林喜芬

檢察權(quán)能和公安權(quán)能并非割裂關(guān)系，二者緊密相連，共同構(gòu)筑了廣義的控方格局。因此，建立和完善公檢良性互動(dòng)機(jī)制對(duì)刑事司法制度的完善具有重要意義。〔1〕理論上認(rèn)為公檢關(guān)系良性互動(dòng)十分重要。例如，宋英輝、張建港認(rèn)為，“如何正確處理警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，對(duì)于國(guó)家追訴權(quán)的正確行使，從而使刑事程序更加合理、有效地運(yùn)作，保證刑事訴訟任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，具有重要意義”。參見(jiàn)宋英輝、張建港：《刑事程序中警、檢關(guān)系模式之探討》，《政法論壇》1998 年第2 期。再如，卞建林認(rèn)為，合理的檢警關(guān)系模式應(yīng)當(dāng)具備以下功能：第一，要具備能夠迅速及時(shí)地查明犯罪事實(shí)、查獲犯罪嫌疑人，以有效懲治和預(yù)防犯罪的功能。第二，要具備能夠有效聯(lián)接起訴，為公訴作準(zhǔn)備，保證公訴質(zhì)量和效果的功能。第三，要具備能夠有效規(guī)制偵查權(quán)力、保障公民權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)偵查程序人權(quán)保障目的的功能。參見(jiàn)卞建林：《論我國(guó)偵查程序中檢警關(guān)系的優(yōu)化——以制度的功能分析為中心》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005 年第3 期。黨的十八大以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)和完善對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查工作的指引和監(jiān)督，公檢良性互動(dòng)機(jī)制改革的各項(xiàng)舉措得以提出并進(jìn)行了廣泛實(shí)踐。例如，2015 年2 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017 年工作規(guī)劃）》，提出“探索建立重大、疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)和建議的制度。建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制”。同年7 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見(jiàn)》，明確“積極介入偵查引導(dǎo)取證。對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件，堅(jiān)持介入范圍適當(dāng)、介入時(shí)機(jī)適時(shí)、介入程度適度原則，通過(guò)出席現(xiàn)場(chǎng)勘查和案件討論等方式，按照提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)收集證據(jù)、適用法律提出意見(jiàn)，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)（部門(mén)）完善證據(jù)鏈條和證明體系”。同時(shí)，在實(shí)踐層面，最高人民檢察院也開(kāi)始探索對(duì)公安派駐檢察室的試點(diǎn)工作，偵查監(jiān)督的派駐檢察模式逐漸成型并得到廣泛適用。

公檢良性互動(dòng)機(jī)制究竟如何設(shè)置，取決于公檢關(guān)系的定位和相關(guān)刑事司法改革之需求。在我國(guó)，“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則奠定了我國(guó)公檢良性互動(dòng)機(jī)制的體制基礎(chǔ)。當(dāng)前刑事司法領(lǐng)域的若干改革舉措推動(dòng)產(chǎn)生一個(gè)更加合理的公檢良性互動(dòng)機(jī)制：一是以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要求強(qiáng)化審前證據(jù)把關(guān)，建立偵訴一體的大控方格局。二是監(jiān)察體制和“四大檢察”改革后，法律監(jiān)督亟需新的權(quán)力支撐點(diǎn)和職能聚合力?！?〕參見(jiàn)劉志剛、平凡：《法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的檢察監(jiān)督》，《河北法學(xué)》2022 年第11 期。三是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、企業(yè)合規(guī)等具體改革舉措豐富了公檢互動(dòng)內(nèi)容，但尚需相應(yīng)互動(dòng)機(jī)制予以配合，以增強(qiáng)改革效果。為此，最高人民檢察院和公安部于2021 年12 月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的內(nèi)容、方式和配套保障機(jī)制作出了具體規(guī)定，既吸收了此前公檢互動(dòng)機(jī)制改革的有益經(jīng)驗(yàn)，也關(guān)照到此前改革的部分不足。然而，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制在規(guī)范層面采取了何種制度模式？在實(shí)踐運(yùn)行中又部署了哪些工作方案？規(guī)范和實(shí)踐層面的做法可能存在什么困境？能否承載檢察改革事業(yè)的相關(guān)要求？尚需要在哪些方面予以完善？這些問(wèn)題均有待進(jìn)一步分析。

一、公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的改革背景

（一）以審判為中心的訴訟制度改革對(duì)偵查指引和控制之要求

為防止偵查權(quán)失控，對(duì)偵查權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督制約乃是各國(guó)的普遍做法?！?〕參見(jiàn)謝澍：《檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的監(jiān)督性及其體系化進(jìn)路》，《中國(guó)刑事法雜志》2022 年第3 期。2014 年，中共中央十八屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。為貫徹落實(shí)《決定》的要求，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部和司法部于2016 年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》。這一改革舉措對(duì)刑事訴訟審前程序，尤其是公檢關(guān)系的重塑提出了要求，〔4〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《“以審判為中心”與審前程序改革》，《法學(xué)》2016 年第12 期。即建立偵訴一體的大控方格局：一是訴訟階段上需要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)全面、具體和深入的制約，〔5〕參見(jiàn)左衛(wèi)民：《健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016 年第2 期。保障偵查質(zhì)量；二是檢察機(jī)關(guān)需要協(xié)助和引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)依法、全面地收集和固定證據(jù)，提高偵查效率?！?〕參見(jiàn)魏曉娜：《從“捕訴一體”到“偵訴一體”：中國(guó)偵查控制路徑之轉(zhuǎn)型》，《政治與法律》2021 年第10 期。然而，如果公檢關(guān)系采取不分主次的制約關(guān)系，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而且“控辯平等”的訴訟結(jié)構(gòu)也難以實(shí)現(xiàn)。〔7〕參見(jiàn)樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系論》，《法學(xué)雜志》2015 年第11 期。

為此，最高人民檢察院開(kāi)始不斷完善公檢良性互動(dòng)機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的指引和控制。其中最重要的舉措是對(duì)偵查機(jī)關(guān)實(shí)施派駐檢察。派駐檢察模式從2015 年開(kāi)始試點(diǎn)，此后在全國(guó)鋪開(kāi)，通常于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心設(shè)置派駐檢察室，由檢察機(jī)關(guān)指派相關(guān)人員入駐進(jìn)行具體履職。派駐檢察經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，將偵查監(jiān)督、提前介入等工作機(jī)制予以融入，為探索合理的控制和引導(dǎo)偵查活動(dòng)模式提供了有益經(jīng)驗(yàn)，但依然存在以下諸多問(wèn)題：其一，規(guī)范性文件對(duì)派駐檢察的具體定位并不明確，公檢理念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)兩種指向的派駐模式：一種是引導(dǎo)偵查，形成檢警聯(lián)動(dòng)，提高審前質(zhì)效；另一種強(qiáng)化偵查監(jiān)督，保障人權(quán)，防范冤假錯(cuò)案。〔8〕參見(jiàn)陳實(shí)、楊菲：《派駐公安檢察室的功能定位及其優(yōu)化路徑——以偵查權(quán)控制為視角》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021 年第10 期。理論上對(duì)派駐檢察的功能定位也認(rèn)識(shí)不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為派駐檢察是檢察機(jī)關(guān)行使偵查、公訴權(quán)的一種方式，無(wú)需依靠法律監(jiān)督權(quán)?！?〕參見(jiàn)劉計(jì)劃、段君尚：《檢察機(jī)關(guān)派駐公安機(jī)關(guān)模式研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第2 期。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為派駐檢察室的應(yīng)然角色是監(jiān)督者而非配合者。〔10〕同前注［8］。其二，派駐機(jī)制不完善導(dǎo)致偵查監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實(shí)難和監(jiān)督處理難?！?1〕參見(jiàn)張志杰：《人民檢察院偵查監(jiān)督工作回顧與展望》，《人民檢察》2021 年第Z1 期。其原因在于派駐檢察室工作方式較為單一，多為程序性監(jiān)督，監(jiān)督效力也缺乏剛性。〔12〕參見(jiàn)方潔：《派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室工作模式研究》，《人民檢察》2018 年第6 期。其三，機(jī)制運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性欠缺。引導(dǎo)主導(dǎo)的派駐檢察模式可能存在“駐而不察”、派駐人員積極性不高等問(wèn)題，而監(jiān)督主導(dǎo)模式可能存在滯后性、適用范圍有限等問(wèn)題?！?3〕參見(jiàn)周新：《檢察引導(dǎo)偵查的雙重檢視與改革進(jìn)路》，《法律科學(xué)》2020 年第2 期。這些均制約了以審判為中心刑事訴訟制度改革中審前程序改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，必須進(jìn)一步深化檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查工作的監(jiān)督和引導(dǎo)，將派駐檢察模式優(yōu)化升級(jí)為偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)“積極適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，協(xié)同構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系”的改革目標(biāo)。

