褚曉琳,余 亮

(1.上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306;2.上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)研究院,上海 201306)

引 言

世界范圍內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境的不斷惡化已嚴(yán)重影響乃至威脅到人類的生存發(fā)展,其背后重要原因之一是實(shí)施了碎片化、部門化、經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向化的不合理海洋管理體系。在過去十幾年中,國際社會(huì)普遍呼吁采用綜合管理方法,以冀改變不合理不科學(xué)的海洋管理現(xiàn)狀。20世紀(jì)末,國際社會(huì)正式提出基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念。該理念得到了世界各國的普遍認(rèn)可和積極實(shí)踐,如澳大利亞大堡礁分區(qū)保護(hù)、美國大沼澤全面修復(fù)計(jì)劃、中國廈門海岸帶綜合管理等。本文選取了實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理較為成功的范例——美國墨西哥灣,通過對其成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處的系統(tǒng)剖析,希望能夠促進(jìn)其他國家或地區(qū)相關(guān)實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展完善。

1 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的內(nèi)涵

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念是目前國際上較為先進(jìn)、系統(tǒng)的海洋管理理論,其由生態(tài)系統(tǒng)管理和海洋綜合管理兩部分組成的。生態(tài)系統(tǒng)管理源自陸地環(huán)境資源管理出發(fā),后逐步發(fā)展至海洋管理領(lǐng)域。海洋綜合管理則源自海岸帶綜合管理,二者密切結(jié)合便形成了基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念。

1.1 生態(tài)系統(tǒng)管理和海洋綜合管理的概念

生態(tài)系統(tǒng)管理最早起源于20世紀(jì)60年代,是一種整體環(huán)境資源管理方法。1995年美國生態(tài)學(xué)會(huì)生態(tài)系統(tǒng)管理特別委員會(huì)較為全面地闡述了生態(tài)系統(tǒng)管理的概念:生態(tài)系統(tǒng)管理是具有明確且可持續(xù)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的管理活動(dòng),由政策、協(xié)議和實(shí)踐活動(dòng)保證實(shí)施,并基于對生態(tài)相互作用和生態(tài)整體過程的最佳認(rèn)識(shí)從事研究和監(jiān)測,以不斷調(diào)整改進(jìn)管理[1]。多明格斯(Domínguez)等[2]美國學(xué)者認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理是一種以特定生態(tài)系統(tǒng)或自然資源的健康、富饒及韌性為核心對象的管理方式。此外,一些海洋科學(xué)組織也對生態(tài)系統(tǒng)管理做了界定,如北太平洋海洋科學(xué)組織認(rèn)為,生態(tài)系統(tǒng)管理是管理人類活動(dòng)的戰(zhàn)略性方法,其整合了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度和技術(shù)等各方面因素,通過協(xié)同管理,尋求生態(tài)系統(tǒng)健康與維持人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[3]。綜合以上有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)管理概念的不同觀點(diǎn),本文認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理是指將生態(tài)系統(tǒng)視為一個(gè)整體,運(yùn)用跨學(xué)科管理方法,在保留并完善生態(tài)系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)前提下,提升生態(tài)系統(tǒng)功能,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

海洋綜合管理是從海岸帶綜合管理演變而來。1972年美國頒布了《海岸帶管理法》,該法是世界上第一部海洋綜合管理法規(guī),旨在養(yǎng)護(hù)并盡可能恢復(fù)增殖美國海岸帶環(huán)境資源,該法為美國實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理奠定了基礎(chǔ)。此外,不同學(xué)者對海洋綜合管理概念持有不同觀點(diǎn),如鹿守本等[4]認(rèn)為海洋綜合管理是國家對海洋空間、環(huán)境、資源、權(quán)益及其開發(fā)與保護(hù)所進(jìn)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理活動(dòng)。呂彩霞[5]指出海洋綜合管理要意在于將分散的行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的統(tǒng)籌管理,以促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展。寧凌[6]則依據(jù)“基礎(chǔ)一內(nèi)容一政策”的分析框架對將海洋綜合管理進(jìn)行系統(tǒng)和子系統(tǒng)的具體劃分。綜合以上有關(guān)海洋綜合管理概念的不同觀點(diǎn),本文認(rèn)為海洋綜合管理是指在綜合各涉海部門管理職能基礎(chǔ)上,對海洋進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理,以實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)開發(fā)利用。

