一步優(yōu)化了淮南地區(qū)的通航環(huán)境。以上說明，淮南地區(qū)已經具備加快發(fā)展內河水運的條件。

表1 淮南境內航道情況統(tǒng)計

水運具有運能大、成本低等優(yōu)勢，可以促進地方經濟發(fā)展。但是隨著運輸船舶數量的快速增加，船舶污染給環(huán)境帶來的壓力也隨之增加。運輸船舶產生和排放的污染物，給通航水域的環(huán)境和居民健康帶來威脅。根據淮南交通局執(zhí)法支隊一線執(zhí)法人員的統(tǒng)計，日均通過或者靠泊、作業(yè)在淮河干流淮南段的運輸船舶超過1000艘次，且大部分船舶對其產生的污染物的回收和處理不規(guī)范，甚至存在偷排現象。河流沿岸是人口密集地帶，內河運輸船舶的污染防控工作與人民群眾的生活聯系更加緊密。黨的二十大報告強調：“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”。從目前的實際情況看，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式和技術手段已經不能適應水運的發(fā)展，監(jiān)管機構必須轉換思路，引進新技術和管理方法，以確保在水運快速發(fā)展的同時保護好生態(tài)環(huán)境。

1 內河運輸船舶產生的主要污染物

內河運輸船舶產生的污染物種類較多也較為雜，主要包括生產生活污水，油類污染物，生產、生活垃圾，廢氣、粉塵、噪音和有毒有害的化學品等（表2）。運輸船舶造成的污染有嚴重的危害性，污染物融入水中會破壞水環(huán)境的平衡，危害水生物和人類健康；污染物排放到空氣中，會污染大氣，帶來溫室效應等多種負面影響；污染問題不僅會造成經濟損失，還有可能引發(fā)地域性疾病甚至社會恐慌。運輸船舶所造成的污染會隨船舶的航行和水流擴散，導致污染情況變得更加復雜，所以運輸船舶造成的污染危害性更強，治理難度更大。

表2 內河船舶產生的主要污染物的統(tǒng)計

2 內河運輸船舶產生的主要污染物及來源和危害

2.1 柴油機尾氣

目前，我國內河船普遍以柴油為燃料。柴油發(fā)動機工作時產生并釋放大量尾氣，其中包含對人體有害的NOX、SOX 等廢氣，還包括煙塵，這些物質不僅氣味難聞令人不適還會影響人的身體健康，污染環(huán)境。2012年世界衛(wèi)生組織認定柴油發(fā)動機尾氣具有高度致癌性。與柴油汽車和海船相比，內河船所用燃油質量普遍較低。從全國范圍看，交通部發(fā)布的《2021 年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國內河運輸船舶數量為11.36萬艘，根據柴油機動力與能耗估算，年排放NOX、SOX等廢氣和顆粒污染物總量可達到50 萬噸，可以造成巨大的空氣和環(huán)境污染。

2.2 船舶油污

內河運輸船舶產生的油污通常被分為兩類，即操作性溢油和事故性溢油。操作性溢油在船舶運行過程中隨時可能發(fā)生，從監(jiān)管者的角度看，操作性溢油的出現隨機性很大、沒有規(guī)律，監(jiān)管難度大。事故性溢油與航行安全密切相關，一旦發(fā)生事故性溢油往往伴隨安全事故。油污給環(huán)境的破壞是多方面的，油污不僅本身含有多種有害成分，而且在水面形成油膜，阻隔光線和空氣，危害水生物、破壞水環(huán)境。以密度為0.83kg/L 的柴油為例，1mm3的柴油（大約一滴）可以在水面形成1.25 m2的油膜。一艘1000 總噸的內河運輸船一年可以產生100 噸（僅機艙艙底水）左右的含油污水，機艙艙底水的含油量在0.5%左右。由此可以推算：100*0.5%=0.5（噸），即一艘1000 噸級的內河貨船一年產生0.5 噸的油污，內河運輸船舶產生的油污嚴重威脅著水環(huán)境的安全。

