王翀

摘 要：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、受氣候變化影響大、價(jià)格波動(dòng)劇烈，因此農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售對(duì)農(nóng)業(yè)政策具有較強(qiáng)依賴性。美國是全球最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國，農(nóng)產(chǎn)品競爭力領(lǐng)先全球，除了得益于有利發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然條件，其貿(mào)易促進(jìn)政策起到了重要的支持作用。本文以美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策為研究對(duì)象，從農(nóng)業(yè)立法和持續(xù)修法、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)、自由貿(mào)易協(xié)定中的農(nóng)業(yè)條款、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易融資、支持企業(yè)拓展海外市場、提升農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)安全便利等角度，分析美國如何通過貿(mào)易政策培育國際競爭力，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、確保糧食安全的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易長期穩(wěn)定增長。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支持政策存在的問題，對(duì)我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵字：農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；貿(mào)易安全；貿(mào)易便利

《十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：“提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力”。近年來，我國著力深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得長足進(jìn)步，但質(zhì)量效益和競爭力不高的問題仍然存在。美國是全球最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易國，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力強(qiáng)，除了得天獨(dú)厚的自然環(huán)境外，其農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策的支持功不可沒。研究美國如何通過貿(mào)易政策培育國際競爭力，對(duì)于我國促進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展，具有一定的借鑒意義。

一、美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展特點(diǎn)

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及美國拓展國際市場政策的實(shí)施，美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模持續(xù)增長，創(chuàng)造了大量經(jīng)濟(jì)效益。

（一）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模持續(xù)穩(wěn)步增長

隨著美國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增長，出口規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)處（ERS）估計(jì)，美國生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品中，約22-23%用于出口。2000-2022年間，美國農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模從559.2億美元增長到1960.4億美元。同時(shí)，美國國內(nèi)消費(fèi)者需求不斷增長，進(jìn)口規(guī)模從418.8億美元增長到1980.5億美元。美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易長期保持順差，僅2019年和2022年出現(xiàn)小幅逆差。（見圖1）

（二）出口農(nóng)產(chǎn)品以高價(jià)值產(chǎn)品為主，近年來大宗商品出口比重有所回升

美國農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)中，將農(nóng)產(chǎn)品分為大宗農(nóng)產(chǎn)品和高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品兩大類。大宗農(nóng)產(chǎn)品包括谷物、油籽、棉花、煙草。高價(jià)值產(chǎn)品是除大宗農(nóng)產(chǎn)品外的其它農(nóng)產(chǎn)品。2001年至2010年間，大宗農(nóng)產(chǎn)品和高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品平均出口額分別為290.3億美元和495.3億美元，分別占農(nóng)產(chǎn)品出口比重的36.2%和63.8%。2011年至2020年間，高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品出口增長更加迅速，其出口占比上升至66.9%。中美貿(mào)易摩擦達(dá)成第一階段協(xié)議后，美國出口大宗農(nóng)產(chǎn)品比重顯著提升。2021年至2022年，大宗農(nóng)產(chǎn)品和高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品平均出口額分別為694.6億美元和1168.3億美元，分別占農(nóng)產(chǎn)品出口比重的37.2%和62.8%。從具體出口產(chǎn)品看，2022年大宗農(nóng)產(chǎn)品中的大豆、玉米、棉花、小麥出口占比居于前列，分別占農(nóng)產(chǎn)品總出口的17.5%、9.5%、4.6%、4.3%；高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品中的牛肉、其它飼料、雜項(xiàng)園藝產(chǎn)品出口占比較大，分別占農(nóng)產(chǎn)品總出口的5.2%、5.0%、4.3%。

（三）進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品絕大多數(shù)為高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品

2001年至2010年間，高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品和大宗農(nóng)產(chǎn)品平均進(jìn)口額分別為631.2億美元和23.3億美元，分別占農(nóng)產(chǎn)品總進(jìn)口比重的96.5%和3.5%。到2021年至2022年，高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品和大宗農(nóng)產(chǎn)品平均進(jìn)口額分別增至1802.6億美元和40.6億美元，高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品比重升至97.8%，而大宗農(nóng)產(chǎn)品比重下滑至2.2%（表2）。從具體進(jìn)口產(chǎn)品看，2022年美國農(nóng)業(yè)部公布的進(jìn)口額排名前25位的農(nóng)產(chǎn)品均為高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品，其中進(jìn)口額最大的包括：蒸餾酒（占總進(jìn)口比重為6.1%）、咖啡豆及咖啡產(chǎn)品（5.2%）、其他飲料（5.0%）、餅干和威化餅干（4.1%）、牛肉和小牛肉（3.9%）。