1.2 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的概念

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念(Integrated marine management based on ecosystem,IMMBE)是在2002年世界可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上正式確立的。該會(huì)議通過的《約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃》指出,應(yīng)采用生態(tài)系統(tǒng)方法養(yǎng)護(hù)管理海洋,并呼吁各國制定基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶綜合管理政策與機(jī)制[7]。之后2012年世界可持續(xù)發(fā)展大會(huì)通過的《我們希望的未來》以及第70屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國2015年后可持續(xù)議程》都支持運(yùn)用基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念,以維護(hù)海洋的健康與生產(chǎn)力。

雖然基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念得到國際社會(huì)普遍的認(rèn)可,但是不同學(xué)者對該理念有著不同理解。如劉慧等[8]認(rèn)為IMMBE是在充分了解和尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能基礎(chǔ)上,對海洋開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行全面管理,以實(shí)現(xiàn)海洋健康并維持其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。孟偉慶等[9]認(rèn)為IMMBE是一種跨學(xué)科管理方法,其基于對生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、完整性和生物多樣性的科學(xué)理解,結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征,以海洋生態(tài)系統(tǒng)而不是行政范圍為管理對象,以實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用為目標(biāo),對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益進(jìn)行耦合以達(dá)到最大化的管理體系。綜合以上IMMBE概念的不同觀點(diǎn),本文認(rèn)為IMMBE是在充分了解和尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)的核心結(jié)構(gòu)和各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)上,對海洋活動(dòng)進(jìn)行綜合管理,實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的管理理念。

2 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的原則

對于基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理原則,不同學(xué)者有不同觀點(diǎn)。1996年,克里斯滕森(Christensen)等[10]發(fā)表的《美國生態(tài)學(xué)會(huì)生態(tài)系統(tǒng)管理科學(xué)基礎(chǔ)委員會(huì)報(bào)告》首次提到了可持續(xù)性、利益相關(guān)者參與以及生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)特征。之后生態(tài)完整性、生物多樣性和跨學(xué)科性等原則分別出現(xiàn)在1998年美國學(xué)者拉基(Lackey)[11]的《生態(tài)系統(tǒng)管理的七個(gè)支柱》,以及2000年《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity,CBD)[12]中。此后,基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的原則隨著相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展,出現(xiàn)了以下原則,如生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性、空間和時(shí)間尺度、適應(yīng)性管理、可獲得最佳科學(xué)信息、利益相關(guān)者參與、可持續(xù)性、生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)特征、生態(tài)完整性、生物多樣性、社會(huì)與生態(tài)協(xié)同、不確定性等[13]。

綜上以上有關(guān)IMMBE原則的不同觀點(diǎn),本文認(rèn)為IMMBE包括以下核心原則:可持續(xù)發(fā)展、確定海洋生態(tài)系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)與功能、氣候變化、部門統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性管理以及利益相關(guān)者參與。

(1)可持續(xù)性發(fā)展。1992年《里約宣言》將可持續(xù)發(fā)展定義為人類應(yīng)享有與自然和諧的方式擁有健康而富有成果的生活權(quán)利,并公平地滿足世代人類的發(fā)展和環(huán)境需求。海洋生態(tài)系統(tǒng)作為全球最大的生態(tài)系統(tǒng),不僅為人類生存發(fā)展提供了重要基礎(chǔ),而且為人類社會(huì)永續(xù)發(fā)展提供了重要支撐?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理本質(zhì)是對海洋資源環(huán)境開發(fā)活動(dòng)的管控,對已遭受破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù),使海洋能夠可持續(xù)地為人類社會(huì)服務(wù)。因此,可持續(xù)發(fā)展原則是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的首要基本原則。