2.3 生活垃圾

船舶作為船員的居住場所，會不斷產生生活垃圾，從一線執(zhí)法人員反饋情況和日常統(tǒng)計數據看，生活垃圾是內河運輸船舶產生的污染物中占比最大的，同時也是回收和處理過程中問題最多的。2021 年7 月到10 月，淮南市交通局綜合執(zhí)法支隊的執(zhí)法人員對?？吭谔锛意謪^(qū)港口的440 艘貨船進行了調查統(tǒng)計：船員平均每人產生生活污水15.5 升，固態(tài)垃圾0.25 公斤。固態(tài)垃圾按照密度和可溶性入水后可形成漂浮、溶解、沉淀、懸浮四種狀況。在內河航道的狹窄水域，如果隨意傾倒生活垃圾，不僅會造成水體污染，還可能破壞河床，堵塞航道，甚至纏繞螺旋槳導致船舶失去動力引發(fā)安全事故。船舶是船員工作和生活的場所，內河船舶多以家庭形式經營，生活垃圾的處置情況也會直接影響船員的生活質量和健康。

3 淺析目前內河船舶污染防治的重點難點問題

3.1 現行法規(guī)

目前，在內河船舶污染防治方面的主要法規(guī)包括：《環(huán)境保護法》《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》《中華人民共和國船員管理條例》《行政處罰法》《中華人民共和國水污染防治法》《危險化學品安全管理條例》《長江保護法》等，針對有些法律，各地結合當地實際制定了實施細則。實際執(zhí)法過程中發(fā)現，有些法規(guī)和實施細則缺乏可操作性，在現實過程中難以施行；有些法規(guī)內容過時，不具有現實意義。內河有關防污染和船舶檢驗監(jiān)督的法規(guī)和規(guī)則很多借鑒自海船和遠洋航行，由于內河船與海船的差異以及航行環(huán)境的不同，有些法規(guī)的具體內容在實際中不適用。近年來，隨著內河航運的快速發(fā)展，新狀況不斷出現，相關法規(guī)的制定滯后，部分領域出現空缺。內河船舶污染防治的法律體系尚未完善。

3.2 船舶船員方面的缺陷

相對于海船，內河船在硬件配置上比較落后，內河船主機性能相對較差，燃料油燃燒效率低，污染物產生率高；機艙油污水的回收和儲備裝置簡單，油水分離器使用率低，且內河船幾乎都未裝置尾氣處理裝置，導致尾氣直接排放。內河船員的成長周期較短，受教育程度普遍較低。2022 年底統(tǒng)計數據：淮南港在冊的內河船員6000 多人，其中初中文化程度的占57%，高中學歷的0.7%，無大學學歷者。船員文化基礎差，整體素質偏低，增加了引發(fā)污染問題的人為因素。

3.3 執(zhí)法監(jiān)管方面的問題

內河海事監(jiān)管普遍存在執(zhí)法力量不足、裝備不足和老舊等問題。以淮南地區(qū)為例，目前市交通執(zhí)法支隊海事大隊所屬13 艘巡邏艇大部分處于老舊狀態(tài)，適航狀況不佳，且一線執(zhí)法人員不足。運輸船舶是移動的污染源，監(jiān)管的難度大，技術要求高，傳統(tǒng)的思路和技術手段面對快速發(fā)展的內河航運已顯力不從心。

4 淮南地區(qū)內河船舶污染防控新思路

4.1 加強法制建設，提高立法工作質量，提高法規(guī)、標準的適用性

良法是善治的前提，在法治社會，一切行為要合乎法律規(guī)范。既要保證水運快速發(fā)展又要保障生態(tài)平衡不被破壞，首先要有完備的船舶污染防治法律體系。目前，亟需從法理上明確內河船舶造成的污染治理中各方的責任義務、矯正和重新制定符合內河船舶運輸的技術標準和規(guī)則。建議立法工作者解放思想，一切從實際出發(fā)，以人文本，制定出能夠真正規(guī)范和引導內河運輸船舶污染防治的法律體系。

利用法律導向和政策引導作用，建立信譽聯合獎懲機制，對自覺遵守環(huán)保法規(guī)表現良好的船舶船員，嘗試在稅收、信貸等方面給予優(yōu)惠。也可以通過制定和調整有關政策鼓勵內河船舶遵守環(huán)保法規(guī)，例如歐美有些國家只對內河運輸船舶征收燃油稅而不收取處理污染物時產生的任何費用，有些則采取“事前交稅，事后享受”的政策，以轉移和減輕船舶船員因污染防控帶來的壓力。