（二）檢察體制相關(guān)改革對(duì)偵查監(jiān)督體系之重塑

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，推動(dòng)著檢察監(jiān)督體系的變革。2018 年，《監(jiān)察法》正式發(fā)布，其中第11 條將“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪”授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹榉秶鷥H保留非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪?！?4〕參見(jiàn)卞建林：《檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的部分保留及其規(guī)范運(yùn)行——以國(guó)家監(jiān)察體制改革與〈刑事訴訟法〉修改為背景》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020 年第2 期。故此前依靠職務(wù)犯罪偵查權(quán)支撐下的法律監(jiān)督職能趨于弱化，對(duì)偵查監(jiān)督效果造成不利影響。從以下實(shí)證數(shù)據(jù)中得以管窺：根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》和最高人民檢察院每年發(fā)布的主要辦案數(shù)據(jù)計(jì)算，2016-2021 年的全年立案（撤案）監(jiān)督采納率均不如2010 年至2015 年，而且2020 年和2021 年的立案（撤案）監(jiān)督采納率，均降至90%以下?！?5〕官方并未完整發(fā)布2019 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案（撤案）監(jiān)督和糾正違法監(jiān)督采納率的相關(guān)數(shù)據(jù)。最高人民檢察院發(fā)布的2020 年全國(guó)辦案數(shù)據(jù)顯示，2020 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展立案（撤案）監(jiān)督合計(jì)53293 件，同比上升38.4%；監(jiān)督后公安機(jī)關(guān)已立案（撤案）45948 件，占監(jiān)督數(shù)的86.2%，同比增加4.3個(gè)百分點(diǎn)。2020 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)偵查活動(dòng)違法行為，提出糾正50313 件，同比下降0.6%；已糾正46078 件，監(jiān)督采納率91.6%，同比增加6.7 個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)此，可以推算得知，2019 年立案（撤案）監(jiān)督采納率為81.9%，糾正違法監(jiān)督采納率為84.9%。2010 年至2014 年的糾正違法監(jiān)督采納率均在90%以上，而且大多在95%以上，而2015 年至2018 年的數(shù)據(jù)均降至85%左右。雖然2020 年的數(shù)據(jù)有所提升，糾正違法監(jiān)督采納率為91.6%，但總體而言不如2010 年至2014 年?！?6〕有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督的相關(guān)數(shù)據(jù)。同前注［6］。

因應(yīng)上述職能變化，檢察機(jī)關(guān)以此為契機(jī)推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，建立起新時(shí)代檢察監(jiān)督體系。2018 年，最高人民檢察院推行“捕訴一體”辦案機(jī)制，改變“捕訴分離”下由批捕部門(mén)檢察官與偵查人員對(duì)接，而公訴檢察官卻不了解案件和偵查活動(dòng)，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的情況?！?7〕參見(jiàn)張建偉：《“捕訴合一”的改革是一項(xiàng)危險(xiǎn)的抉擇?——檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”之利弊分析》，《中國(guó)刑事法雜志》2018 年第4 期。2019 年，最高人民檢察院發(fā)布內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方案，確立刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”并行的法律監(jiān)督新格局。刑事訴訟監(jiān)督體系需要在人員和職能上進(jìn)行重新整合。在偵查監(jiān)督中，偵查入口把關(guān)不到位、對(duì)偵查過(guò)程控制不到位以及對(duì)偵查出口缺乏有效管控等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題依然存在，〔18〕同前注［6］。與新時(shí)代對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展的需求也不相適應(yīng)。因此，最高人民檢察院提出“治罪與治理并重”“以‘我管’促‘都管’”“雙贏多贏共贏”和“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”等法律監(jiān)督新理念，作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重要指引，其目的在于激發(fā)監(jiān)督和被監(jiān)督者的主體意識(shí)，建立雙方合作和良性互動(dòng)關(guān)系。〔19〕參見(jiàn)王海軍：《“法律監(jiān)督”概念內(nèi)涵的中國(guó)流變》，《法學(xué)家》2022 年第1 期。法律監(jiān)督新體系的構(gòu)建、新理念的提出要求在偵查監(jiān)督工作中建立新的公檢互動(dòng)模式，即前置監(jiān)督關(guān)口，進(jìn)一步拉近公檢之間的距離，將“捕訴一體”改革中所表達(dá)的公訴引導(dǎo)、監(jiān)督和控制偵查取證的合理訴求納入考量?！?0〕同前注［6］。

（三）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等改革對(duì)公檢互動(dòng)內(nèi)容之拓展

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用，以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的推行和涉案企業(yè)合規(guī)改革的實(shí)施等改革拓展了公檢互動(dòng)的內(nèi)容，同時(shí)，也亟需一個(gè)更加穩(wěn)定的、合理的公檢良性互動(dòng)機(jī)制作為改革的實(shí)施平臺(tái)和抓手，以形成機(jī)制合力，配合實(shí)現(xiàn)改革之目的。

第一，公檢良性互動(dòng)機(jī)制可以拉近公檢之間的距離，促進(jìn)及時(shí)溝通協(xié)作，減少不必要環(huán)節(jié)和流程的產(chǎn)生，從而降低“案-件比”。2020 年，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，構(gòu)建了以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！?1〕2023 年3 月，最高人民檢察院已經(jīng)發(fā)布最新的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》?！凹焙汀鞍浮敝g的比越高，意味著付出更多的司法資源，更多的人力物力，但案件的質(zhì)效卻越低?！?2〕參見(jiàn)張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問(wèn)題》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第5 期。因此，只有減少衍生程序以及避免不必要的倒流程序，在前期將必要的環(huán)節(jié)質(zhì)量做到精致，并且針對(duì)辦案結(jié)果進(jìn)行及時(shí)、充分的釋法說(shuō)理，才可能避免產(chǎn)生不必要的環(huán)節(jié)，縮短案件處理時(shí)間，倒逼辦案質(zhì)量的提升和辦案效率的提高。〔23〕參見(jiàn)林喜芬、周晨：《論檢察機(jī)關(guān)的“案-件比”改革》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第3 期。例如，某地區(qū)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室成立以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)安排員額檢察官值班，針對(duì)41 起刑事案件的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與交流，針對(duì)該地區(qū)常見(jiàn)犯罪類型進(jìn)行系統(tǒng)化梳理和交流，對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件將提前介入延伸至立案?jìng)刹殡A段，與偵查人員交流取證合法性、證據(jù)有效性，實(shí)際降低了該院的案件“退補(bǔ)”率，“案-件比”較去年同比下降0.49%?！?4〕參見(jiàn)《偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制——讓監(jiān)督與配合走上“快車道”》，微信公眾號(hào)“正藍(lán)旗檢察”，2022 年11 月17 日。

第二，公檢良性互動(dòng)機(jī)制通過(guò)促進(jìn)公檢進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作，可以提升認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)施效果。隨著案件繁簡(jiǎn)分流改革的不斷深化，“簡(jiǎn)案快審、繁案精審”逐步成為當(dāng)前刑事案件辦理的主要格局?！?5〕參見(jiàn)《以新思路新舉措確保刑事司法改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)——“新時(shí)代刑事司法改革發(fā)展與展望”研討會(huì)主題研討摘要（二）》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022 年10 月12 日。公檢良性互動(dòng)可以引導(dǎo)盡早開(kāi)展認(rèn)罪教育工作，〔26〕參見(jiàn)陳國(guó)慶：《新時(shí)代刑事檢察工作的創(chuàng)新與發(fā)展》，《人民檢察》2021 年第21-22 期。讓檢察機(jī)關(guān)提前對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的案件進(jìn)行篩選，將案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，有助于法院集中優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行疑難復(fù)雜案件的審理。對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，審判人員可以適當(dāng)對(duì)訴訟程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，重點(diǎn)審查認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性，認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)內(nèi)容的真實(shí)性和合法性等相關(guān)內(nèi)容。例如，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制實(shí)施后，山西省太原市公安局萬(wàn)柏林分局辦理的韓某等3 人盜竊案，經(jīng)公檢共同協(xié)商研究，公安機(jī)關(guān)最終采納了檢察官提出的該案雖屬多人共同犯罪，但行為人犯罪情節(jié)輕微，且認(rèn)罪認(rèn)罰，不具有社會(huì)危險(xiǎn)性，無(wú)逮捕必要，可不予提請(qǐng)逮捕，直接移送審查的意見(jiàn)，后經(jīng)法院適用速裁程序?qū)徖?，?duì)3 名被告人判決單處罰金。〔27〕參見(jiàn)華炫寧、鄭志恒：《偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制：讓監(jiān)督更有力配合更有效》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022 年3 月4 日。