(2)確定海洋生態(tài)系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)和功能。在全球范圍大尺度內(nèi),海洋生態(tài)系統(tǒng)可以作為一個(gè)完整的大生態(tài)系統(tǒng);在區(qū)域范圍中尺度內(nèi),海洋大生態(tài)系統(tǒng)還可以劃分為海岸帶灘涂生態(tài)系統(tǒng),海灣生態(tài)系統(tǒng)等;在特定地方小尺度內(nèi)還可以進(jìn)一步劃分為紅樹林、海草床、珊瑚礁等類型[14]。不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的核心結(jié)構(gòu)和功能不盡相同,基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理應(yīng)綜合考慮每個(gè)尺度的生態(tài)系統(tǒng),并將大中小尺度的生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)系起來,在保持各類生態(tài)系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)和功能完整的前提下,使它們所提供的產(chǎn)品和服務(wù)最大化。因而,確定每一個(gè)尺度的生態(tài)系統(tǒng)的核心結(jié)構(gòu)和功能,是實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的必要前提。

(3)氣候變化。目前科學(xué)界普遍預(yù)測隨著碳排放持續(xù)增多,全球氣候?qū)⒉粩嘧兣?。氣候變化?huì)進(jìn)一步放大海洋動(dòng)態(tài)變化特征帶來的影響。許多國家,特別是沿海國家和小島嶼國家,因氣候變暖帶來的海平面上升,面臨海水倒灌、沿海土地被淹沒等嚴(yán)峻威脅?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理已成為應(yīng)對氣候變化帶來的海洋生態(tài)系統(tǒng)改變的重要舉措,其有助于各國維持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康,更大程度適應(yīng)氣候變化[15],如塞舌爾率先實(shí)施了全球首例“海洋自然債務(wù)”項(xiàng)目,該項(xiàng)目不僅前瞻性考慮氣候變化帶來的影響,而且計(jì)劃將30%的塞舌爾管轄海域劃為保護(hù)區(qū),以保護(hù)海洋應(yīng)對氣候變化。因而,氣候變化風(fēng)險(xiǎn),制定適應(yīng)性解決方案是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的另一重要原則。

(4)部門統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。目前很多國家仍主要基于行政區(qū)域進(jìn)行海洋管理不僅會(huì)導(dǎo)致國內(nèi)各涉海部門在管理過程中會(huì)彼此分割、相互沖突,而且會(huì)造成海洋生態(tài)系統(tǒng)不可逆轉(zhuǎn)的損害。基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理,不僅能夠解決各涉海部門的矛盾沖突,而且能夠加強(qiáng)它們彼此間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因而,部門統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性是實(shí)施開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的重要基礎(chǔ)。

(5)管理適應(yīng)性。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)會(huì)隨著時(shí)空變化及人為因素變化而不斷變化,加之科技水平的不成熟及其應(yīng)用缺陷,人類對海洋的認(rèn)知具有很大的局限性和不確定性,這很容易導(dǎo)致海洋管理的實(shí)施結(jié)果偏離預(yù)定目標(biāo)[16]。因而,實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理需要適應(yīng)性管理,即強(qiáng)調(diào)因地制宜地采用合適的管理方法,如各級海洋管理部門不應(yīng)盲目執(zhí)行上級指令,而應(yīng)依據(jù)所管理的海域生態(tài)系統(tǒng)特征,制定相應(yīng)管理政策。

(6)利益相關(guān)者參與?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理牽涉經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行業(yè)等利益團(tuán)體,需要要求利益相關(guān)者廣泛的參與。例如聯(lián)合國全球契約組織通過的《可持續(xù)性海洋商業(yè)行動(dòng)綱要》明確了商業(yè)團(tuán)體責(zé)任,建立了良好的公私伙伴關(guān)系,各大涉海企業(yè)均表示認(rèn)同。因而,基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理需要建立良好的參與機(jī)制,全面調(diào)動(dòng)各方利益相關(guān)者參與到具體管理過程中。

3 基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理現(xiàn)狀與有益經(jīng)驗(yàn)

隨著基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理理念的發(fā)展完善,美國已在聯(lián)邦、區(qū)域和州三個(gè)層面開展了相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)。由于墨西哥灣海洋面積廣闊、人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),其是美國實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的典型范例。

