羅 詠，熊 力，王 杰，杜國義

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.湖北省電力勘測設(shè)計院有限公司，湖北 武漢 430040；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)清潔能源中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

0 引 言

習(xí)近平總書記在十三屆全國人大二次會議中提出，內(nèi)蒙古自治區(qū)要走“以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向”的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，守護(hù)好祖國北疆這道亮麗風(fēng)景線[1]。加強(qiáng)綠色內(nèi)蒙古建設(shè)，需要從嚴(yán)控制草原核心區(qū)新建風(fēng)電、光伏和礦山項目，支持在荒漠地區(qū)、采煤沉陷區(qū)、礦區(qū)排土場建設(shè)光伏電站和風(fēng)電基地。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)電開發(fā)與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展，有必要開展草原核心區(qū)風(fēng)電項目退出發(fā)展路徑及管理機(jī)制研究。

內(nèi)蒙古自治區(qū)風(fēng)電建設(shè)的高速發(fā)展帶來了很多問題，包括由于風(fēng)電項目重復(fù)選址、非理性競爭電價的問題；風(fēng)電裝機(jī)容量快速增長引起的棄風(fēng)限電問題；風(fēng)電建設(shè)過程中破壞環(huán)境和自然保護(hù)區(qū)的問題。開展草原核心區(qū)風(fēng)電項目退出機(jī)制和實(shí)施路徑的研究，將很大程度解決當(dāng)前風(fēng)電行業(yè)面臨的問題。

草原核心區(qū)風(fēng)電項目退出具有多方面的重要意義。首先，可以修復(fù)重點(diǎn)草原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大和優(yōu)化生態(tài)空間，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐。其次，對緩解國家可再生能源電價補(bǔ)貼壓力具有良好的示范意義。最后，老舊風(fēng)電場存在安全隱患，需要盡快處理、降低風(fēng)險，對于安全生產(chǎn)具有重要意義。

1 風(fēng)電項目退出背景

1.1 內(nèi)蒙古風(fēng)電發(fā)展概況

內(nèi)蒙古風(fēng)能資源極為豐富，是全國風(fēng)能資源最豐富的區(qū)域之一。內(nèi)蒙古自治區(qū)70 m高度風(fēng)能資源量約為15億kW，居全國首位[2]。根據(jù)中國氣象局風(fēng)能資源中心發(fā)布的《2021年中國風(fēng)能資源年景公報》[3]，2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)100 m高度年平均風(fēng)速為7.22 m/s，平均風(fēng)功率為364.24 W/m2。2021年全國各省(自治區(qū)、直轄市)70 m高度層年平均風(fēng)速與平均風(fēng)功率密度見圖1。內(nèi)蒙古自治區(qū)年平均風(fēng)功率密度整體相對較大，其中，平均風(fēng)功率密度500 W/m2以上在內(nèi)蒙古有2大集中分布區(qū)，分別是位于內(nèi)蒙古西部的巴彥淖爾市北部、包頭市、烏蘭察布市及位于內(nèi)蒙古東部的呼倫貝爾南部、興安盟、通遼市、赤峰市等地。截至2022年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)可再生能源累計裝機(jī)容量6 397萬kW，較2021年5 688萬kW增長12.5%。其中，風(fēng)電累計裝機(jī)4 548萬kW，位居全國第一，較2021年3 996萬kW提升13.8%。

1.2 內(nèi)蒙古草原資源

內(nèi)蒙古草原是歐亞大陸草原的重要組成部分，內(nèi)蒙古草原是歐亞大陸草原的重要組成部分，根據(jù)2020年內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全區(qū)天然草原面積75.87萬km2，占全國草原總面積約20%，占全區(qū)國土面積的64%[4]。內(nèi)蒙古自治區(qū)天然草原中“基本草原”面積超53.33萬km2，占全區(qū)國土面積約50%?；静菰偯娣e前5的盟市分別為錫林郭勒盟、阿拉善盟、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市?；静菰妓诿耸袊撩娣e比例最高的5個盟市分別為錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市、阿拉善盟。

1.3 草原風(fēng)電運(yùn)行狀況

從占用草原情況看，草原上已并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)超2 000萬kW，占草原面積超40萬km2。占用草原、基本草原的已建風(fēng)電項目主要分布在烏蘭察布市、包頭市、通遼市、赤峰市、巴彥淖爾市等。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)超過10年以上的風(fēng)電場規(guī)模超過1 100萬kW，其中占用草原的約900萬kW。這些風(fēng)電場在經(jīng)濟(jì)性、運(yùn)行維護(hù)和安全性方面存在諸多問題。