第三，公檢良性互動(dòng)機(jī)制可以為檢察機(jī)關(guān)提前介入涉企案件提供平臺(tái)，為企業(yè)合規(guī)的適用奠定基礎(chǔ)，達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之目的。涉案企業(yè)合規(guī)改革是當(dāng)前理論和司法實(shí)踐的熱點(diǎn)話題，該項(xiàng)改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要加強(qiáng)公檢之間的協(xié)作，即檢察機(jī)關(guān)需適時(shí)介入偵查，在偵查階段、審查批捕環(huán)節(jié)就預(yù)先啟動(dòng)合規(guī)必要性審查，為后續(xù)的審查起訴階段進(jìn)行企業(yè)合規(guī)制度的適用奠定基礎(chǔ)?！?8〕參見(jiàn)董坤：《論企業(yè)合規(guī)檢察主導(dǎo)的中國(guó)路徑》，《政法論壇》2022 年第1 期。同時(shí)，涉案企業(yè)合規(guī)改革需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督，針對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)民營(yíng)企業(yè)涉嫌違法犯罪的偵查行為進(jìn)行有效監(jiān)管，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。例如，呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)就依托公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，前移監(jiān)督端口，深化企業(yè)保護(hù)，對(duì)公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不糾、把經(jīng)濟(jì)糾紛不當(dāng)認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)犯罪等情況進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和糾正，為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境?！?9〕參見(jiàn)《優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境 呼市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合 打造企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)“護(hù)城河”》，微信公眾號(hào)“呼和浩特市人民檢察院”，2022 年3 月12 日。再如，畢節(jié)市大方縣人民檢察院聯(lián)合縣公安局共同出臺(tái)《關(guān)于支持涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)配合協(xié)作實(shí)施辦法》，明確公安機(jī)關(guān)對(duì)涉企案件立案后，應(yīng)及時(shí)與偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室聯(lián)系溝通，檢察機(jī)關(guān)則根據(jù)案件具體情況，及時(shí)介入案件，提出偵查取證意見(jiàn)?！?0〕參見(jiàn)《大方檢察：聯(lián)合公安機(jī)關(guān)出臺(tái)支持涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)配合協(xié)作辦法》，微信公眾號(hào)“大方檢察”，2022 年7 月28 日。

二、公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)施情況

為了解公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)踐推進(jìn)情況，本文對(duì)48 名檢察人員和127 名公安人員做了問(wèn)卷調(diào)查。48 名檢察人員均來(lái)源于S 市。S 市是我國(guó)東部地區(qū)的發(fā)達(dá)直轄市，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制改革以來(lái)，全市16 個(gè)區(qū)級(jí)及鐵檢院均與公安機(jī)關(guān)成立了偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室?！?1〕參見(jiàn)《75 號(hào)咖啡 公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作機(jī)制的理論與實(shí)踐探討》，微信公眾號(hào)“上海檢察”，2022年10 月15 日。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，48 名受訪者中有30 名受訪者從事刑事檢察工作，25人在檢察院工作3-10 年，18 人在檢察機(jī)關(guān)工作10-20 年。127 名公安人員大部分來(lái)自于J省。J 省是我國(guó)東部地區(qū)的發(fā)達(dá)省份，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制改革以來(lái)，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室在市縣兩級(jí)已基本覆蓋。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，127 名受訪者中有107 名受訪者來(lái)自基層機(jī)關(guān)，16 名來(lái)自市級(jí)機(jī)關(guān)，4 名來(lái)自省級(jí)機(jī)關(guān)。10 人在公安機(jī)關(guān)工作10-20 年，16 人在公安機(jī)關(guān)工作3-10 年，82 人在公安機(jī)關(guān)工作1-3 年，19 人在公安機(jī)關(guān)工作1 年以內(nèi)。本文結(jié)合《意見(jiàn)》、公檢實(shí)際參與改革者的問(wèn)卷結(jié)果以及其他地區(qū)的實(shí)踐情況，對(duì)公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)施情況進(jìn)行分析。

（一）統(tǒng)籌和平衡監(jiān)督與協(xié)作機(jī)制，公檢總體評(píng)價(jià)較高

相對(duì)傳統(tǒng)派駐檢察，《意見(jiàn)》調(diào)整了公檢良性互動(dòng)模式，在規(guī)范上確立了“監(jiān)督與制約平衡”“雙向協(xié)作配合”“監(jiān)督中有協(xié)作”和“協(xié)作中有監(jiān)督”的工作方式。傳統(tǒng)派駐檢察無(wú)論是監(jiān)督理念主導(dǎo)還是引導(dǎo)理念主導(dǎo)，其指向均是從檢察機(jī)關(guān)到公安機(jī)關(guān)。而公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制采取的是一種雙向性互動(dòng)方式。第一，主體雙向互動(dòng)。公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制并非單純的派駐檢察，而是公檢共同建立的互動(dòng)工作模式。第二，不論是監(jiān)督機(jī)制還是協(xié)作配合機(jī)制，其指向也為雙向性：偵查監(jiān)督機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查與公安機(jī)關(guān)制約監(jiān)督的結(jié)合；協(xié)作配合機(jī)制是公檢互相配合，并非偵查機(jī)關(guān)單向配合檢察機(jī)關(guān)。第三，監(jiān)督與協(xié)作的關(guān)系是“監(jiān)督中有協(xié)作”和“協(xié)作中有監(jiān)督”：一方面，協(xié)作配合是偵查監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)的方式。例如，在保障偵查監(jiān)督效果中，《意見(jiàn)》要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督線索需要調(diào)查核實(shí)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合；對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見(jiàn)和檢察建議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正整改并將糾正整改情況通知或回復(fù)人民檢察院。另一方面，在協(xié)作配合中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。例如，在重大疑難案件聽(tīng)取意見(jiàn)機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)可以派員審查證據(jù)材料，就案件定性、證據(jù)收集、法律適用等問(wèn)題提出意見(jiàn)建議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)進(jìn)一步收集證據(jù)材料，完善證據(jù)體系，對(duì)檢察機(jī)關(guān)指出的偵查行為問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)糾正。

公檢機(jī)關(guān)人員對(duì)新的公檢良性互動(dòng)機(jī)制給予了比較高的評(píng)價(jià)。在對(duì)公安人員的問(wèn)卷中，有66 人認(rèn)為公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制對(duì)公安工作比較有幫助，占比51.97%；有31 人認(rèn)為非常有幫助，占比24.41%。（詳見(jiàn)圖1）大部分公安人員認(rèn)為公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制可以在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定和強(qiáng)制措施采取方面發(fā)揮作用，分別占比74.8%、72.44%和55.91%。（詳見(jiàn)圖2）對(duì)于立案、撤案監(jiān)督，共有58.27%的公安人員認(rèn)為效果達(dá)到了比較好以上的程度。在對(duì)檢察人員的問(wèn)卷調(diào)查中，認(rèn)為公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作比較有幫助和非常有幫助的合計(jì)72.91%。

