任 佩 中國科學(xué)院國家授時中心

引言

科研事業(yè)單位屬于國家行政部門，為人民群眾提供服務(wù)。預(yù)算績效管理具有戰(zhàn)略性、“標桿”性等特征，科研單位實施預(yù)算績效管理是時代的必然要求，有利于提升科研事業(yè)單位的整體績效水平、激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。自從提出預(yù)算績效管理概念以來，各科研事業(yè)單位對其逐漸加深認識，健全的預(yù)算績效管理可以確?？蒲薪?jīng)費的合理使用，提高科研項目的執(zhí)行效益，促進科研單位穩(wěn)步發(fā)展。近幾年來，科研事業(yè)單位雖然進一步加強了預(yù)算績效管理的實施力度，逐漸完善績效管理體系，但依然有許多問題亟待解決。

一、預(yù)算績效管理相關(guān)概述

預(yù)算績效是事業(yè)單位投入預(yù)算資金所得的成果或產(chǎn)出的統(tǒng)稱，是政府制定預(yù)算計劃，根據(jù)自身職能以及計劃制定具體預(yù)算方案，并在成本效益分析的前提下，預(yù)估執(zhí)行方案所需費用支出的一種預(yù)算編制，是把財政資源分配與績效管理相結(jié)合的預(yù)算體系?？冃Ч芾韺?zhí)行過程與成果共同考量，目標在于實現(xiàn)預(yù)算結(jié)果和效率，在預(yù)算績效實施過程中，各單位作為經(jīng)濟運行體系中的組成部分，不僅要獲得經(jīng)濟效益、社會效益，還要完成為公共服務(wù)的社會使命。

預(yù)算績效管理具有戰(zhàn)略性，必須以事業(yè)單位戰(zhàn)略為出發(fā)點；具有系統(tǒng)管理性，其本身是一個成體系的機制化控制過程；具有“標桿”性，為單位日常財務(wù)、業(yè)務(wù)收支活動提供控制標準；具有優(yōu)化資源配置性，將有限資源整合、分配，以達到資源使用率最大化[1]。

二、科研事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的重要性

(一)有助于提高整體績效水平

科研事業(yè)單位將單位收支預(yù)算全面納入績效管理，根據(jù)其自身研究創(chuàng)新的職責，構(gòu)建全面嚴謹?shù)目冃гu價體系，評估單位整體情況及科研業(yè)務(wù)執(zhí)行效果，評估結(jié)果為后續(xù)預(yù)算安排提供參考作用，不僅有助于發(fā)現(xiàn)科研事業(yè)單位整體運行過程中存在的問題，以便及時改善和調(diào)整，還可以發(fā)掘并提升自身優(yōu)勢，使單位的整體績效水平不斷提高。

(二)有助于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力

為全面實施科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理，國家在科研成果轉(zhuǎn)化、內(nèi)部管理、分配薪酬、崗位設(shè)置等方面提出了一系列政策，進一步擴大了單位及工作人員的自主權(quán)，比如，單位可以根據(jù)國家需求自主增加、變更或取消單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)，可以自主決定預(yù)算編制、儀器采購，擴大了項目預(yù)算調(diào)整及技術(shù)研究方向的調(diào)劑權(quán)等多項措施，極大地減輕了工作人員的負擔，提高了科研人員工作積極性與創(chuàng)新活力，從而使其研究出更好的科技成果，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[2]。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

(一)對預(yù)算績效管理缺乏認識

其一，目前大多數(shù)科研事業(yè)單位人員對預(yù)算績效管理認識不足，認為這只是財務(wù)部門的工作，與自身并不相關(guān)，只是確保科研經(jīng)費支出可以順利報銷，并不關(guān)注績效管理，預(yù)算績效管理處于邊緣化地位。同時，因為單位對預(yù)算績效管理不夠重視，缺乏深入研究，只重視項目結(jié)果，忽視項目過程，重視科研費用支出，輕視科研工作績效，沒有設(shè)立預(yù)算績效目標和相關(guān)制度，導(dǎo)致無法為預(yù)算績效工作開展指引方向。并且對資金的使用情況缺少規(guī)劃，對資金使用過程缺少監(jiān)管，無法保障資金分配的合理性和科學(xué)性。