（四）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易重心主要面向中國、歐盟、加拿大和墨西哥

《美墨加三國協(xié)議》降低了農(nóng)業(yè)貿(mào)易壁壘，美國對(duì)加拿大和墨西哥出口農(nóng)產(chǎn)品占美國農(nóng)產(chǎn)品總出口的比重由2001年的27.4%升至2022年的28.7%。而同期，對(duì)歐盟的出口占比由10.8%降至6.4%。受中國大陸農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口需求大幅增長影響，對(duì)中國大陸出口占比從2001年的3.3%增加到2022年的18.5%，而對(duì)日本的出口占比從18.8%降至7.7%（見表3）。

進(jìn)口方面，加拿大、墨西哥和歐盟一直是美國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的最大來源地。2001年美國自加拿大、墨西哥進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品占總進(jìn)口的37.5%，自歐盟進(jìn)口占比21.5%；2022年美國自加拿大和墨西哥進(jìn)口占比40.5%，自歐盟進(jìn)口占比18.1%（見表4）。

二、美國促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的政策措施

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、受氣候變化影響大、價(jià)格波動(dòng)劇烈，因此農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售對(duì)農(nóng)業(yè)政策具有較強(qiáng)依賴性。通過不斷調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)法、政府提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、支持國際市場開發(fā)等政策措施，美國實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)糧食安全、持續(xù)擴(kuò)大糧食出口、不斷提升國際市場競爭力等多重政策目標(biāo)。

（一）通過立法并持續(xù)修法推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展

從羅斯福新政時(shí)期通過第一部農(nóng)業(yè)基本法《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，到特朗普時(shí)期通過《農(nóng)業(yè)提升法》為止，美國政府共計(jì)頒布了18部農(nóng)業(yè)法案，均涉及推動(dòng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展。

二十世紀(jì)三十年代，為緩解“大蕭條”時(shí)代農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩、農(nóng)民收入暴跌影響，美國制定的農(nóng)業(yè)法旨在減少產(chǎn)量、擴(kuò)大出口、增加農(nóng)民收入。如：《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出為農(nóng)場主提供抵押貸款；重建小麥、棉花、玉米、生豬等農(nóng)產(chǎn)品與其它商品的價(jià)格關(guān)聯(lián)；建立包括生產(chǎn)補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、土地休耕等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策?！?935年農(nóng)業(yè)調(diào)整法（修正案）》授權(quán)總統(tǒng)有權(quán)實(shí)施進(jìn)口配額，并提出30%的海關(guān)稅費(fèi)收入用于收購過剩農(nóng)產(chǎn)品、獎(jiǎng)勵(lì)出口及支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！?938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出實(shí)行價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼政策；通過發(fā)放農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款，建立現(xiàn)代“常平倉”；實(shí)施農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的同時(shí)，維持農(nóng)民收入水平。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國農(nóng)業(yè)法大力支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，減少貿(mào)易壁壘、擴(kuò)大海外市場。如：1954年《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展的援助法》提出利用外幣銷售、美元貸款、以貨易貨等方式擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口。八十年代初期，受美元升值、國際市場競爭加劇影響，美國農(nóng)產(chǎn)品出口下滑?！?985年農(nóng)業(yè)安全法案》提出降低貸款利率、鼓勵(lì)和補(bǔ)貼土地休耕、擴(kuò)大出口補(bǔ)貼等措施，同時(shí)暫時(shí)凍結(jié)價(jià)差補(bǔ)貼和基礎(chǔ)面積補(bǔ)貼，通過限制生產(chǎn)和補(bǔ)貼出口，提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平和出口競爭力。

二十世紀(jì)九十年代后，美國農(nóng)業(yè)法不僅受到國內(nèi)生產(chǎn)和市場變化的影響，還受到關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定談判以及世界貿(mào)易組織（WTO）成立等因素的影響?！?996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與修改法》取消小麥、稻米、飼料和棉花的休耕面積計(jì)劃，采取與產(chǎn)量逐步脫鉤的補(bǔ)貼方式，在國內(nèi)進(jìn)一步推動(dòng)市場化；對(duì)外繼續(xù)推行擴(kuò)大出口政策，當(dāng)參加出口計(jì)劃的出口商遇到“不公平競爭”時(shí)，由政府給予補(bǔ)貼。《2002年農(nóng)場安全和農(nóng)村發(fā)展法》提出農(nóng)業(yè)出口援助項(xiàng)目，包括：市場開發(fā)、出口促進(jìn)、奶制品出口激勵(lì)、外國市場開發(fā)合作、出口貸款擔(dān)保等十項(xiàng)措施?！?014年食物、農(nóng)場及就業(yè)法》重新授權(quán)和修正農(nóng)產(chǎn)品出口政策，包括直接出口補(bǔ)貼、出口市場發(fā)展支持、出口信貸擔(dān)保三類。《2018年農(nóng)業(yè)提升法》提出通過擴(kuò)大投資、加強(qiáng)出口促進(jìn)計(jì)劃的問責(zé)制來提高美國的市場競爭力。此外，還提出要增加美國農(nóng)業(yè)部在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，更有效地監(jiān)測阻礙美國農(nóng)業(yè)出口的外國做法，并與外國合作伙伴合作解決這些問題，從而開放外國市場。