圖1

圖2

（二）偵查監(jiān)督效果提升，但形式化和被動(dòng)性等問(wèn)題依然存在

公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督的效果提升，主要體現(xiàn)為協(xié)作配合程度提升。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的2022 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展立案（撤案）監(jiān)督和偵查活動(dòng)違法行為的監(jiān)督案件數(shù)同比均有明顯提升，而且立案（撤案）監(jiān)督的采納率達(dá)到97.3%，偵查活動(dòng)違法行為的監(jiān)督采納率達(dá)到99.8%?！?2〕2021 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展立案（撤案）監(jiān)督6.2 萬(wàn)件，同比上升16.2%；監(jiān)督后公安機(jī)關(guān)已立案（撤案）5.4 萬(wàn)件，占監(jiān)督數(shù)的87.6%。2021 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)偵查活動(dòng)違法行為，提出糾正意見(jiàn)7.5萬(wàn)件，同比上升48.4%；已糾正7.3 萬(wàn)件，監(jiān)督采納率97.5%。2022 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展立案（撤案）監(jiān)督8.5 萬(wàn)件；監(jiān)督后公安機(jī)關(guān)已立案（撤案）8.3 萬(wàn)件，占監(jiān)督數(shù)的97.3%。2022 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)偵查活動(dòng)違法行為，提出糾正20.1 萬(wàn)件次，監(jiān)督采納率99.8%。雖然數(shù)據(jù)反映檢察機(jī)關(guān)的立案（撤案）監(jiān)督和偵查活動(dòng)違法行為監(jiān)督得到公安機(jī)關(guān)的更多接受，但偵查監(jiān)督效果如何還需要從偵查監(jiān)督的內(nèi)容及其背后的原因入手進(jìn)行分析。

為進(jìn)一步了解檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督的效果，本文對(duì)偵查機(jī)關(guān)被檢察機(jī)關(guān)實(shí)施糾正違法監(jiān)督措施的原因進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。第一，偵查監(jiān)督存在不均衡和形式化的問(wèn)題。公安問(wèn)卷的結(jié)果顯示強(qiáng)制措施不符合規(guī)范、偵查取證手段不符合規(guī)范、相關(guān)文書(shū)存在瑕疵以及配合完成檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部指標(biāo)，分別占比22.83%、44.88%、70.08%和38.58%。（詳見(jiàn)圖3）實(shí)證研究表明，偵查監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是相對(duì)而言不嚴(yán)重的文書(shū)瑕疵。這類問(wèn)題更易被檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的原因在于：一是文書(shū)瑕疵通過(guò)被動(dòng)式的案卷審查即可，并不耗費(fèi)多少人力資源就可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果；二是可以滿足考核指標(biāo)的要求；三是更易獲得公安機(jī)關(guān)的配合。當(dāng)然，隨著偵查監(jiān)督工作的深入推進(jìn)和公安執(zhí)法規(guī)范性水平提升，嚴(yán)重違法的偵查行為可能更加少見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督線索愈加困難，但為滿足考核要求不得不與偵查機(jī)關(guān)協(xié)作，在不損害偵查機(jī)關(guān)利益的情況下，配合完成考核指標(biāo)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，38.58%的公安人員認(rèn)為實(shí)施偵查監(jiān)督舉措是為了配合完成檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部指標(biāo)考核。這種另類配合現(xiàn)象，是檢察機(jī)關(guān)事先要求公安機(jī)關(guān)預(yù)留出一部分刑事案件或者監(jiān)督線索，專用于完成其內(nèi)部考核指標(biāo)。雖然協(xié)作配合機(jī)制提高了公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督的接受度和采納率，但以該另類配合方式完成監(jiān)督，表明監(jiān)督形式化的問(wèn)題依然存在。

圖3

第二，偵查監(jiān)督的被動(dòng)性依然明顯。前文提及檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督主要是糾正相關(guān)文書(shū)瑕疵這類相對(duì)不嚴(yán)重的問(wèn)題。原因在于文書(shū)瑕疵通過(guò)被動(dòng)式的案卷審查即可實(shí)現(xiàn)，并不需要積極主動(dòng)地進(jìn)行偵查監(jiān)督。實(shí)證研究也表明，除了提前介入這一方式外，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)其他主動(dòng)方式發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的情景并不常見(jiàn)，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)或者案卷審查發(fā)現(xiàn)線索的比例較高。在對(duì)檢察人員的問(wèn)卷中，通過(guò)承辦人審查案卷獲知、通過(guò)承辦人提前介入獲知和經(jīng)他人舉報(bào)、控告、申訴發(fā)現(xiàn)位列檢察機(jī)關(guān)獲知公安機(jī)關(guān)立案、撤案信息方式的前三位，分別占比81.25%、70.83%和45.83%，通過(guò)派駐檢察官獲知的方式占比最低，只有16.67%。（詳見(jiàn)圖4）

圖4

偵查監(jiān)督效果還體現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督的制約情況。對(duì)于偵查監(jiān)督的制約，43 名公安人員認(rèn)為缺乏有效的制約方式，占比達(dá)到33.86%；通過(guò)復(fù)議、復(fù)核等正常渠道的只占24.41%。（詳見(jiàn)圖5）但是在實(shí)施制約措施以后，檢察機(jī)關(guān)通常比較配合，比較配合和非常配合的占比達(dá)到了51.18%。比較不配合和非常不配合的比例只占6.92%。（詳見(jiàn)圖6）

圖5

圖6

（三）公檢協(xié)作配合增強(qiáng)，但配合不足或過(guò)度問(wèn)題依然明顯

第一，公檢協(xié)作配合相較于改革前有所增強(qiáng)，但極易衍生出配合過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)體案件的辦理上，公檢協(xié)作配合機(jī)制體現(xiàn)在兩方面，即簡(jiǎn)案快審和疑難案件協(xié)同。簡(jiǎn)案快審模式注重簡(jiǎn)單類案辦理的通力協(xié)作，在公安機(jī)關(guān)成立一體化辦案中心，公檢法等機(jī)關(guān)入駐，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室成為檢察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)案辦理工作組的工作場(chǎng)所。例如，2021 年10 月份，洛陽(yáng)市宜陽(yáng)縣人民檢察院積極探索刑事案件繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的“宜陽(yáng)模式”，推動(dòng)縣委政法委出臺(tái)《宜陽(yáng)縣“一站式”辦理刑事速裁程序案件實(shí)施細(xì)則（試行）》，建立一體化辦案中心，公安執(zhí)法辦案中心、偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（刑事簡(jiǎn)案辦案組）、刑事速裁法庭及法律援助辦公室全面進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)公、檢、法、司“門(mén)對(duì)門(mén)、面對(duì)面”辦案。〔33〕參見(jiàn)《【非凡十年——走基層，話檢察，看變化】之八“分蘋(píng)果、定車道” 為“正義的實(shí)現(xiàn)”加速——走進(jìn)洛陽(yáng)刑事案件繁簡(jiǎn)分流工作試點(diǎn)院宜陽(yáng)縣院》，河南省人民檢察院網(wǎng)http：//www.ha.jcy.gov.cn/jczc/jcyw/202209/t20220920_3834624.shtml，最后訪問(wèn)日期：2022 年11 月8 日。常州市武進(jìn)區(qū)公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制也采取的是這種模式。2022 年的1 月至5 月，常州全市70%的輕罪刑事案件都納入這種“一站式”快審辦理模式?！?4〕參見(jiàn)丁國(guó)鋒、王晴：《七成輕罪刑案納入“一站式”快審辦理 常州檢察公安全面實(shí)行偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制》，《法治日?qǐng)?bào)》2022 年7 月5 日。疑難案件協(xié)同模式是將協(xié)作配合的重點(diǎn)集中于復(fù)雜案件，通過(guò)提前介入、多次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行。例如，洛陽(yáng)市欒川縣人民檢察院要求檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室職能作用，與公安機(jī)關(guān)建立常態(tài)化的提前介入機(jī)制，做到對(duì)重大疑難復(fù)雜案件必須提前介入以及一般案件的實(shí)時(shí)溝通?！?5〕參見(jiàn)劉立新、吳占京：《用求極致的態(tài)度“擠水分” 河南欒川：優(yōu)化“案-件比”切實(shí)減少當(dāng)事人訟累》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022 年11 月13 日。