其二，部分科研事業(yè)單位由于缺乏預(yù)算績效管理實施相關(guān)經(jīng)驗，因此在具體實施過程中，常照搬其他單位的預(yù)算績效管理模式，這導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作與單位實際發(fā)展不適應(yīng)，從而造成預(yù)算績效管理失效，甚至導(dǎo)致單位管理失序。

其三，一些科研事業(yè)單位雖然建立了預(yù)算績效管理制度，但機制尚不完善，且只在特定時間或需要時才實施預(yù)算績效管理，使預(yù)算績效管理難以融入日常工作，與單位運行相脫節(jié)，難以形成完整體系，這樣的預(yù)算績效管理無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，并不是全面的預(yù)算績效管理，容易與一般的預(yù)算管理混淆[3]。

(二)績效、預(yù)算管理融合程度有待加深

在國資委要求事業(yè)單位全面績效管理后，其對事業(yè)單位的項目預(yù)算進行了績效管理，設(shè)立了指標庫和指標值，對指標進行了細化與量化，防止績效指標設(shè)置過于籠統(tǒng)績效目標過于隨意，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難以進行。其一，大多科研事業(yè)單位預(yù)算編制工作與預(yù)算目標確立工作之間存在一定時間差，當編制預(yù)算時，單位的下半年工作任務(wù)、要點還未確定，從而使預(yù)算、績效管理脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制不準確，缺少實用性。其二，部分科研事業(yè)單位只注重于預(yù)算編制，而績效目標的設(shè)立不夠細致，只是科研項目預(yù)算的“附屬物”，對項目執(zhí)行前和執(zhí)行過程中管理較弱，沒有將績效管理完全融入預(yù)算管理中。

(三)預(yù)算編制不科學(xué)

我國大部分科研事業(yè)單位在預(yù)算管理上認識不足，科研經(jīng)費與實際需要相差較大的情況。科研事業(yè)單位的科研項目申報工作，多是由對預(yù)算編制不了解的科研部門負責，而對財務(wù)預(yù)算編制了解透徹的財務(wù)部門卻很少參與其中，導(dǎo)致科研活動預(yù)算編制不科學(xué)，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費申報不合理，或預(yù)算績效目標和實際績效不對應(yīng)情況。另外，因為科研人員專注于科研工作，具備專業(yè)的科研知識，而對財務(wù)知識并不了解，有一定的專業(yè)局限性，科研活動預(yù)算編制階段缺少財務(wù)部門的統(tǒng)籌，容易導(dǎo)致財政資金使用不合理，甚至出現(xiàn)違規(guī)使用情況。這容易影響科研項目的開展以及后續(xù)的項目資金審批工作，給科研單位的順利運行帶來阻礙。

(四)預(yù)算績效方法單一，指標難以量化

目前我國部分科研事業(yè)單位在實際應(yīng)用中，都缺少合理、有效的方法，部分單位仍然沿用傳統(tǒng)的人工記錄管理模式，嚴重阻礙了預(yù)算績效管理的實施效率和工作質(zhì)量，影響了單位整理管理水平的提升。

此外，部分科研事業(yè)單位指標設(shè)置不合理，覆蓋范圍較小，指標標準不統(tǒng)一，量化指標的方法較為單一，這些情況的存在會降低事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的執(zhí)行質(zhì)量與效果。對比預(yù)算管理，績效管理可以更深入地整合單位各項資源，對其進行合理配置并使用，若是未能做好績效指標的確立，并進行合理的細化與量化，則會導(dǎo)致預(yù)算績效結(jié)果缺乏準確性，甚至?xí)诡A(yù)算績效管理失去意義。