（二）充分利用“綠箱政策”，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

農(nóng)業(yè)是一個(gè)需要長期投資的產(chǎn)業(yè)，一國農(nóng)業(yè)要在激烈的全球競爭中脫穎而出并保持長期優(yōu)勢，除了具備有利農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然條件外，領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)科技和良好的生態(tài)環(huán)境也不可或缺。為此，美國充分利用“綠箱政策”，不斷加大相關(guān)投資，保證其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化居于全球領(lǐng)先水平。

一是多元化保障農(nóng)業(yè)科技資金。美國農(nóng)業(yè)科研資金主要有三大經(jīng)費(fèi)來源，即政府撥款、非政府資金和企業(yè)投資。政府撥款方面，主要通過美國農(nóng)業(yè)部國家食品和農(nóng)業(yè)研究院（NIFA）、農(nóng)業(yè)研究院（ARS）兩個(gè)機(jī)構(gòu)提供聯(lián)邦資金支持項(xiàng)目。比較典型的如：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和應(yīng)用科學(xué)項(xiàng)目（AFRI），該項(xiàng)目重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)系統(tǒng)與技術(shù)、植物健康/生產(chǎn)和植物產(chǎn)品、動(dòng)物保健/生產(chǎn)和動(dòng)物產(chǎn)品等6方面研究，具體的研究方向還包括納米技術(shù)的農(nóng)業(yè)應(yīng)用；植物育種、遺傳學(xué)和基因組研究；作物保護(hù)和病蟲害治理以及園藝技術(shù)等。以政府資金支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，屬于符合WTO 補(bǔ)貼規(guī)則的“綠箱政策”。除了政府投資，企業(yè)研發(fā)投入、私人性質(zhì)的基金會(huì)、農(nóng)場主自有資金也是美國農(nóng)業(yè)科技資金的重要來源。此外，美國是全球最大的農(nóng)業(yè)科技投資市場，活躍著風(fēng)險(xiǎn)投資公司、企業(yè)孵化器、加速器、天使投資人等多種類型投資企業(yè)。美國農(nóng)業(yè)融資平臺(tái)AgFunder《全球農(nóng)業(yè)科技投資報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2022年全球農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域企業(yè)投資額高達(dá)320億美元，其中美國市場占比高達(dá)42%。

二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，美國注重與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)相關(guān)的資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局設(shè)置緊急保護(hù)項(xiàng)目（ECP），項(xiàng)目資金主要用于恢復(fù)受自然災(zāi)害破壞的農(nóng)田。該部門還設(shè)置了休耕保護(hù)項(xiàng)目（CRP），通過向農(nóng)場主提供租金補(bǔ)貼，對(duì)生態(tài)脆弱型的土地進(jìn)行休耕，休耕期限一般為10-15年，旨在減少土壤侵蝕、穩(wěn)定土地價(jià)格、減少生產(chǎn)過剩。自然資源保護(hù)服務(wù)局設(shè)置了保護(hù)管理項(xiàng)目（CSP），向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和林地所有者提供技術(shù)和財(cái)政援助，以改善土壤健康、保護(hù)水資源、減少水土流失和沉積；農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)項(xiàng)目（ACEP）主要是向草原和濕地所有者提供類似的技術(shù)和財(cái)政援助。該部門還設(shè)置了區(qū)域保護(hù)伙伴關(guān)系項(xiàng)目（RCPP）和環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目（EQIP），每年投入超過10億美元，解決農(nóng)業(yè)用水問題，鼓勵(lì)農(nóng)場主和牧場主減少環(huán)境和資源傷害。