在經(jīng)濟(jì)性方面，老舊風(fēng)電場主要存在以下問題：①存在設(shè)計缺陷。部分機(jī)組設(shè)計達(dá)不到理想情況，在軟件上評估出來的發(fā)電量與實(shí)際的發(fā)電量差異很大。②機(jī)組軟件缺陷。一些老舊機(jī)組在控制方面程序版本配套不能夠達(dá)到跟環(huán)境特性相匹配，導(dǎo)致機(jī)組運(yùn)行性能達(dá)不到設(shè)計水平，導(dǎo)致發(fā)電量有一定的損失。③資源匹配缺陷。老舊機(jī)組已運(yùn)行十多年，原先都是使用小機(jī)型小葉片，與目前判定的好資源項目是不匹配的。

在運(yùn)行維護(hù)方面，部分老舊風(fēng)電場存在備品備件采購困難的問題。由于老舊風(fēng)電場使用的機(jī)型較老，如0.6、0.75、0.85、0.9、1.25 MW等機(jī)型，部分機(jī)型市場占有率低，備品備件現(xiàn)已采購困難。

在運(yùn)行安全性方面，需要關(guān)注老舊風(fēng)電場的安全性問題。隨著服役時間的增長，特別是若超過設(shè)計壽命后未經(jīng)評估繼續(xù)運(yùn)行，老化的風(fēng)機(jī)會出現(xiàn)墜落、折斷等重大事故的機(jī)率逐步增大。

2 草原風(fēng)電項目環(huán)境影響分析

風(fēng)電開發(fā)是目前非常成熟的可再生能源技術(shù)，對區(qū)域緩解電力緊缺、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境等方面有著重要作用和意義，風(fēng)能作為清潔能源可有效地緩解煤電的壓力，減少粉塵、廢氣、固體廢棄物等污染物的排放。同時，風(fēng)電可減輕對草原煤炭的開采量，對草原生態(tài)植被的保護(hù)起到了積極作用。在風(fēng)電發(fā)展初期，風(fēng)電機(jī)組在草原上的建設(shè)也是一道風(fēng)景線，成為草原旅游開發(fā)的組成部分。此外，風(fēng)力發(fā)電的建設(shè)對于促進(jìn)區(qū)域就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等做出了巨大貢獻(xiàn)[5]。

風(fēng)電場的建成會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境和自然景觀造成一定影響，在施工期和運(yùn)行期均有體現(xiàn)[6]。但通過嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保措施及環(huán)境管理制度，風(fēng)電場對環(huán)境的影響均可降到最低限度。

2020年，自治區(qū)提出需加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，研究引導(dǎo)草原核心區(qū)風(fēng)電退出辦法，開展綠色風(fēng)電場試點(diǎn)，研究10 a以上風(fēng)電項目退出機(jī)制。草原風(fēng)電場項目退出是對生態(tài)脆弱的重點(diǎn)草原的生態(tài)修復(fù)工程，修復(fù)重點(diǎn)草原的生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大和優(yōu)化生態(tài)空間，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐[7]。

草原風(fēng)電場項目退出能夠淘汰落后產(chǎn)能，助力新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，將項目將享受國家電價補(bǔ)貼的項目退出后，對于緩解國家可再生能源電價補(bǔ)貼壓力具有良好的示范意義[8]。同時，退出后按照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項目的建設(shè)、布局，對地方就業(yè)、稅收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有較大的貢獻(xiàn)[9]。草原風(fēng)電項目退出，將推動風(fēng)電行業(yè)更高質(zhì)量地發(fā)展。

內(nèi)蒙古自治區(qū)積極推進(jìn)綠色之都體系創(chuàng)新與綠色技術(shù)創(chuàng)新，對風(fēng)能資源進(jìn)行迅速、有效、充分開發(fā)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)項目與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、人文環(huán)境的完全融合，打造生態(tài)環(huán)境友好型風(fēng)電項目，是降低風(fēng)電對自然、人文環(huán)境的影響性、破壞性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電項目綠色、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。生態(tài)友好型風(fēng)電項目需符合以下標(biāo)準(zhǔn)[10]：

(1)推動綠色技術(shù)與制度創(chuàng)新，在項目可研、設(shè)計、施工、運(yùn)行及維護(hù)的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項目開發(fā)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和人文環(huán)境的融合。