3.1 管理現(xiàn)狀

3.1.1 相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

美國海洋管理機(jī)構(gòu)具有整體性和綜合性。2010年美國奧巴馬政府海洋政策任務(wù)團(tuán)隊(duì)設(shè)立一個(gè)高層級的“國家海洋委員會(huì)”,該機(jī)構(gòu)由國家秘書部、國防部、內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、交通部等部長組成,并由環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席和科技政策辦公室主任擔(dān)任聯(lián)合主席[17]。2018年美國特朗普簽署總統(tǒng)行政令,強(qiáng)化跨海部門的政策協(xié)調(diào),并融合海洋產(chǎn)業(yè)、科技社群及其他涉海利害關(guān)系人,提高全國海洋事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)能力,更好地維護(hù)美國海洋權(quán)益。特朗普政府還成立了一個(gè)高級別“海洋政策委員會(huì)”,其主要職能是定期更新國家海洋重點(diǎn)目標(biāo)、確保國家海洋政策執(zhí)行目標(biāo),并處理下級部門無法解決的海洋爭端等問題。

在墨西哥灣,佛羅里達(dá)州、阿拉巴馬州、密西西比州、路易斯安那州和得克薩斯州組成“墨西哥灣聯(lián)盟”(Gulf Of Mexico Alliance,GOMA)伙伴關(guān)系,目標(biāo)是“加強(qiáng)區(qū)域合作,增強(qiáng)墨西哥灣的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)健康”。此外,還根據(jù)《墨西哥灣恢復(fù)法》組建了墨西哥灣地區(qū)恢復(fù)信托基金機(jī)構(gòu),主要職能是為墨西哥灣受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程提供資金保障;成立了“墨西哥灣區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)”,主要負(fù)責(zé)制定并實(shí)施墨西哥灣沿岸生態(tài)恢復(fù)綜合戰(zhàn)略;開展墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)科學(xué)觀測項(xiàng)目,主要負(fù)責(zé)為制定戰(zhàn)略提供科學(xué)信息,以更好地監(jiān)測和墨西哥灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境變化;發(fā)布了《國家海洋政策實(shí)施計(jì)劃》,強(qiáng)化聯(lián)邦政府涉海部門間的協(xié)調(diào),形成跨區(qū)域跨部門的海洋管理機(jī)構(gòu)——治理協(xié)調(diào)委員會(huì),主要負(fù)責(zé)國家海洋政策及相關(guān)事項(xiàng)的跨區(qū)域協(xié)同與合作問題。

3.1.2 相關(guān)法規(guī)和政策文件

美國出臺(tái)了一系列有關(guān)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理法規(guī)和政策文件。2006年聯(lián)邦政府與墨西哥灣相鄰的五個(gè)州成立了墨西哥灣聯(lián)盟,并產(chǎn)生了《州長健康和彈性海岸行動(dòng)計(jì)劃》,著重灣內(nèi)水質(zhì)量以及沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù);2010年奧巴馬政府頒布了《海洋、海岸帶和五大湖國家管理政策》,進(jìn)一步強(qiáng)化了聯(lián)邦政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海事務(wù)的工作成效;2012年美國國會(huì)通過《墨西哥灣恢復(fù)法》,旨在恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域的生態(tài)環(huán)境并促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;2013年美國國家海洋委員會(huì)發(fā)布了《國家海洋政策實(shí)施計(jì)劃》,重點(diǎn)強(qiáng)化聯(lián)邦政府涉海部門間的協(xié)調(diào);2013年墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)委員會(huì)發(fā)布的《綜合規(guī)劃(試行)》,為墨西哥灣區(qū)域沿岸各州的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)提供了指南[18]。2014年美國財(cái)政部發(fā)布了《最終規(guī)則(試行)》以及單獨(dú)適用路易斯安那地區(qū)的《最終規(guī)則》,為墨西哥灣地區(qū)規(guī)范使用信托基金制定了標(biāo)準(zhǔn)。2018年特朗普政府頒布了《關(guān)于促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)、安全與環(huán)境利益的海洋政策行政令》,重點(diǎn)促進(jìn)能源獨(dú)立、安全與經(jīng)濟(jì)增長[19]。