（三）大量提供政府補(bǔ)貼，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入

雖然美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和出口競爭力全球領(lǐng)先，但美國政府仍通過“農(nóng)作物商品項(xiàng)目”大量補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國國會(huì)2018-2027年農(nóng)業(yè)法案預(yù)算中，農(nóng)作物商品項(xiàng)目預(yù)算為770億美元。農(nóng)作物商品項(xiàng)目包括價(jià)格損失保障計(jì)劃（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（ARC）①。涵蓋商品（玉米和其它谷物飼料、小麥、大米、大豆和其它油籽、花生和豆類）的生產(chǎn)者可以選擇參加這兩個(gè)計(jì)劃之一。PLC 是當(dāng)市場價(jià)格低于參考價(jià)格時(shí)，政府向涵蓋商品的生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼。ARC 類似收入保險(xiǎn)，當(dāng)農(nóng)場畝均收入低于縣域基準(zhǔn)收入的86%時(shí)，補(bǔ)貼額度不超過縣域基準(zhǔn)收入的10%。賠付額度與農(nóng)場當(dāng)期的產(chǎn)量和銷售價(jià)格相關(guān)。目前，美國將價(jià)格損失保障計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃作為WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》“黃箱”措施中非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼類別向WTO 通報(bào)。

近年來，為應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情，美國政府對(duì)本國農(nóng)業(yè)實(shí)施了名目繁多的臨時(shí)性補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得補(bǔ)貼的概率、頻率和金額顯著增加。2018年，美國農(nóng)業(yè)部授權(quán)120億美元“援助受到不合理報(bào)復(fù)行為影響的農(nóng)民計(jì)劃”，2019年該計(jì)劃授權(quán)的支持金額上升至160億美元。為應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦造成的損失，2018年7月和2019年5月，美國啟動(dòng)《農(nóng)作物商品信貸公司憲章法案》，分別提出了預(yù)算金額高達(dá)120和160億美元的應(yīng)急方案，主要包括：農(nóng)場服務(wù)局執(zhí)行的市場促進(jìn)項(xiàng)目（MFP），對(duì)農(nóng)作物和肉類生產(chǎn)者提供直接補(bǔ)貼。農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷局執(zhí)行的食物采購和分配項(xiàng)目（CFAP），采購過剩農(nóng)產(chǎn)品，分配給食物銀行。此外，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎病毒疫情沖擊，2020年5月美國政府發(fā)布了第一輪新冠疫情食物援助計(jì)劃，為受疫情影響的農(nóng)民、牧場主和消費(fèi)者提供共計(jì)160億美元的財(cái)政援助；當(dāng)年9月又宣布了規(guī)模高達(dá)140億美元的第二輪糧食援助計(jì)劃。

（四）將主要農(nóng)作物納入保險(xiǎn)范疇，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全網(wǎng)

美國將大部分農(nóng)作物納入保險(xiǎn)范疇，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付金額一般為歷史平均收益或預(yù)期收入的50%至85%，一定程度上減輕了因自然災(zāi)害、疾病或其他不可抗力因素造成的經(jīng)濟(jì)損失，保障了農(nóng)民的生計(jì)和家庭收入。美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由私營公司承保，美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)率、管理保費(fèi)、批準(zhǔn)保險(xiǎn)產(chǎn)品上市、為保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)，并使用大量聯(lián)邦資金支付保費(fèi)補(bǔ)貼。根據(jù)《美國履行世貿(mào)規(guī)則義務(wù)情況報(bào)告》，2020-2021財(cái)年美國政府共向超過60種農(nóng)產(chǎn)品提供了保費(fèi)補(bǔ)貼，其中對(duì)大豆、玉米、棉花的保費(fèi)補(bǔ)貼分別達(dá)到12.7億美元、22.1億美元和6.1億美元。除了對(duì)主要作物提供保險(xiǎn)外，2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法》推出了無保險(xiǎn)作物災(zāi)害援助計(jì)劃，未納入保險(xiǎn)公司承保范圍的農(nóng)作物，因自然災(zāi)害造成農(nóng)作物減產(chǎn)、庫存損失和種植受阻后，生產(chǎn)者也可以獲得賠償。