發(fā)揮河湖長制的作用。河湖長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的內在要求，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確提出各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設負總責。河長制管理機制可有效加強部門聯動，可有效解決涉水管理中各部門職能交叉、缺位的問題，河湖長制是內河船舶污染防治問題的制度優(yōu)勢。

4.2 大力推廣新能源

2022 年9 月，我國工業(yè)和信息化部、國家發(fā)改委等五部委聯合公布的《關于加快內河船舶綠色智能發(fā)展的實施意見》，意見明確指出：大力發(fā)展綠色智能船舶，加強船用混合動力、LNG 動力、電池動力、氨燃料、氫燃料等低碳清潔能源裝備研發(fā)，推動內河、沿海老舊船舶更新改造，加快新一代綠色智能船舶研制及示范應用；培育一批有影響力的綠色智能內河船舶設計、建造、配套和運營企業(yè)等（引用自《關于加快內河船舶綠色智能發(fā)展的實施意見》原文）。發(fā)展綠色智能船舶是從根本上解決內河運輸船舶所造成的污染問題主要途徑。相對海船來說，淮南地區(qū)內河船舶在發(fā)展綠色智能方面有比較大的優(yōu)勢：①氣候條件好于沿海和遠洋有利于船舶安全航行；②沿岸的配套設施相對容易跟進；③內河船舶動力、續(xù)航能力要求相對較低；④電力資源豐富，尤其適合電動力船舶的應用。

綠色能源是內河船舶發(fā)展的必然趨勢。新能源船舶不僅更加環(huán)保，而且在船舶設計上更為科學合理。以電動力船舶為例：①全電動力系統(tǒng)方便實現智能操作，船舶操縱性更好；②以電動力代替柴油發(fā)動機組，較大程度上降低了設備維護的工作量，降低了船員的勞動強度；③電池占用空間較少，節(jié)省了船舶空間，運輸更經濟。2022 年3 月純電動游輪“長江三峽1”號，在宜昌市首航，該船電池系統(tǒng)總電量約7500kWh，一次充電可續(xù)航100公里，說明電動力船舶在快速突破技術瓶頸，以更快地適應內河運輸。

4.3 引進先進的管理理念和技術

面對挑戰(zhàn)，監(jiān)管機構必須更新管理理念引進先進的技術和設備。

（1）推行網格化管理：網格化管理具有人員分工明確，能夠主動發(fā)現和解決問題，能較大程度地提高管理效率同時降低管理成本等優(yōu)勢。在淮南地區(qū)水上交通執(zhí)法工作中實行網格化管理可產生目標明確、保障及時、監(jiān)控有力的執(zhí)法效能。

（2）推行定線制：實行船舶定線制，船舶分道通航，則可以提高通航效率、減少碰撞等事故的發(fā)生率?；春痈闪骰茨隙斡薪?0 道渡口，過往船只數量大、交通流向復雜，實行定線制可以增加運輸船舶的安全系數，也可以減少污染事故的發(fā)生。

（3）引進無人機等新型高科技設備：①引入無人機可以進一步推進執(zhí)法工作的信息化、智能化建設；②無人機檢測的范圍大、效率高；③在重點航段和水域增設無人機巡航，對重點船舶跟蹤管理、減輕人工巡航的壓力。

4.4 倡導成立公益組織，助力綠色智能航運發(fā)展

內河船員文化層次較低，工作環(huán)境和繼續(xù)教育的條件比較差，不僅環(huán)保意識較為淡薄，而且缺乏相關的知識和操作技能，是內河船舶污染防治的短板之一。建議成立公益組織和建立免費信息共享平臺，組織了解相關法律、熟知內河運輸業(yè)務和船舶污染防控知識及操作技術的人員尤其是長期從事一線執(zhí)法工作的人員加入。①指導船員進行技術操作、線上培訓，教授污染防控知識和法律常識；②宣傳污染防控的法規(guī)、政策，讓船員了解政策的出臺背景和意義，強化船員防污染意識，加強船員執(zhí)行法規(guī)政策的自覺性，降低污染事故中的人為因素；③及時了解船舶、船員和通航狀況，收集和反饋信息，向監(jiān)管機構提供參考意見和建議。管理者與被管理者是可以在法律允許的范圍內相互溝通協作從而達到共贏的目的。