為了解公檢在案件實(shí)體層面的協(xié)作配合，本文調(diào)研了提前介入機(jī)制的實(shí)施情況。公安問(wèn)卷的實(shí)證研究表明，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)在重大、疑難和復(fù)雜等案件中提前介入偵查，其中涉未成年人案件、強(qiáng)奸和強(qiáng)制猥褻犯罪案件、涉眾敏感案件以及新型疑難案件分別占比69.29%、53.54%、62.2%和50.39%。更多的受調(diào)查者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的提前介入偵查對(duì)辦案產(chǎn)生積極影響。其中認(rèn)為有利于辦案效率提高、有利于案件準(zhǔn)確定性、有利于偵查取證針對(duì)性提高和有利于公檢機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)的分別占比69.29%、76.38%、81.1%和70.87%。（詳見(jiàn)圖7）這總體說(shuō)明提前介入機(jī)制對(duì)偵查權(quán)運(yùn)行和公安工作產(chǎn)生了有利影響。不過(guò)，也有部分受調(diào)查者認(rèn)為提前介入會(huì)有不利影響，認(rèn)為完全沒(méi)有負(fù)面影響的只占34.65%。具體的負(fù)面影響方面，妨礙公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的獨(dú)立行使、影響偵查活動(dòng)效率和不利于保障偵查活動(dòng)的秘密性分別占比38.58%、38.58%和33.07%。（詳見(jiàn)圖8）這說(shuō)明，提前介入偵查有可能對(duì)偵查活動(dòng)產(chǎn)生不利影響，這在公檢良性互動(dòng)機(jī)制的完善中需要防范。

圖7

圖8

第二，在訴訟流程的銜接和配合上，公檢協(xié)作不足。在檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查、擬作不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴決定的，充分聽(tīng)取公安機(jī)關(guān)辦案人員意見(jiàn)的可能性有多大的問(wèn)題上，公安機(jī)關(guān)受調(diào)查者并未給出積極的答案，非?？赡芎秃芸赡艿幕卮饍H占比13.39%和22.05%，合計(jì)35.44%。（詳見(jiàn)圖9）檢察人員給出的結(jié)果更加積極一些，非?？赡芎秃芸赡艿幕卮鸱謩e為35.42%和22.92%，合計(jì)58.34%。就公檢協(xié)作配合機(jī)制的配套保障措施情況，本文也進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。在公檢共同提升業(yè)務(wù)能力的方式上，組織庭審觀摩評(píng)議、開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研、舉辦同堂培訓(xùn)、共同編發(fā)辦案指引以及典型案例和指導(dǎo)性案例分別占比32.28%、44.09%、29.13%、22.83%和52.76%，總體上處于較低的水平，還有21.26%的公安人員表示以上方式均沒(méi)有，可見(jiàn)公檢協(xié)作配合的配套保障機(jī)制有待加強(qiáng)。（詳見(jiàn)圖10）

圖9

圖10

三、公安與檢察良性互動(dòng)機(jī)制不充分的因素分析

《意見(jiàn)》雖然采取雙向性的工作模式，公檢總體評(píng)價(jià)較高，但偵查監(jiān)督的被動(dòng)性和形式化，協(xié)作不足或者過(guò)度問(wèn)題依然存在。分析問(wèn)題背后的因素對(duì)于構(gòu)建和完善公檢良性互動(dòng)機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）監(jiān)督與協(xié)作的關(guān)系定位不清

第一，統(tǒng)籌偵查監(jiān)督與協(xié)作配合可能引起角色沖突。這主要反映在控訴職能的追訴傾向性和監(jiān)督職能的客觀中立性之間的沖突問(wèn)題。〔36〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《論檢察機(jī)關(guān)的犯罪指控體系——以偵查指引制度為視角的分析》，《政治與法律》2020 年第1 期。《意見(jiàn)》雖然采取雙向性的工作模式，但并不能完全解決監(jiān)督與協(xié)作的緊張關(guān)系問(wèn)題。偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制融入了兩項(xiàng)職能的要求，導(dǎo)致派駐檢察人員在履職中，難以消解自身角色上的沖突問(wèn)題。因偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的事項(xiàng)并非完全可分，同一問(wèn)題既可能涉及偵查監(jiān)督也可能涉及協(xié)作配合。雖然有學(xué)者指出在以證據(jù)為核心的刑事指控體系的構(gòu)建過(guò)程中可以將二者統(tǒng)籌起來(lái)，〔37〕同前注［27］。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，尤其確保檢察官能在二者之間保持平衡，緊靠理念認(rèn)同無(wú)法實(shí)現(xiàn)，目前欠缺相應(yīng)的機(jī)制保障。

第二，協(xié)作配合規(guī)范模糊不利于偵查監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)?！兑庖?jiàn)》只是明確公檢“應(yīng)當(dāng)”協(xié)作配合，但如何協(xié)作配合，不協(xié)作配合的后果是什么，這些問(wèn)題均缺乏規(guī)定?！兑庖?jiàn)》要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以支持配合。如果需要監(jiān)督糾正的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見(jiàn)或者檢察建議。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正整改并將糾正整改情況通知或回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。然而，一是公安機(jī)關(guān)通知或回復(fù)的具體方式和時(shí)限要求并未予以明確；二是如果公安機(jī)關(guān)不予配合、不予回復(fù)、不予糾正，檢察機(jī)關(guān)欠缺進(jìn)一步制約的手段。目前實(shí)踐中對(duì)于不履行的單位和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)只能采取向其他部門(mén)“借力”方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

第三，公檢辦案理念上的同質(zhì)性可能導(dǎo)致機(jī)制異化。一是協(xié)作配合過(guò)強(qiáng)導(dǎo)致監(jiān)督形式化。公檢在打擊犯罪理念上的同質(zhì)性可能導(dǎo)致公檢更傾向于協(xié)作配合，在“監(jiān)督中有協(xié)作”和“協(xié)作中有監(jiān)督”中將協(xié)作配合作為最終落腳點(diǎn)。其結(jié)果是偵查監(jiān)督被公檢協(xié)作配合同化。加之為了滿足偵查監(jiān)督考核指標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)更加傾向與公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合。二是過(guò)度的協(xié)作配合可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性地參與偵查活動(dòng)，甚至代位行使偵查權(quán)，〔38〕同前注［36］。影響偵查工作的開(kāi)展。

（二）多重因素導(dǎo)致人力資源投入相對(duì)匱乏

各方面原因?qū)е碌娜肆Y源緊張局面，成為制約公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合實(shí)質(zhì)性運(yùn)行的障礙。人力資源的短缺會(huì)加劇偵查監(jiān)督的形式化和被動(dòng)性，以及公檢協(xié)作配合不足問(wèn)題。

第一，公檢系統(tǒng)的規(guī)范性要求不斷提升，引發(fā)人力資源緊張。隨著公安改革的進(jìn)一步推進(jìn)，健全執(zhí)法全流程記錄制度、健全完善執(zhí)法責(zé)任制等各種推動(dòng)警務(wù)規(guī)范化、激勵(lì)民警多辦案、辦好案的舉措不斷提出?！?9〕參見(jiàn)《公安部部署推進(jìn)全面深化公安改革》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/2022-08/10/c_1128903965.htm，最后訪問(wèn)日期：2023 年2 月9 日。例如，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第118 條規(guī)定：“訊問(wèn)犯罪嫌疑人必須由人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的偵查人員負(fù)責(zé)進(jìn)行。訊問(wèn)的時(shí)候，偵查人員不得少于二人。”但由于基層辦案警力緊張，案多人少的矛盾突出，司法實(shí)踐中已經(jīng)變通異化為單警訊問(wèn)，而檢察院、法院卻采取默認(rèn)的方式?！?0〕參見(jiàn)李玉華：《偵查制度改革實(shí)證研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2018 年第6 期。