（五）撥款設(shè)立多個(gè)項(xiàng)目，支持國際市場開發(fā)。

為促進(jìn)國際市場開發(fā)，美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立多個(gè)國際項(xiàng)目，幫助美國農(nóng)產(chǎn)品建立、維護(hù)和擴(kuò)大海外市場，相關(guān)項(xiàng)目均屬于“綠箱”政策。一是農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)和便利化計(jì)劃。2018年《農(nóng)業(yè)提升法》將美國農(nóng)業(yè)部現(xiàn)有的各種農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)計(jì)劃合并，并創(chuàng)建了一個(gè)新的農(nóng)業(yè)貿(mào)易基金。到2023財(cái)年，該基金每年有2.55億美元的強(qiáng)制性預(yù)算授權(quán)，其中2億美元用于市場準(zhǔn)入計(jì)劃，3450萬美元用于外國市場開發(fā)計(jì)劃，1000萬美元用于新興市場計(jì)劃，900萬美元用于特種作物的技術(shù)援助。二是市場準(zhǔn)入計(jì)劃。該計(jì)劃為非營利性的農(nóng)業(yè)貿(mào)易協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)合作社、貿(mào)易組織和小型企業(yè)提供資金，用于海外市場營銷和促銷活動(dòng)。三是海外市場開發(fā)計(jì)劃。也被稱為合作者計(jì)劃，協(xié)助行業(yè)組織擴(kuò)大出口機(jī)會(huì)，主要是推廣大宗商品。此外，還包括為應(yīng)對(duì)外國衛(wèi)生、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫和相關(guān)技術(shù)貿(mào)易壁壘而設(shè)立的特種作物技術(shù)援助計(jì)劃，為向發(fā)展中國家出口提供資金而設(shè)立的新興市場計(jì)劃，以及為向海外新客戶提供樣本而設(shè)立的質(zhì)量樣品計(jì)劃等。

（六）通過各類貿(mào)易協(xié)定，拓展農(nóng)產(chǎn)品的國際市場空間

長期以來，美國政府自由貿(mào)易談判中的農(nóng)產(chǎn)品談判旨在“為美國農(nóng)產(chǎn)品在國外市場獲得競爭機(jī)會(huì)，并實(shí)現(xiàn)更公平和更開放的貿(mào)易條件。”目前美國與20個(gè)國家簽署了14個(gè)自貿(mào)協(xié)定。自貿(mào)協(xié)定在以下幾方面促進(jìn)了美國農(nóng)產(chǎn)品的出口：一是在“盡可能廣泛的基礎(chǔ)上”取消對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的關(guān)稅和其它稅費(fèi)。如：美日自貿(mào)協(xié)定中，日本將分階段逐步取消奶酪、加工豬肉、家禽、牛內(nèi)臟、乙醇、葡萄酒、冷凍土豆、橙子、新鮮櫻桃、蛋制品和番茄醬等產(chǎn)品的關(guān)稅。二是擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，包括敏感產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入。如美墨加協(xié)議中，加拿大減少對(duì)乳制品、家禽和雞蛋進(jìn)口的限制；美墨逐步放開雙邊食糖貿(mào)易等。三是消除對(duì)美國出口的非關(guān)稅壁壘，包括：商品許可、關(guān)稅配額、對(duì)美國新技術(shù)（即生物技術(shù)）的貿(mào)易限制等。四是減少貿(mào)易伙伴衛(wèi)生和植物檢疫（SPS）限制。大多數(shù)美國簽署的自貿(mào)協(xié)定中的條款普遍重申了雙方在 WTO 的 SPS 和 TBT 協(xié)議下的權(quán)利和義務(wù)。通過常設(shè)雙邊委員會(huì)，增進(jìn)對(duì)彼此措施的了解，并就相關(guān)事宜定期進(jìn)行磋商。

（七）積極為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易提供融資

出口融資是促進(jìn)農(nóng)業(yè)出口的重要舉措。美國政府為農(nóng)業(yè)出口提供了多種融資支持。這些促進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易融資便利的機(jī)構(gòu)及其措施主要包括：一是美國農(nóng)業(yè)部提供的信貸支持，包括：出口信用擔(dān)保計(jì)劃，該項(xiàng)目提供信用擔(dān)保，鼓勵(lì)商業(yè)出口融資。設(shè)施擔(dān)保計(jì)劃為那些缺乏足夠相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，但對(duì)美國農(nóng)產(chǎn)品有需求的國家，提供用于改善基礎(chǔ)設(shè)施的信用擔(dān)保。旨在促進(jìn)美國農(nóng)產(chǎn)品在因儲(chǔ)存、加工、處理或分銷能力不足而需求可能受限的國家/地區(qū)的銷售。二是美國小企業(yè)管理局、美國商務(wù)部、美國進(jìn)出口銀行等機(jī)構(gòu)共同組建美國出口援助中心，為小企業(yè)開拓全球市場需要的融資援助提供一站式服務(wù)。三是美國小企業(yè)管理局提供了多個(gè)貸款項(xiàng)目，包括：出口貸款項(xiàng)目、小微貸款項(xiàng)目、504貸款項(xiàng)目等。此外，美國主要銀行均有專門的信貸部門提供小企業(yè)融資。