(2)通過資源綜合集約化措施，在項目開發(fā)的各個階段，盡可能減少由土地的占用導(dǎo)致的生態(tài)破壞。

(3)推進(jìn)基于智能集控系統(tǒng)的無人/少人值守風(fēng)電場建設(shè)，減少由于人的活動對于風(fēng)場生態(tài)環(huán)境的破壞，縮短項目生態(tài)恢復(fù)期。

(4)基于區(qū)域性綠色運(yùn)維的思路，在無人值守的前提下，實(shí)行區(qū)域化運(yùn)維，并在運(yùn)維、檢修過程中加入生態(tài)監(jiān)測和生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)節(jié)，幫助加速風(fēng)場周邊區(qū)域內(nèi)的生態(tài)恢復(fù)以及保持生態(tài)平衡[11]。

3 草原風(fēng)電項目退出機(jī)制

3.1 風(fēng)電機(jī)組退出技術(shù)難點(diǎn)及解決方案建議

風(fēng)電機(jī)組退出的技術(shù)難點(diǎn)主要集中在風(fēng)電機(jī)組及配套設(shè)施的回收處理[12]，我國目前尚無相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范要求。在整個風(fēng)電機(jī)組中，葉片是處理難度最大的部件[13]，對退出葉片的處置主要包括堆放、掩埋、回收再利用3種情況。就技術(shù)層面而言，廢舊葉片的處置已經(jīng)不存在太多的障礙，主要還存在2大難點(diǎn)：一是，需要極大程度推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，以滿足大批量廢舊葉片處理需求，同時要保證處理方式的環(huán)境友好性；二是，需進(jìn)一步提高廢舊葉片處理工藝的經(jīng)濟(jì)性，減少開發(fā)企業(yè)負(fù)擔(dān)[14]。

在未出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范前，建議企業(yè)自行評估、自行采取環(huán)保方式處理退出風(fēng)電機(jī)組及配套設(shè)施，且需優(yōu)先考慮回收再利用的方式，避免資源浪費(fèi)。對于無法處理的零部件，可以采用先集中存放，待相關(guān)先進(jìn)且經(jīng)濟(jì)的處理手段成熟后再進(jìn)行處理。

3.2 草原風(fēng)電項目退出的標(biāo)準(zhǔn)

通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)已建風(fēng)電場運(yùn)行狀況開展調(diào)研收資，評估草原核心區(qū)風(fēng)電項目對生態(tài)環(huán)境影響，并提出草原風(fēng)電項目退出的標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮以下幾方面因素。

(1)項目位置。需要考慮項目是否位于禁止開發(fā)區(qū)。優(yōu)先篩選位于禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的風(fēng)電項目，即依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域(有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等)，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等。

(2)項目運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性。對于風(fēng)電場規(guī)模小(如小于5萬kW)、單機(jī)容量小(如小于1.5 MW)、年利用小時數(shù)低(如低于2 000 h)的老舊風(fēng)電項目，對項目故障率、維護(hù)成本、電網(wǎng)限電情況和是否已收回投資等因素進(jìn)行綜合分析，對經(jīng)濟(jì)性較差的項目優(yōu)先退出。

(3)對草原的影響程度。結(jié)合風(fēng)電場占用基本草原的面積，草原本身的承載能力大小、脆弱性，以及風(fēng)電場對于草原的具體影響大小，優(yōu)先選擇同等規(guī)模下占用草原面積大、草原承載力低、風(fēng)電場對草原影響大的項目。

3.3 草原風(fēng)電退出項目

綜合多方面考慮，同時為引導(dǎo)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，需要先行退出運(yùn)行期滿20年的風(fēng)電項目，然后循序漸進(jìn)引導(dǎo)15 a以上的風(fēng)電項目退出，并且以下幾類項目先行退出：①自然保護(hù)區(qū)或者生態(tài)紅線內(nèi)的風(fēng)電項目；②經(jīng)濟(jì)效益差和老化嚴(yán)重的風(fēng)電項目；③風(fēng)電一類資源區(qū)累計發(fā)電利用小時已超過48 000 h和風(fēng)電二類資源區(qū)累計發(fā)電利用小時已超過44 000 h的草原風(fēng)電項目。