3.1.3 三國共同管理

墨西哥灣實(shí)際上是由美國、墨西哥和古巴三個(gè)國家共同管理。墨西哥和美國簽訂了《墨西哥海灣國家協(xié)定》,合作成立了美國和墨西哥第一個(gè)學(xué)術(shù)協(xié)會(huì),旨在加強(qiáng)兩國關(guān)于墨西哥灣養(yǎng)護(hù)管理的學(xué)術(shù)交流。此后,隨著兩國合作管理的不斷深入,確立了一些新的合作項(xiàng)目、合作組織與合作協(xié)定,如美國環(huán)境保護(hù)署為墨西哥灣制定的項(xiàng)目、海灣可持續(xù)發(fā)展商業(yè)委員會(huì)、墨西哥-美國海灣商會(huì)、北美自由貿(mào)易協(xié)定、大加勒比海經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)定等。盡管這些項(xiàng)目、組織或協(xié)定為墨西哥灣可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn),但它們大多只涉及三國中的兩國,即墨西哥和美國,缺少古巴的加入,這猶如三足鼎立缺了一只足,墨西哥灣海洋生態(tài)養(yǎng)護(hù)管理無法達(dá)到預(yù)期理想效果。

3.2 有益經(jīng)驗(yàn)

3.2.1 制定了相關(guān)政策法規(guī)體系

21世紀(jì)以來,美國政府一直十分重視基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理政策法規(guī)制定,針對墨西哥灣養(yǎng)護(hù)管理構(gòu)建了相關(guān)政策法規(guī)體系。2004年小布什政府公布了《美國海洋行動(dòng)計(jì)劃》,醞釀構(gòu)建海洋綜合管理模式[20]。2009年奧巴馬政府公布《美國政府部門間海洋政策工作組中期報(bào)告》,逐步確立了以生態(tài)保護(hù)為核心的海洋綜合管理機(jī)制[21]。2009—2016年奧巴馬政府頒布了一系列海洋政策,主要包括:保護(hù)和保持海洋與海岸帶生物多樣性以及大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng);提高海洋、海岸與大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力;基于可獲得的最佳科學(xué)信息進(jìn)行海洋決策;建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理部門協(xié)調(diào)機(jī)制等。2012年針對墨西哥灣溢油事件出臺(tái)了《墨西哥灣恢復(fù)法》,要求通過生態(tài)罰金恢復(fù)墨西哥灣區(qū)域生態(tài)環(huán)境,并促進(jìn)基于生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2018年,特朗普政府頒布了海洋政策行政令,要求加強(qiáng)海洋科技的投入與研發(fā),促進(jìn)海洋綜合管理發(fā)展。

3.2.2 建立了綜合評估體系

為改善墨西哥灣海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,緩解生態(tài)系統(tǒng)壓力,美國在墨西哥灣地區(qū)建立了綜合生態(tài)系統(tǒng)評估體系。綜合生態(tài)系統(tǒng)評估是為對與特定生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)相關(guān)的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)信息的綜合定量分析,具體包括評估范圍、指標(biāo)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)評估、策略評估、監(jiān)測評價(jià)五個(gè)方面。評估范圍是指確定特定的生態(tài)系統(tǒng)目標(biāo),以精確實(shí)施計(jì)劃和解決威脅;指標(biāo)發(fā)展是指精心選擇指標(biāo),為評估生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)和趨勢提供依據(jù);風(fēng)險(xiǎn)評估是指評估人類活動(dòng)和自然因素風(fēng)險(xiǎn);策略評估是指采用生態(tài)系統(tǒng)模型評估不同管理戰(zhàn)略的潛力;監(jiān)測評價(jià)是指監(jiān)測各項(xiàng)指標(biāo)和評價(jià)生態(tài)系統(tǒng)指標(biāo),并設(shè)立海洋環(huán)境氣候監(jiān)測站和生態(tài)評估平臺(tái)等。綜合生態(tài)系統(tǒng)評估五方面的內(nèi)容緊密相聯(lián),環(huán)環(huán)相扣,共同服務(wù)于墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)。