三、美國促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的具體做法

美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）及美國農(nóng)業(yè)部致力于通關(guān)流程的智能化、供應(yīng)鏈全鏈條監(jiān)管等手段，確保邊境安全、加速合法貨運(yùn)流動(dòng)，并迅速鎖定非法貨物目標(biāo)。同時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有特殊性，也對(duì)美國農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)實(shí)施了特殊管理措施。

（一）提升農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)“智能化”，保障國際貿(mào)易安全和便利

一是自動(dòng)商業(yè)環(huán)境系統(tǒng)（ACE）。 ACE 是 CBP 無紙化通關(guān)的主要系統(tǒng)和平臺(tái)，也是美國國際貿(mào)易“單一窗口”的基礎(chǔ)平臺(tái)，美國具有口岸監(jiān)管職能的48個(gè)政府部門均通過ACE 行使其職能。其中涉及農(nóng)業(yè)貿(mào)易監(jiān)管的美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)營銷局、海外農(nóng)業(yè)局、動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)署、食品安全和檢驗(yàn)署四個(gè)部門均接入 ACE 系統(tǒng)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口所需相關(guān)證件均可通過 ACE 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上一站式辦理。二是自動(dòng)布控系統(tǒng)（ATS）。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，ATS 除了接入 ACE 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和規(guī)則集外，還接入農(nóng)業(yè)部提供的農(nóng)產(chǎn)品專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和規(guī)則集，再由國家風(fēng)險(xiǎn)布控中心專家通過ATS 系統(tǒng)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)布控指令，CBP 現(xiàn)場人員根據(jù)指令采取行動(dòng)。三是 CBP 其它信息系統(tǒng)。包括：海關(guān)裁定在線查詢系統(tǒng)、反傾銷/反補(bǔ)貼查詢系統(tǒng)等，使進(jìn)出口企業(yè)能夠較為容易地獲得相關(guān)信息。四是移動(dòng)互聯(lián) APP。開發(fā)多個(gè)手機(jī)應(yīng)用 APP，如：CBP ONE、CBP ROAM、CBP Border Wait Times 等，給農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易企業(yè)提供實(shí)時(shí)化、便利化的業(yè)務(wù)查詢和辦理通道。

（二）秉承“邊境外推”理念，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈全程監(jiān)控

CBP 從國際貿(mào)易全鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)打擊恐怖主義，在保障貿(mào)易安全的同時(shí)，提升貿(mào)易便利。一是建立海關(guān)—商界反恐伙伴計(jì)劃（C-TPAT），由政府和商界共同構(gòu)建和維護(hù)供應(yīng)鏈安全，目前超過11400個(gè)認(rèn)證合作伙伴已被納入該計(jì)劃，占美國進(jìn)口貨物的52%以上。二是集裝箱安全倡議（CSI），由 CBP 檢查人員在外國海港與當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)人員合作，對(duì)運(yùn)往美國的集裝箱進(jìn)行起運(yùn)前檢査，以加強(qiáng)海上運(yùn)輸安全。目前 CSI 在全球58個(gè)港口運(yùn)營，對(duì)80%以上進(jìn)口到美國的海運(yùn)集裝箱貨物進(jìn)行預(yù)分析、預(yù)檢查。

（三）為農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)提供多重“綠色通道”

美國的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口主要由 CBP 農(nóng)業(yè)專家（CB- PAS）與農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫局（APHIS）聯(lián)合執(zhí)法。具體看，美國對(duì)農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)實(shí)施了以下支持政策：

1.提升農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)信息化水平。出口方面，建立植物檢疫證書頒發(fā)和跟蹤系統(tǒng)（PCIT）、獸醫(yī)出口衛(wèi)生認(rèn)證系統(tǒng)（VEHCS）。 PCIT 旨在跟蹤農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)并證明符合進(jìn)口國的植物健康標(biāo)準(zhǔn)，為 APHIS 提供了更好的出口商品安全報(bào)告功能和監(jiān)控功能。VE- HCS 用于創(chuàng)建和認(rèn)可出口動(dòng)物健康證書，幫助APHIS 證明美國出口商品符合進(jìn)口國的要求，并自動(dòng)跟蹤和報(bào)告出口的活體動(dòng)物。進(jìn)口方面，啟用“農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口要求在線門戶”（ACIR）。 ACIR 旨在使進(jìn)口商能夠在線查詢是否需要申請(qǐng)進(jìn)口許可證，簡化用戶查詢美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的入境要求。此外，APHIS 建立了電子植物檢疫認(rèn)證系統(tǒng)（ePhyto）。該系統(tǒng)旨在簡化檢疫認(rèn)證流程，更好實(shí)現(xiàn)溯源需求，為美國出口商提供便利，進(jìn)而支持農(nóng)產(chǎn)品出口。2021年美國向WTO 通報(bào)，使用新的植物檢疫證書，以普通紙張和電子植物檢疫證書取代原來的防偽紙張證書。