第二，檢察系統(tǒng)自身改革以及公檢互動(dòng)內(nèi)容的增多，造成人力資源分配的緊張局面。一是隨著新時(shí)代對(duì)檢察工作的要求提升至新的高度，當(dāng)前各種宏觀和微觀檢察改革舉措給檢察機(jī)關(guān)增添了不少工作任務(wù)。《2018—2022 年檢察改革工作規(guī)劃》系統(tǒng)規(guī)劃和部署了新時(shí)代檢察改革的方向和路徑，確定了6 個(gè)方面46 項(xiàng)改革任務(wù)。二是“捕訴合一”改革取消專門(mén)的偵查監(jiān)督部門(mén)，對(duì)實(shí)施偵查監(jiān)督工作的人力資源分配產(chǎn)生影響?！安对V合一”將批準(zhǔn)逮捕權(quán)與移送審查起訴權(quán)交由同一個(gè)主體來(lái)行使，偵查監(jiān)督工作交由整合后的刑事檢察各個(gè)部門(mén)實(shí)施。但各個(gè)刑事檢察部門(mén)辦理的刑事案件量并不均衡，如何分配派駐偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的檢察人員，發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用成為需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。與此同時(shí)，隨著偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的不斷推進(jìn)，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)也根據(jù)自身實(shí)際，同時(shí)在海關(guān)、邊檢部門(mén)和海警機(jī)構(gòu)的法制部門(mén)或執(zhí)法辦案管理中心，以及國(guó)安局設(shè)立了偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室?！?1〕參見(jiàn)史兆琨等：《偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制紅利逐漸顯現(xiàn)——最高檢公安部聯(lián)合印發(fā)〈關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見(jiàn)〉一周年紀(jì)實(shí)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022 年11 月29 日。這些舉措勢(shì)必會(huì)加劇人力資源的緊張壓力。如果無(wú)法指派合格的、有充分履職時(shí)間保障的檢察人員，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制難以實(shí)質(zhì)化地開(kāi)展下去。

第三，檢察和偵查機(jī)關(guān)在人員和機(jī)構(gòu)數(shù)量上不匹配，增加了機(jī)制運(yùn)行的成本。傳統(tǒng)派駐檢察中，檢察機(jī)關(guān)可派駐或介入偵查的人員少，而公安辦案單位數(shù)量、辦案涉及面以及案件數(shù)量均遠(yuǎn)超檢察機(jī)關(guān)，嚴(yán)重制約了偵查介入和引導(dǎo)工作，甚至導(dǎo)致有的地方出現(xiàn)形式主義的傾向。〔42〕同前注［36］。當(dāng)前偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制要求的工作任務(wù)量、涉及的案件面均超過(guò)之前的派駐檢察，會(huì)進(jìn)一步加劇司法資源緊張局面，阻礙機(jī)制的有效運(yùn)行。偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制只能采取“抓重點(diǎn)”的方式運(yùn)行，導(dǎo)致一些工作擱置或者是形式化地滿足考核的要求，客觀上難以開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督與配合工作。不僅如此，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制功能的不斷擴(kuò)展，可能導(dǎo)致偵查監(jiān)督等核心工作的質(zhì)效受到影響。部分地區(qū)的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制采取簡(jiǎn)案快審模式，將偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室打造成檢察機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)案快審辦案組或者是公檢法合署辦公的場(chǎng)所。在諸多案件的壓力下，要求派駐檢察人員充分有效實(shí)施偵查監(jiān)督和其他協(xié)作配合工作內(nèi)容實(shí)屬困難。雖然有的地方派駐更多的檢察人員進(jìn)駐偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，分別負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督和協(xié)作配合工作，〔43〕參見(jiàn)趙春燕：《江蘇江陰：打造偵查監(jiān)督與協(xié)作配合“特色樣本”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022 年7 月13 日。但這是否屬于合理地分配司法資源尚需進(jìn)一步檢驗(yàn)和評(píng)估。

（三）派駐方式和人員選擇難以實(shí)現(xiàn)充分履職

第一，單獨(dú)采用“輪值”或者“常駐”的派駐方式均有缺陷。與之前的派駐檢察類似，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)踐中存在“常駐式”或者“輪值式”兩種形式。在“輪值式”中，監(jiān)督的面往往受制于派駐檢察官所負(fù)責(zé)的案件類型，對(duì)于其他檢察部門(mén)涉及的監(jiān)督事項(xiàng)，一方面受制于時(shí)間限制，沒(méi)法做到及時(shí)全面監(jiān)督與協(xié)作；另一方面則受制于專業(yè)限制，對(duì)于其他部門(mén)的事項(xiàng)欠缺經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法處理遇到的緊急事項(xiàng)，只能將相關(guān)信息傳遞給負(fù)責(zé)的部門(mén)，可能影響監(jiān)督與協(xié)作的質(zhì)效。采取“常駐”的派駐方式，派駐檢察官可能需要進(jìn)行簡(jiǎn)案快審工作。簡(jiǎn)案的案件量之大可能導(dǎo)致其對(duì)于偵查監(jiān)督有心無(wú)力。而且“常駐”檢察官由于與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系緊密，可能逐漸與本單位工作脫節(jié)，導(dǎo)致監(jiān)督功能弱化，與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合增強(qiáng)。

第二，選派檢察官駐點(diǎn)需權(quán)衡考量多種因素。偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的內(nèi)容涉及面廣，需要指派辦案能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官才能有效發(fā)揮其機(jī)能。但檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)多且設(shè)置相對(duì)分散，部分基層檢察機(jī)關(guān)單個(gè)部門(mén)辦案人數(shù)并不充分?！?4〕參見(jiàn)張斌、叢林：《對(duì)我國(guó)檢察管理體制改革的思考——以C 市檢察機(jī)關(guān)改革實(shí)踐為樣本》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第3 期。一方面，無(wú)論派駐哪個(gè)部門(mén)的檢察官，均會(huì)影響該部門(mén)的整體辦案質(zhì)效；另一方面由于人力有限，無(wú)法向轄區(qū)內(nèi)各派出所等機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全面派駐。此外，派駐的檢察官可能同時(shí)要參與輪案等工作，導(dǎo)致沒(méi)有充足時(shí)間駐點(diǎn)，派駐時(shí)只能將大部分時(shí)間應(yīng)用于解答案件咨詢和引導(dǎo)偵查取證上，實(shí)際用于偵查監(jiān)督的時(shí)間極為有限?！?5〕參見(jiàn)來(lái)向東、林峰：《刑事檢察 新形勢(shì)下加強(qiáng)偵查監(jiān)督工作的路徑探析——以G 省檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督實(shí)踐為樣本》，微信公眾號(hào)“中國(guó)檢察官”，2021 年11 月14 日。

（四）公檢考核指標(biāo)不協(xié)調(diào)限制了機(jī)制運(yùn)行的實(shí)效

第一，檢察與公安考核指標(biāo)沖突，不利于公檢良性互動(dòng)機(jī)制運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)的“案-件比”和其他考核指標(biāo)設(shè)置是出于檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，但并未與公安機(jī)關(guān)的考核進(jìn)行統(tǒng)籌，導(dǎo)致部分指標(biāo)存在“正負(fù)”沖突。例如，檢察機(jī)關(guān)不捕率的考核指標(biāo)要求，可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的逮捕成功率下降，影響偵查人員的考核結(jié)果。而提起復(fù)議是公安機(jī)關(guān)制約偵查監(jiān)督的合法手段，但是提起復(fù)議數(shù)也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不利評(píng)價(jià)。為應(yīng)對(duì)這種局面，協(xié)調(diào)二者考核指標(biāo)的沖突，公檢采取另類或者畸形的協(xié)作配合措施，在盡可能少損害二者利益的情況下，形式化地滿足考核要求，其結(jié)果是影響偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。由于公安機(jī)關(guān)更傾向于追求“捕”和“訴”，公安機(jī)關(guān)也可能利用這類“件”的主動(dòng)權(quán)去“捆綁”檢察機(jī)關(guān)，致使其在不符合法定條件的情況下作出批捕與起訴決定。〔46〕參見(jiàn)劉計(jì)劃、郭豐璐：《檢察機(jī)關(guān)考評(píng)指標(biāo)的反思與重構(gòu)——以“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)為核心的分析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第4 期。

第二，受團(tuán)體排名考核的驅(qū)動(dòng)，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的形式化問(wèn)題會(huì)愈加嚴(yán)重。由于考核并非僅在單位內(nèi)部，檢察機(jī)關(guān)也要參與和其他同級(jí)甚至是上級(jí)的考核競(jìng)爭(zhēng)。在將偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作納入考核后，由于受到競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)使，為了盡可能充分地滿足考核的要求，檢察機(jī)關(guān)會(huì)要求偵查機(jī)關(guān)提供部分線索用于完成指標(biāo)，影響機(jī)制的實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。不過(guò)，當(dāng)前這種排名競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)已經(jīng)有所緩解。例如，2023 年3 月新《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》對(duì)指標(biāo)的通報(bào)方式作了改進(jìn)，不對(duì)前十名和后十名進(jìn)行通報(bào)?！?7〕參見(jiàn)常璐倩：《置頂“高質(zhì)效” 立起“風(fēng)向標(biāo)”——〈檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)〉修訂解讀》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年5 月10 日。