根據(jù)前期現(xiàn)場調(diào)研及座談溝通等，將優(yōu)先選擇在錫林郭勒盟灰騰梁、烏蘭察布市輝騰錫勒自然保護(hù)區(qū)周邊選擇合適的風(fēng)電場項目開展草原風(fēng)電項目退出示范，并將以上區(qū)域的部分項目作為草原風(fēng)電退出先期示范項目，探索實(shí)踐風(fēng)電項目退出的相關(guān)機(jī)制。

3.4 草原風(fēng)電退出成本及配套政策

為落實(shí)草原保護(hù)相關(guān)精神，引導(dǎo)草原風(fēng)電項目有序退出，保障地方政府、風(fēng)電項目運(yùn)營商等利益相關(guān)方的權(quán)益，建立各方共贏的草原風(fēng)電退出機(jī)制。對于在草原上的已建風(fēng)電項目，運(yùn)行期滿20 a直接退出。對于未滿20 a的風(fēng)電項目，以一定比例規(guī)模的新建項目置換作為條件，引導(dǎo)草原風(fēng)電項目有序退出[15]。擬退出風(fēng)電場的預(yù)期收入、風(fēng)電場拆除費(fèi)用及草原恢復(fù)費(fèi)用，通過配置一定規(guī)模的新建平價風(fēng)電場對開發(fā)業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償，即新建風(fēng)電場靜態(tài)投資由待拆風(fēng)電場預(yù)期發(fā)電收入、待拆風(fēng)電場拆除費(fèi)用和草原恢復(fù)費(fèi)用、新建風(fēng)電場的投資構(gòu)成，原風(fēng)電場預(yù)期稅收在新風(fēng)電場運(yùn)行中按照成本費(fèi)用考慮。

綜合考慮各項因素，意向退出風(fēng)電項目靜態(tài)投資按照待拆風(fēng)電場預(yù)期發(fā)電收入+待拆風(fēng)電場拆除費(fèi)用和草原恢復(fù)費(fèi)用+新建風(fēng)電場的投資計算。置換規(guī)模測算結(jié)果為：

(1)平價上網(wǎng)、全額保障收購、不參與交易。對于置換后的新項目，在保障平價上網(wǎng)、全額保障收購、不參與交易的條件下，若新項目年等效利用小時數(shù)為3 200 h，對于運(yùn)行滿13～14 a的項目，置換比例約為3.5∶1，可滿足項目投資財務(wù)收益率(稅后)6.5%的要求。若年等效利用小時數(shù)滿3 500 h，置換比例約為3∶1，可滿足項目投資財務(wù)收益率(稅后)6.5%的要求。若新項目年等效利用小時數(shù)為3 200 h，對于運(yùn)行滿15～16 a的項目，置換比例約為3∶1，可滿足項目投資財務(wù)收益率(稅后)6.5%的要求；若年等效利用小時數(shù)滿3 500 h，置換比例約為2.5∶1，可滿足項目投資財務(wù)收益率(稅后)6.5%的要求。

(2)平價上網(wǎng)、限電、保障利用小時外參與交易。若考慮限電，且保障利用小時外參與交易。在新項目年等效利用小時數(shù)3 200 h，考慮限電5%，保障利用小時數(shù)按照1 500 h，保障利用小時數(shù)內(nèi)按照0.282 9元/(kW·h)考慮，保障利用小時外的交易電價假設(shè)為0.2元/(kW·h)，則所需置換規(guī)模比例達(dá)到15∶1。在新項目年等效利用小時數(shù)3 500 h，考慮限電5%，保障利用小時數(shù)按照1 500 h，保障利用小時數(shù)內(nèi)按照0.282 9元/(kW·h)考慮，保障利用小時外的交易電價假設(shè)為0.2元/(kW·h)，則所需置換規(guī)模比例達(dá)到10∶1。若保障利用小時外的交易電價低于0.2元/(kW·h)，則所需置換比例將遠(yuǎn)高于上述結(jié)果。

影響置換規(guī)模的主要因素有風(fēng)電場已運(yùn)行年限(或剩余年限)、風(fēng)電場發(fā)電量水平、電價水平，新建風(fēng)電場資源、電價條件保障政策、投資企業(yè)收益率要求。若風(fēng)電運(yùn)行年限較長，剩余運(yùn)行年限較短，所需置換規(guī)模比例更低；同樣運(yùn)行年限下，特許權(quán)項目由于剩余年限長，所需置換規(guī)模比例更高。