2.加快進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品放行速度。一是實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品境外預(yù)檢。在 APHIS 人員的監(jiān)督下，在國外對(duì)擬進(jìn)口到美國的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行預(yù)檢，以識(shí)別和減少外來有害生物入侵風(fēng)險(xiǎn)。二是設(shè)立國家農(nóng)業(yè)放行項(xiàng)目（NARP）。2007年，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局實(shí)施NAAP，該項(xiàng)目提供了一種病蟲害危險(xiǎn)較低的大宗農(nóng)業(yè)進(jìn)口通關(guān)程序。NARP 的前身是邊境貨物放行項(xiàng)目（BCR），該項(xiàng)目旨在加快從墨西哥進(jìn)口的大批量、低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的通關(guān)速度。NARP 將BCR 計(jì)劃擴(kuò)大到包括來自墨西哥和其他國家的農(nóng)產(chǎn)品及全國港口。

3.持續(xù)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)進(jìn)行流程改造。CBP 正在開發(fā)和部署自動(dòng)檢測能力，利用信息系統(tǒng)識(shí)別曾存在違規(guī)行為的商業(yè)實(shí)體和旅行者，將查驗(yàn)資源集中在高風(fēng)險(xiǎn)實(shí)體、貨物及行李上。一是建立農(nóng)業(yè)綜合數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)（AIDMS）。該系統(tǒng)收集農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫數(shù)據(jù)，并傳輸至美國農(nóng)業(yè)部植物保護(hù)和檢疫項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)（ARM），簡化了與農(nóng)業(yè)部信息共享。二是成立農(nóng)業(yè)/生物恐怖主義對(duì)策（ABTC）部門。該部門負(fù)責(zé)提供與生物材料相關(guān)的操作指導(dǎo)和培訓(xùn)，并參與內(nèi)部和外部利益相關(guān)者的外聯(lián)活動(dòng)，以提高對(duì)生物材料進(jìn)口安全的認(rèn)識(shí)。三是成立全國農(nóng)業(yè)貨物布控組（NACTU）。 NACTU 位于 CBP 國家布控中心，分析全國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫變化趨勢，并在進(jìn)口貨物、船只、旅客、快遞和國際郵件抵達(dá)美國前，確定其檢疫風(fēng)險(xiǎn)。此外，NACTU 對(duì) CBPAS的布控和查驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督。

四、美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易促進(jìn)政策與措施啟示

近一個(gè)世紀(jì)以來，美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易取得了巨大成功，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易支持政策發(fā)揮了巨大的作用。這對(duì)于我國調(diào)整與完善農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策提供了一定的借鑒。

（一）修訂完善《農(nóng)業(yè)法》，為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易提供法治保障

我國現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》于2013年正式生效，迄今已超過10年?！掇r(nóng)業(yè)法》中，部分規(guī)定較為原則化和簡單化、可操作性不強(qiáng)，如：農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)章關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工章關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的規(guī)定，已不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。因此，建議：加快推進(jìn)《農(nóng)業(yè)法》修訂進(jìn)程，及時(shí)將政府發(fā)布條例中實(shí)踐效果好、且不違反 WTO 規(guī)則的補(bǔ)貼政策納入《農(nóng)業(yè)法》。搭建農(nóng)業(yè)貿(mào)易制度框架體系，探索建立涵蓋援助程序、援助對(duì)象、實(shí)施評(píng)估等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助法，進(jìn)一步豐富農(nóng)業(yè)法律支持體系。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，提升農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易抗風(fēng)險(xiǎn)能力

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于 WTO 許可的政策，因此西方國家早已開始大量使用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來規(guī)避WTO 規(guī)則的限制，如美國早在2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法》中就重新修訂了農(nóng)業(yè)支持政策，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持的主體。相較而言，我國部分種類的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼多次受到貿(mào)易伙伴國的質(zhì)疑，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國一直沒有成為重要的政策手段。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋農(nóng)產(chǎn)品種類少，出險(xiǎn)后賠付標(biāo)準(zhǔn)低，大量農(nóng)村地區(qū)甚至沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)宣傳力度不足，農(nóng)民參保意識(shí)薄弱。以上原因?qū)е挛覈r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面小、保障效果不足。因此，建議：一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的覆蓋面擴(kuò)大到大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品。二是進(jìn)一步提高政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例、提高損壞農(nóng)作物的賠償標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)替代作為主要保障手段。三是建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，大量增加基層網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大產(chǎn)品宣傳力度，推進(jìn)保險(xiǎn)辦理和理賠便利化。四是進(jìn)一步降低農(nóng)戶繳費(fèi)比例，有效提升廣大農(nóng)民的參保積極性。