四、公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的完善路徑

（一）以監(jiān)督主導(dǎo)作為配置公檢良性互動(dòng)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)

偵查監(jiān)督要求檢察機(jī)關(guān)保持中立地位，履行客觀義務(wù)，需要與被監(jiān)督者保持適當(dāng)?shù)木嚯x，而協(xié)作配合則需要公檢加強(qiáng)聯(lián)系的緊密度。在二種價(jià)值目標(biāo)的選擇中，以何種為優(yōu)先依然是公檢關(guān)系改革必須直面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！?8〕參見(jiàn)付鳳、楊宗輝：《檢察引導(dǎo)偵查與公訴引導(dǎo)偵查合理性辨析》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013 年第3 期。由于公檢在打擊犯罪上的親和力，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合統(tǒng)籌所帶來(lái)的角色沖突障礙極易導(dǎo)致公檢傾向于協(xié)作配合，偵查監(jiān)督工作走向形式化，最終影響的是證據(jù)的質(zhì)量和案件的質(zhì)效。為避免以上問(wèn)題，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制應(yīng)以偵查監(jiān)督主導(dǎo)作為配置公檢良性互動(dòng)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。

第一，全面系統(tǒng)地優(yōu)化偵查監(jiān)督體系。一是在偵查監(jiān)督的內(nèi)容上，需覆蓋刑事案件實(shí)體和程序的全范圍?！兑庖?jiàn)》所列舉的偵查監(jiān)督事項(xiàng)范圍并不全面，實(shí)踐中包括涉及基本權(quán)利強(qiáng)制處分的偵查手段、強(qiáng)制措施等事項(xiàng)處于偵查活動(dòng)監(jiān)督視野之外。〔49〕參見(jiàn)孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第4 期。例如，根據(jù)《刑事訴訟法》第91 條的規(guī)定，對(duì)于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請(qǐng)審查批準(zhǔn)逮捕前的拘留時(shí)間可以延長(zhǎng)至30 日。但在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)會(huì)將這一期限適用到其他普通案件之中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)拘留期間內(nèi)偵查人員的訊問(wèn)和其他偵查活動(dòng)無(wú)法監(jiān)督?！?0〕參見(jiàn)劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，《中國(guó)法學(xué)》2014 年第1 期。二是明確監(jiān)督權(quán)限和職責(zé)，建立與監(jiān)督事項(xiàng)的嚴(yán)重程度相適應(yīng)的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合體系，防范過(guò)度監(jiān)督或配合。例如，對(duì)輕微違法行為，不論是“常駐”還是“輪值”的檢察官均應(yīng)有權(quán)提出糾正意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)偵查監(jiān)督的實(shí)效性。但對(duì)于重大監(jiān)督事項(xiàng)，如果派駐檢察人員也是后續(xù)案件的承辦檢察官，其可以啟動(dòng)案件化辦理模式。但如果其并非后續(xù)案件的承辦檢察官，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“聯(lián)絡(luò)員”角色，及時(shí)將案件情況反饋至案件承辦檢察官處。在提前介入機(jī)制中，公檢需明確和細(xì)化提前介入機(jī)制的案件范圍、介入時(shí)間和方式等，避免“一刀切”式介入。三是明確區(qū)分偵查監(jiān)督的辦理模式。偵查監(jiān)督與協(xié)作配合涉及事項(xiàng)的重要性程度不同，重大疑難問(wèn)題還可能需要采取案件化的辦理模式，規(guī)范性文件應(yīng)通過(guò)完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性?！?1〕參見(jiàn)張杰：《檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性視域下的調(diào)查核實(shí)權(quán)》，《政法論壇》2023 年第3 期。對(duì)于輕微的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可直接采用辦事模式進(jìn)行監(jiān)督辦理，即通過(guò)口頭溝通及時(shí)地予以糾正，并在臺(tái)賬中做好相關(guān)記錄。

第二，規(guī)范和明確協(xié)作配合工作的程序和標(biāo)準(zhǔn)。一方面，為了提升偵查監(jiān)督之效果，需要在規(guī)范上細(xì)化協(xié)作配合事項(xiàng)的程序和方式。例如，人民檢察院提出監(jiān)督意見(jiàn)和檢察建議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)限期糾正整改并將糾正整改情況通知或回復(fù)人民檢察院，公檢之間應(yīng)當(dāng)明確公安機(jī)關(guān)回復(fù)的時(shí)限要求，并規(guī)定統(tǒng)一采用書(shū)面回復(fù)方式；對(duì)于整改不到位的，或者違反不配合義務(wù)的，明確列舉相應(yīng)的懲戒措施。另一方面應(yīng)提升協(xié)作配合的標(biāo)準(zhǔn)，建立對(duì)偵查監(jiān)督重大事項(xiàng)公安機(jī)關(guān)的主動(dòng)報(bào)告或備案制度。公安機(jī)關(guān)并非在檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督舉措后，才進(jìn)行協(xié)作配合，而是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作配合。立法可以增設(shè)立案情況、采取重要偵查行為和干預(yù)公民基本權(quán)利措施主動(dòng)報(bào)告或者備案制度，給偵查監(jiān)督和協(xié)助配合工作提供更多案件線索?！?2〕同前注［6］。

第三，多維度提升偵查監(jiān)督手段的剛性，同時(shí)暢通制約機(jī)制。一是可以通過(guò)將部分偵查行為的行使納入檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者同意的范圍來(lái)限制偵查權(quán)；二是可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)針對(duì)司法工作人員所實(shí)施的14 種罪名的自行偵查權(quán)，以強(qiáng)化訴訟監(jiān)督的實(shí)際效果。例如，在對(duì)刑事案件進(jìn)行審查起訴過(guò)程中，針對(duì)公安機(jī)關(guān)的違法立案（或不立案）以及違法偵查行為，在符合刑訊逼供罪、暴力取證罪、非法搜查罪、徇私枉法罪等的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要敢于通過(guò)啟動(dòng)自行偵查權(quán)助力刑事檢察的立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督職能的發(fā)揮。三是暢通制約機(jī)制，防范過(guò)度偵查監(jiān)督和協(xié)作配合對(duì)偵查工作的干涉。由于受到公檢各自考核指標(biāo)的影響，監(jiān)督制約機(jī)制并未完全暢通。完善的路徑可以考慮進(jìn)一步精簡(jiǎn)“案-件比”指標(biāo)，給予不捕和不訴等指標(biāo)合理的閾值，減少絕對(duì)化的考核項(xiàng)目。

（二）以實(shí)質(zhì)性和充分性作為檢驗(yàn)公檢良性互動(dòng)效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)

為提升公檢良性互動(dòng)效果，規(guī)范應(yīng)對(duì)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制提出實(shí)質(zhì)性和充分性的要求。在以偵查監(jiān)督主導(dǎo)的公檢良性互動(dòng)機(jī)制下，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“在監(jiān)督中協(xié)作”和“在協(xié)作中監(jiān)督”的目標(biāo)，保障監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)行使，防止以協(xié)作取代監(jiān)督。

第一，合理分配人力資源，實(shí)現(xiàn)派駐檢察的實(shí)質(zhì)化履職。受制于人力資源的緊張，派駐檢察無(wú)法做到全面實(shí)時(shí)的偵查監(jiān)督和協(xié)作配合，故應(yīng)當(dāng)合理分配人員和確定職責(zé)權(quán)限。在人員分配方面，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)不同偵查機(jī)關(guān)實(shí)施不同的派駐方式，對(duì)于公安機(jī)關(guān)，由于案件量巨大，派駐檢察人員應(yīng)當(dāng)實(shí)施“常駐”加“輪值”的方式。對(duì)于其他偵查機(jī)關(guān)，則需要根據(jù)案件的數(shù)量和疑難程度確定派駐方式。在公安機(jī)關(guān)實(shí)施“常駐”檢察人員的配置是相當(dāng)必要的：一是承擔(dān)“聯(lián)絡(luò)員”角色，確保偵查監(jiān)督和協(xié)作配合工作開(kāi)展的及時(shí)性；二是及時(shí)處理輕微監(jiān)督事項(xiàng)；三是實(shí)現(xiàn)對(duì)偵查工作問(wèn)題的指導(dǎo)。不過(guò)，“常駐”方式下因檢察官長(zhǎng)期工作和生活在公安機(jī)關(guān)，而可能在心理和情感上被偵查人員同化，導(dǎo)致其喪失監(jiān)督者中立性?！?3〕參見(jiàn)但偉、姜濤：《偵查監(jiān)督制度研究——兼論檢察引導(dǎo)偵查的基本理論問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2003 年第2 期。故為了避免此種情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)更換“常駐”檢察官。在職責(zé)權(quán)限方面，應(yīng)當(dāng)明確不同方式派駐檢察人員的權(quán)限和職責(zé)。對(duì)于“常駐”檢察官，其履職的范圍應(yīng)當(dāng)是所有的偵查監(jiān)督和協(xié)作配合工作；對(duì)于“輪值”檢察官，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在與其所負(fù)責(zé)的案件類型相同的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合工作上。此外，“常駐”和“輪值”檢察官均可承擔(dān)“聯(lián)絡(luò)員”角色。