3.2.3 實(shí)施了海洋空間規(guī)劃

美國十分重視采用海洋空間規(guī)劃方法實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理。通過該方法,可以實(shí)現(xiàn)不同部門、政策結(jié)構(gòu)和政策驅(qū)動(dòng)因素之間的整合,發(fā)揮部門和政策驅(qū)動(dòng)之間的協(xié)同作用,實(shí)現(xiàn)海洋空間的多種用途,以及海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)。美國第一次應(yīng)用海洋空間規(guī)劃是于1990—2001年建立佛羅里達(dá)州群島國家海洋保護(hù)區(qū)。此后美國在海洋管理中廣泛運(yùn)用海洋空間規(guī)劃,如東北區(qū)域海洋計(jì)劃、羅德島海洋特殊區(qū)域管理計(jì)劃、馬薩諸塞州海洋管理計(jì)劃等。2009年美國與墨西哥合作建立的墨西哥灣大型海洋生態(tài)系統(tǒng)計(jì)劃也采用了海洋空間規(guī)劃,綜合考慮相對封閉的墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)各種因素的相互作用,以實(shí)現(xiàn)墨西哥灣可持續(xù)管理[22]。

4 基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理存在問題與完善建議

基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理取得了一定的積極成效,但是在法律體系、政策執(zhí)行、合作治理等方面尚存一些問題。分析基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理的不足之處,并提出下一步完善建議,有利于促進(jìn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理實(shí)踐發(fā)展。

4.1 存在問題

4.1.1 相關(guān)政策法規(guī)體系不完善

美國基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理相關(guān)政策法規(guī)體系雖然在生態(tài)恢復(fù)管理機(jī)構(gòu)、恢復(fù)基金及賠償協(xié)議等方面做了詳細(xì)規(guī)定,但是在生態(tài)恢復(fù)責(zé)任主體、恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測評估、恢復(fù)目標(biāo)等方面沒有明確規(guī)定,這會(huì)導(dǎo)致在實(shí)施過程中出現(xiàn)責(zé)任主體不明確、相互推諉以及政策落實(shí)不理想等問題。例如,《墨西哥灣恢復(fù)法》雖然是為了應(yīng)對美國史上最嚴(yán)重的溢油事故,但是由于美國政府迫于壓力而制定,該法沒有規(guī)定環(huán)境責(zé)任承擔(dān)主體等重要問題[23]。政策法規(guī)體系的不完善使得其有效性大打折扣,從而導(dǎo)致墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)成效并不理想。

4.1.2 聯(lián)邦和州政府相互掣肘

美國聯(lián)邦和州政府由于各自獨(dú)立行使權(quán)力,不受對方干預(yù)[24],在制定海洋政策是一般均以自身利益為導(dǎo)向,較少會(huì)考慮對方的利益。例如,在2010年墨西哥灣溢油事故中,雖然奧巴馬政府于2012年通過了《墨西哥灣恢復(fù)法》,但是由于期間歷經(jīng)多次修改,該法出臺(tái)嚴(yán)重滯后,延緩了墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)進(jìn)度。之后的特朗普政府頒布的《實(shí)施美國首部海洋能源戰(zhàn)略的總體行政令》,廢止了聯(lián)邦和州政府進(jìn)行海洋管理的合作機(jī)制,使得沿海州政府難以參與墨西哥灣區(qū)域規(guī)劃[25],進(jìn)一步激化海灣州政府與聯(lián)邦政府的矛盾,十分不利于推動(dòng)基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理。此外,美國各州政府出于對政府績效的追求,采取不同程度的“各自為政、以鄰為壑”措施,在修復(fù)墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)時(shí),相互推卸責(zé)任,導(dǎo)致墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。

4.1.3 海灣三國協(xié)調(diào)困難

由于墨西哥灣地處美國、墨西哥和古巴共和國共同管理范圍內(nèi),治理墨西哥灣需要三國密切合作。然而,由于三國有關(guān)開發(fā)管理墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)的政策法規(guī)差異較大,導(dǎo)致三國缺乏必要合作以共同治理墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)。如在“針對墨西哥灣大型海洋生態(tài)系統(tǒng)跨界診斷分析和戰(zhàn)略行動(dòng)”的擬議項(xiàng)目中,很難確定三國合作細(xì)節(jié),最后古巴決定退出該項(xiàng)目。事實(shí)上,通過非政府組織、私人基金會(huì)和學(xué)者發(fā)起的非正式努力,三國合作才略有改善。然而,這種非官方的交流難以真正實(shí)現(xiàn)三國合作治理墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)。