為利用上述機(jī)制，可引導(dǎo)未滿20 a(特許經(jīng)營權(quán)25 a)的草原風(fēng)電項目有序退出[16]，需要落實(shí)的配套政策主要為：平價上網(wǎng)、全額保障收購，此外，尋找適宜的新項目場址以滿足發(fā)電量水平至關(guān)重要。置換后的新建項目應(yīng)嚴(yán)格按照項目組織、風(fēng)電項目設(shè)計、風(fēng)電項目招標(biāo)、風(fēng)電項目合同、風(fēng)電項目投資、風(fēng)電項目質(zhì)量、風(fēng)電項目進(jìn)度控制和風(fēng)電項目工程驗收各階段相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

草原風(fēng)電項目退出的拆除標(biāo)準(zhǔn)建議按照以下要求進(jìn)行：①風(fēng)電機(jī)組地面以上部分及箱變設(shè)備需完全拆除；②風(fēng)電基礎(chǔ)僅需處理到地表以下一定深度，滿足覆土及恢復(fù)地表植被的要求；③地埋式集電線路建議地下部分不予處理，架空式集電線路進(jìn)行拆除；④建議保留升壓站及進(jìn)站道路后期用于草原管理等用途，運(yùn)維檢修道路需恢復(fù)地貌。風(fēng)電項目退出拆除應(yīng)滿足電力、安全、環(huán)保等主管部門的要求，并完成相關(guān)驗收。

草原風(fēng)電退出流程見圖2。

圖2 草原風(fēng)電退出流程

4 草原風(fēng)電項目退出實(shí)施路徑

草原風(fēng)電退出機(jī)制在實(shí)施過程中，應(yīng)充分考慮國家及內(nèi)蒙古自治區(qū)相關(guān)部門最新的政策要求，同時協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門、企業(yè)、電網(wǎng)、當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，不斷對草原風(fēng)電退出機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充完善，建立多方共贏機(jī)制。當(dāng)外部條件發(fā)生變化時，應(yīng)對草原風(fēng)電退出機(jī)制進(jìn)行完善。

在健全草原風(fēng)電退出機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家、自治區(qū)最新的行業(yè)管理政策，以及“十四五”規(guī)劃布局，引導(dǎo)滿足退出要求的老舊風(fēng)電場規(guī)?；顺觥＝Y(jié)合內(nèi)蒙古“十四五”可再生能源規(guī)劃布局，合理安排草原風(fēng)電退出時序，草原風(fēng)電項目退出后的新項目布局應(yīng)與“十四五”規(guī)劃統(tǒng)一考慮，若本區(qū)域不滿足新建條件，則可根據(jù)規(guī)劃安排集中區(qū)域建設(shè)，統(tǒng)一考慮規(guī)模指標(biāo)、接入、送出工程。

5 結(jié)論與建議

本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)的風(fēng)電發(fā)展情況和草原資源情況進(jìn)行了分析，開展了內(nèi)蒙古草原核心區(qū)風(fēng)電項目退出機(jī)制和實(shí)施路徑研究，主要結(jié)論如下：

(1)內(nèi)蒙古自治區(qū)已并網(wǎng)風(fēng)電項目中有超過2 000萬kW占用草原，超過1 800萬kW占用基本草原。為全面響應(yīng)國家環(huán)境保護(hù)政策、助力生態(tài)脆弱的重點(diǎn)草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)、推動新能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，有必要推動草原風(fēng)電退出。

(2)草原風(fēng)電項目退出是深化落實(shí)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度的具體實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前草原風(fēng)電布局、風(fēng)電項目運(yùn)行狀況、風(fēng)電項目對草原的影響情況等因素，建議通過多方共贏的草原風(fēng)電退出機(jī)制，即以一定比例規(guī)模的新建項目置換作為條件，引導(dǎo)草原風(fēng)電項目有序退出。建議在錫林郭勒盟灰騰梁、烏蘭察布市輝騰錫勒自然保護(hù)區(qū)周邊，選擇合適的風(fēng)電場項目先期開展草原風(fēng)電項目退出示范。

(3)根據(jù)示范項目推進(jìn)情況，結(jié)合國家、內(nèi)蒙古自治區(qū)最新管理要求，規(guī)?；龑?dǎo)草原風(fēng)電項目退出，結(jié)合“十四五”及后期規(guī)劃，將風(fēng)電項目布置在更合理的區(qū)域，引導(dǎo)內(nèi)蒙古風(fēng)電行業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展。