第二，解決考核機(jī)制的統(tǒng)籌問(wèn)題，避免公檢良性互動(dòng)機(jī)制的形式化?？己酥笜?biāo)的統(tǒng)籌問(wèn)題并非易事。公檢所處訴訟階段不同，其任務(wù)具有不同的指向，導(dǎo)致指標(biāo)存在沖突。考核指標(biāo)完善的具體路徑是上級(jí)統(tǒng)籌和內(nèi)容協(xié)同。一是在統(tǒng)籌的層級(jí)上，下級(jí)公檢機(jī)關(guān)均是依據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)要求確定考核項(xiàng)目，最高人民檢察院和公安部可以協(xié)同制定偵查監(jiān)督與協(xié)作配合相關(guān)指標(biāo)體系，下級(jí)公檢機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r予以細(xì)化。二是單獨(dú)建立公檢良性互動(dòng)效果的考核指標(biāo)。例如，檢察機(jī)關(guān)提前介入案件，與偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作，對(duì)案件質(zhì)量和效率提升的情況，可以同時(shí)作為公檢的正向考評(píng)指標(biāo)。三是對(duì)于因公檢互相不配合導(dǎo)致案件質(zhì)效受到不利影響的，公檢統(tǒng)籌的考核機(jī)制應(yīng)對(duì)此行為予以納入并作出不利評(píng)價(jià)。

第三，面對(duì)人力資源緊張難題，破解數(shù)據(jù)共享難題是關(guān)鍵。當(dāng)前一些地方通過(guò)另外建立公檢數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳遞，但建立新的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)一是可能增加公檢二次上傳信息的人力成本，二是無(wú)法解決有選擇性上傳數(shù)據(jù)的問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)傳遞的充分性和實(shí)質(zhì)性。公檢之間數(shù)據(jù)共享的著力點(diǎn)是如何貫通二者的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，賦予和明確雙方查詢和獲取的權(quán)限，具體設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)共享規(guī)則。一方面，為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，檢察人員的權(quán)限不能過(guò)小，應(yīng)至少可以同步跟進(jìn)訴訟的流程、文書(shū)、證據(jù)和涉案財(cái)物情況；另一方面，為防止檢察人員濫用權(quán)限，對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)也應(yīng)做好留痕設(shè)計(jì)，確保權(quán)責(zé)一致?！?4〕參見(jiàn)李玉華：《破解難點(diǎn)突出重點(diǎn) 提供監(jiān)督與協(xié)作質(zhì)效》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023 年2 月20 日。在配套手段上，為了防止信息的泄露，公檢可以選擇簽訂“保密協(xié)議”，〔55〕同前注［36］。采用區(qū)塊鏈等技術(shù)手段保障數(shù)據(jù)安全。

（三）以融貫性作為公檢互動(dòng)機(jī)制持續(xù)運(yùn)行的重要保障

偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制還在不斷深入推進(jìn)之中，其可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持模型定位與不同地區(qū)、層級(jí)的現(xiàn)實(shí)情況以及相關(guān)檢察改革事業(yè)的要求融會(huì)貫通。

第一，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的模型定位應(yīng)當(dāng)與各地各層級(jí)不同的刑事司法需求相適應(yīng)，在偵查監(jiān)督主導(dǎo)下，公檢可以合理擴(kuò)展良性互動(dòng)機(jī)制的功能。一方面，各地情況不一，偵查監(jiān)督事項(xiàng)的重點(diǎn)和協(xié)作配合的需求均不相同，不應(yīng)以一套模式適用于所有地方，允許各地根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況合理擴(kuò)展機(jī)制的功能，確定工作重點(diǎn)和難點(diǎn)事項(xiàng)。例如，部分地區(qū)的審前逮捕率較高，則偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的重點(diǎn)在于如何確保無(wú)逮捕必要的犯罪嫌疑人不被逮捕；部分地區(qū)律師控告申訴案件較多，則應(yīng)當(dāng)將律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障確立為偵查監(jiān)督和協(xié)作配合的重點(diǎn)工作。另一方面，不同層級(jí)的公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，市級(jí)以上的公檢互動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)類案規(guī)則的整理，基層的公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在個(gè)案上。對(duì)于發(fā)現(xiàn)可能的類案監(jiān)督線索，基層檢察機(jī)關(guān)在無(wú)法明確監(jiān)督方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)匯報(bào)，由上級(jí)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)則指引。具體路徑是針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)或具有規(guī)律性的偵查違法行為，積極運(yùn)用公檢聯(lián)席會(huì)議制度消除公檢分歧，會(huì)簽相關(guān)規(guī)則指引或發(fā)布類案指導(dǎo)，以引導(dǎo)下級(jí)部門(mén)有效運(yùn)用偵查監(jiān)督和協(xié)作配合機(jī)制。

第二，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)前正在實(shí)施的檢察改革相協(xié)調(diào)，避免相互掣肘。一是其他檢察改革舉措應(yīng)避免利用公檢良性互動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“額外”目標(biāo)。例如，受到“案-件比”的推動(dòng)，為了形式上降低退回補(bǔ)充偵查的案件數(shù)量，達(dá)到退回補(bǔ)充偵查的效果，使得審查逮捕案件中提出補(bǔ)充偵查意見(jiàn)、要求公安機(jī)關(guān)提供審判所需證據(jù)等不倒流型的補(bǔ)充偵查逐漸成為補(bǔ)充偵查的主要類型。〔56〕參見(jiàn)金石：《“案—件比”正向輻射下補(bǔ)充偵查制度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展》，《中國(guó)刑事法雜志》2022 年第2 期。由于實(shí)施公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)可以此要求公安機(jī)關(guān)予以配合，但由于案件實(shí)際并未退回公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行案件調(diào)查，缺少程序機(jī)制保障，影響其偵查質(zhì)效。為此，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)服務(wù)于相關(guān)檢察改革舉措的正向效果。二是在統(tǒng)一的檢察改革理念指導(dǎo)下運(yùn)行公檢良性互動(dòng)機(jī)制，避免利用該機(jī)制過(guò)度強(qiáng)化打擊犯罪力度，導(dǎo)致冤假錯(cuò)案或者違法放縱犯罪。以下為一反例：某地在偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室成立打擊整治養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)工作專班，由人民檢察院、公安機(jī)關(guān)分管刑事業(yè)務(wù)同志實(shí)行雙組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督協(xié)作、督促落實(shí)，并協(xié)調(diào)需要檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)共同研究解決的事項(xiàng)?！?7〕參見(jiàn)《打擊整治養(yǎng)老詐騙，公檢攜手成立了這個(gè)工作專班》，微信公眾號(hào)“平安潤(rùn)州”，2022 年5 月19 日?！安对V合一”、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等刑事司法領(lǐng)域的改革舉措擴(kuò)張了檢察權(quán)，可能帶來(lái)權(quán)力濫用的廉政風(fēng)險(xiǎn)，而公檢協(xié)作配合的增強(qiáng)可能會(huì)進(jìn)一步增加這種風(fēng)險(xiǎn)。為此，公檢良性互動(dòng)機(jī)制需要配備相應(yīng)的制約措施，防止公權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張。例如，公檢偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室可以設(shè)立律師值班室，接受律師的監(jiān)督；設(shè)立當(dāng)事人舉報(bào)和監(jiān)督專窗，接受當(dāng)事人對(duì)違法偵查行為的舉報(bào)和監(jiān)督。