4.2 完善建議

4.2.1 推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)專門立法

1969年美國聯(lián)合石油公司的石油平臺(tái)發(fā)生泄漏,造成美國海域環(huán)境資源遭受嚴(yán)重破壞,直接促使美國聯(lián)邦通過了《海岸帶管理法》,該法是美國有關(guān)海岸帶管理的第一部專門法律。2000年美國國會(huì)通過《海洋法》,旨在加強(qiáng)海洋管理,促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。2010年墨西哥灣原油泄露事件直接促成了《墨西哥灣恢復(fù)法》的出臺(tái),該法規(guī)定了包括成立基金委員會(huì)在內(nèi)的有關(guān)修復(fù)墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)的一系列舉措。這些法規(guī)見證了美國在推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)專門立法方面的不斷進(jìn)步,為美國在墨西哥灣開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理提供了重要法律依據(jù)。然而,由于這些法規(guī)缺少對責(zé)任主體、修復(fù)資金、監(jiān)測評估等問題的明確規(guī)定,實(shí)踐中對于促進(jìn)墨西哥灣生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)成效有限。對此,美國應(yīng)推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)專門立法,如出臺(tái)《海洋綜合管理法》,明確規(guī)定海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)責(zé)任主體以及生態(tài)修復(fù)資金來源和使用等問題,以更好地促進(jìn)墨西哥灣以及其他海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。

4.2.2 健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制

健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制能夠緩解海岸帶開發(fā)壓力,促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù),實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。美國是聯(lián)邦制國家,在海洋管理方面實(shí)行聯(lián)邦和州政府分權(quán)管理的形式,這種管理模式往往會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)聯(lián)邦和州政府相互掣肘的問題。對此,美國聯(lián)邦應(yīng)設(shè)立高級別的海洋綜合管理機(jī)構(gòu),如由總統(tǒng)牽頭成立自上而下的內(nèi)閣級海洋政策委員會(huì),成員由各涉海部門部長組成,以打破多個(gè)涉海管理部門各自為政現(xiàn)狀,增加高層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)節(jié),建立以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為核心的海洋綜合管理機(jī)制。此外,墨西哥灣沿岸美國各州政府也應(yīng)打破行政區(qū)劃局限,積極開展相互間交流合作,甚至可以成立由沿岸各州州長組成的協(xié)調(diào)委員會(huì),以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)墨西哥灣綜合治理問題,促進(jìn)以墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)為對象的健康良性管理。

4.2.3 加強(qiáng)海灣三國合作

加強(qiáng)海灣三國合作對于成功實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的墨西哥灣海洋綜合管理至關(guān)重要。近年來雖然三個(gè)海灣國家,即美國、墨西哥和古巴在保護(hù)墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)方面制定了許多計(jì)劃(詳見表1[26]),但是這些計(jì)劃大多僅由美國和墨西哥參加,缺少古巴的參與。對此,在官方層面,尤以美國為主,應(yīng)以加強(qiáng)墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)管理為出發(fā)點(diǎn),強(qiáng)化協(xié)作治理理念,主動(dòng)接納幫助古巴,積極推動(dòng)三國合作。在非官方層面,墨西哥灣沿岸三國應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)非政府組織、科學(xué)家、沿岸居民等積極開展民間交流合作,如通過舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議、開展研究項(xiàng)目、組織宣傳活動(dòng)等方式,加強(qiáng)三國在墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)綜合管理方面的溝通,從而自下而上地帶動(dòng)國家層面的合作。此外,墨西哥灣沿岸三國還可以共同與全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織開展合作,獲取國際組織在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和資金方面的支持,進(jìn)一步促進(jìn)對墨西哥灣的協(xié)作治理。

表1 海灣國家治理墨西哥灣的倡議計(jì)劃

5 結(jié)論

墨西哥灣是美國實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的一個(gè)范例。美國在實(shí)施墨西哥灣綜合管理中制定了相關(guān)政策法規(guī)體系、建立了綜合評估體系、實(shí)施了海洋空間規(guī)劃,積累了一些有益經(jīng)驗(yàn),但同時(shí)也暴露出相關(guān)政策法律體系不完善、聯(lián)邦和州政府相互掣肘、海灣三國協(xié)調(diào)困難等問題。對此,美國今后應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)專門立法、健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)海灣三國合作,以推動(dòng)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理相關(guān)理論完善,真正實(shí)現(xiàn)墨西哥灣海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展,為其他國家和地區(qū)開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理提供更多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。