（三）充分利用“綠箱”政策，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平“綠箱”措施中，改善環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼等政策都能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，而我國對(duì)這些“綠箱”措施實(shí)施力度偏低，仍有較大政策空間。建議：一是重點(diǎn)支持和保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加大脆弱生態(tài)地區(qū)休耕、農(nóng)業(yè)污染防治和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，加快農(nóng)業(yè)廢棄物收集利用處理設(shè)置建設(shè)，加強(qiáng)耕地土壤污染管控和修復(fù)。二是多措并舉支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。加大財(cái)政資金投入力度，支持全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)，盡快突破一批農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)，破解“卡脖子”問題。采取差別化扶持政策，鼓勵(lì)科技型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)加大研發(fā)投入力度，建立高水平的研發(fā)中心。建立農(nóng)業(yè)科技投資市場，讓更多市場資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)科技投資領(lǐng)域，建立支持農(nóng)業(yè)科技公司發(fā)展的長效機(jī)制。

（四）推動(dòng)自由貿(mào)易談判，降低農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易壁壘

近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品出口總額呈現(xiàn)起伏但整體上升的趨勢，2022年我國農(nóng)產(chǎn)品出口總額達(dá)到982.6億美元，同比增長16.5%。其中，蔬菜、水產(chǎn)品是我國農(nóng)產(chǎn)品出口的重點(diǎn)。隨著出口規(guī)模的擴(kuò)大，國際上針對(duì)我國設(shè)置的技術(shù)性貿(mào)易壁壘逐漸增多。因此，建議：加快提升區(qū)域、雙邊自貿(mào)協(xié)定自由化水平，擴(kuò)大我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品國際市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)國家間的技術(shù)性貿(mào)易措施協(xié)調(diào)。

（五）加大國際推廣投入，拓展優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品市場

我國政府、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易幫扶措施不多，主要依靠企業(yè)自身努力拓展國際市場。為提升優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品走出去力度，建議：通過財(cái)政撥款設(shè)立專項(xiàng)基金，在海外市場開發(fā)、產(chǎn)品營銷、產(chǎn)品質(zhì)量合規(guī)、應(yīng)對(duì)技術(shù)貿(mào)易壁壘等方面向農(nóng)業(yè)行業(yè)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)提供資金支持。

（六）不斷提高農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易便利化程度

高水平的貿(mào)易便利化措施為農(nóng)產(chǎn)品特別是生鮮產(chǎn)品的進(jìn)出口提供了良好的發(fā)展環(huán)境。海關(guān)總署《關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)保穩(wěn)提質(zhì)的十條措施》提出“優(yōu)化進(jìn)出口商品檢驗(yàn)監(jiān)管要求和模式；設(shè)立進(jìn)出口鮮活易腐農(nóng)食產(chǎn)品查檢綠色通道”等提升農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易安全便利的政策措施。為進(jìn)一步提升我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易安全便利水平，建議：海關(guān)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等主管部門加強(qiáng)合作，提升信息共享力度。加強(qiáng)動(dòng)植物疫情疫病、外來入侵物種形勢分析研判，做好口岸聯(lián)防聯(lián)控工作。同時(shí)，可參考 CBP 國家農(nóng)業(yè)放行項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)部分低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)產(chǎn)品，簡化進(jìn)口通關(guān)程序，提升通關(guān)效率。

五、結(jié)語

長期以來，美國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模和競爭力保持全球領(lǐng)先。其重要原因是美國政府在促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中采取了大量行之有效的做法。如：通過立法并持續(xù)修法推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展；充分利用“綠箱 政策”，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；大量提供政府補(bǔ)貼， 保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入；將主要農(nóng)作物納入保險(xiǎn)范 疇，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全網(wǎng)；撥款設(shè)立多個(gè)項(xiàng)目，支持 國際市場開發(fā)等。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局大力提 升農(nóng)產(chǎn)品通關(guān)流程的智能化、便利化，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品 供應(yīng)鏈全鏈條監(jiān)管，在保證邊境安全、加速合法貨 物流動(dòng)的同時(shí)，迅速鎖定非法目標(biāo)。以上政策措施 為我國修訂完善農(nóng)業(yè)法、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 保障體系、拓展國際市場、提升貿(mào)易便利化等方面 提供了一定的借鑒。

注釋：

①PLC和 ARC首次出現(xiàn)于 2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法》。

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