(五)管理技術(shù)落后，效果不佳

一方面，大多科研事業(yè)單位將注意力都集中在科研工作上，對財務(wù)信息化不夠重視，使信息化技術(shù)與財務(wù)工作不能很好的進行融合，信息化應(yīng)用程度較低，管理技術(shù)落后[4]。另一方面，許多科研事業(yè)單位由于經(jīng)費主要來源于政府撥款、財政補貼等，導(dǎo)致內(nèi)部管理規(guī)范性不高，并且，科研事業(yè)單位信息化發(fā)展仍在初級階段，每個單位發(fā)展程度不同，財務(wù)部門往往只注重運用信息化系統(tǒng)進行財務(wù)核算，忽視了財務(wù)管理。較多單位仍舊沿用以前的財務(wù)考核系統(tǒng)，甚至只通過計算機辦公軟件進行預(yù)算績效考核，使科研單位財務(wù)管理信息化系統(tǒng)應(yīng)用較為落后，無法滿足預(yù)算績效管理的需求。

四、科研事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理的有效措施

(一)正確認識預(yù)算績效管理

第一，科研事業(yè)單位管理人員應(yīng)正確認識預(yù)算績效管理，通過實地走訪、上網(wǎng)課等方式學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進的預(yù)算績效管理理念，充分意識到其對單位預(yù)算管理、資金使用效益等方面的重要作用，進而在單位內(nèi)部加強宣傳，提高全體職員對預(yù)算績效管理的認知度以及重視程度，使單位全員參與到這項工作中來。并且要制定預(yù)算績效管理相關(guān)制度，明確預(yù)算績效目標，調(diào)整計劃，組織成立預(yù)算績效管理機構(gòu)專門負責預(yù)算績效工作，確保預(yù)算績效工作執(zhí)行并落實到位，合理規(guī)劃政府財政支出，提高單位管理水平。

第二，科研事業(yè)單位不能生搬硬套其他單位的預(yù)算績效體系，應(yīng)根據(jù)本單位情況，構(gòu)建合理可行的管理體系。單位應(yīng)與其他有完善預(yù)算績效管理體系的單位建立良好協(xié)作關(guān)系，派人進行交流學(xué)習(xí)，深入了解其預(yù)算績效運行模式及發(fā)揮的積極作用，再結(jié)合自身單位情況進行適當?shù)男薷呐c調(diào)整，制定適合單位發(fā)展的預(yù)算績效體系。另外，也可引進專業(yè)機構(gòu)，對單位情況進行系統(tǒng)調(diào)查，單位相關(guān)負責人與其保持及時對接，各部門積極配合，根據(jù)單位運營情況建立適合單位發(fā)展的預(yù)算績效體系，并在實踐過程中不斷完善，確保發(fā)揮預(yù)算績效管理應(yīng)有的作用。

第三，科研單位建立完善的預(yù)算績效管理制度后，除了加強財務(wù)人員的相關(guān)知識培訓(xùn)，還需對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督考核，確保預(yù)算績效管理融入到日常工作中，以發(fā)揮預(yù)算績效管理實效。單位需制定合理的考核機制，結(jié)合獎懲制度，明確各崗位職責，將員工薪酬、晉升等與績效執(zhí)行情況掛鉤，通過嚴格考核，審查預(yù)算績效目標完成情況，保障預(yù)算績效管理工作的有效落實[5]。

(二)一體化實現(xiàn)績效、預(yù)算管理融合

第一，在確保有限資金利用率最大化和科研項目保質(zhì)保量的前提下，加強單位內(nèi)部管理，圍繞工作重點，對單位自上而下進行梳理，完善預(yù)算管理程序，合理應(yīng)用財政資金，有預(yù)算目標和規(guī)劃，才能確定指標和方案，將預(yù)算目標貫穿于科研項目執(zhí)行全過程。第二，要劃分責權(quán)，項目負責人與財務(wù)部門應(yīng)共同負責項目預(yù)算績效目標的確立、預(yù)算經(jīng)費申報、執(zhí)行等方面工作，落實績效評價的應(yīng)用效果。

(三)完善預(yù)算編制工作

科研事業(yè)單位應(yīng)加強對預(yù)算編制工作的重視，根據(jù)單位項目計劃和主要研究方向進行系統(tǒng)、全面地規(guī)劃，確定符合單位發(fā)展情況的整體預(yù)算績效目標和具體的科研項目預(yù)算績效目標?？蒲许椖靠冃繕艘軌蚣毣?、量化，做到貼合實際，具有實際操作性，并且可以進行審核、監(jiān)督及評價。單位應(yīng)根據(jù)國家財政法規(guī)及相關(guān)經(jīng)費管理制度，規(guī)范預(yù)算編制程序，使科研項目預(yù)算編制更加科學(xué)、合理。比如，在預(yù)算編制前調(diào)動單位各部門負責人積極參與預(yù)算，通過財務(wù)部門、科研部門以及其他部門共同配合，對要上報的科研項目進行全面績效評估和規(guī)劃。評估應(yīng)遵守公平公正、成本效益、科學(xué)合理等原則，并對科研項目績效目標的合理性、項目開展的必要性、項目執(zhí)行的可行性等通過合理的方法進行協(xié)商溝通，確保預(yù)算編制的科學(xué)性與正確性。在進行編制預(yù)算時，需要單位各部門積極配合，與財務(wù)人員、科研人員共同展開預(yù)算編制工作，確?？蒲谢顒痈鳝h(huán)節(jié)收支都納入預(yù)算范疇，實現(xiàn)績效管理全面覆蓋。

(四)優(yōu)化預(yù)算績效方法，量化、細化指標

科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位管理現(xiàn)狀，對現(xiàn)有績效管理方法進行完善和創(chuàng)新，淘汰傳統(tǒng)人工記錄管理方法，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融入單位管理中，有效提升預(yù)算績效管理水平，以實現(xiàn)科研單位精細化管理。

在預(yù)算績效工作開展時，可根據(jù)影響績效因素，合理擴大績效指標覆蓋范圍，確保指標設(shè)置更加具有科學(xué)性和實用性。對單位資源支出歷史數(shù)據(jù)進行整合分析，確定主要消耗資源，逐個分析支出明細，確定主要影響指標和次要影響指標以及影響程度逐級遞減的其他指標，并對其變化加以區(qū)分、重視，以便預(yù)算績效指標實現(xiàn)精細化。并且，通過多種方式對指標進行分析、調(diào)整，增加指標數(shù)量，代入實際數(shù)據(jù)對比擇優(yōu)，使指標體系設(shè)置更科學(xué)，確保指標更準確地反映預(yù)算績效管理工作情況。

(五)加強信息建設(shè)，落實管理效果

信息技術(shù)為單位績效管理工作的開展提供技術(shù)支持，既能幫助管理工作高效進行，又能通過信息平臺進行及時反饋，促進科研事業(yè)單位加強內(nèi)部控制。首先，在實際財務(wù)工作中，科研事業(yè)單位人員要樹立正確的管理觀念，認識到信息化建設(shè)對單位加強內(nèi)部管理的重要性，運用信息化管理系統(tǒng)平臺，和單位各部門保持順暢溝通，以便更好地展開合作，實現(xiàn)信息共享。其次，單位要更進一步利用信息系統(tǒng)，不只是運用會計核算功能，還要深挖其財務(wù)管理功能，對單位內(nèi)部資源進行統(tǒng)籌，合理分配各科研項目資源，降低預(yù)算績效管理成本。最后，通過運用信息化平臺，逐步將績效管理理念融入到單位管理和決策中。使員工可以通過系統(tǒng)終端查找到自己想要的信息，如個人信息、薪資待遇等，給員工帶來便利的同時，也促使全員參與信息化建設(shè)，對財政資金預(yù)算績效管理起到了一定的監(jiān)督作用，有助于落實績效管理效果。

五、結(jié)語

綜上所述，科研事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理，有助于提升單位管理水平，緩解國家財政壓力，因此，科研事業(yè)單位應(yīng)樹立正確理念，重視預(yù)算績效管理、實現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化融合、完善預(yù)算編制工作、優(yōu)化預(yù)算績效方法，并量化、細化指標、加強信息建設(shè)，落實管理效果，從而為國家科技發(fā)展貢獻力量，提高公共服務(wù)質(zhì)量。■