趙狄娜

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統(tǒng)韌性水平，強(qiáng)化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個(gè)安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續(xù)并惠及所有人，是現(xiàn)代城市治理的應(yīng)有之義。

近年來(lái)，全球氣候變化加劇，城市化進(jìn)程加快，各地極端天氣頻發(fā)，暴雨、強(qiáng)風(fēng)、高溫等帶來(lái)洪澇、干旱等一系列災(zāi)害，對(duì)城市安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。比如2021年的鄭州特大暴雨曾對(duì)電力系統(tǒng)、通信基站等造成破壞，城市運(yùn)行出現(xiàn)“卡頓”；2023年的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“杜蘇芮”給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)巨大威脅。浙江大學(xué)韌性城市研究中心主任王乃玉表示，城市的任何一個(gè)關(guān)鍵薄弱節(jié)點(diǎn)遭到?jīng)_擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤(pán)崩潰。增強(qiáng)城市發(fā)展韌性迫在眉睫。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出建設(shè)“韌性城市”。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。此后，黨的二十大報(bào)告也特別提到，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。建設(shè)韌性城市，應(yīng)對(duì)城市化伴隨的種種風(fēng)險(xiǎn)，保持其正常運(yùn)行和快速恢復(fù)能力，需要不斷地改進(jìn)和適應(yīng)，讓城市成為有活力的、聯(lián)動(dòng)的有機(jī)體。

多措并舉提升“免疫力”

“韌性城市”是指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理地調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過(guò)來(lái)。如今，城市規(guī)模越來(lái)越大，系統(tǒng)越來(lái)越精密，運(yùn)行也越來(lái)越復(fù)雜。特別是大城市，地位特殊、系統(tǒng)繁復(fù)，面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)多，遇到災(zāi)害容易發(fā)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)和放大效應(yīng)。如何使城市像彈簧一樣有張有弛，憑借自身能力預(yù)防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速?gòu)闹谢謴?fù)？各地紛紛深入思考、展開(kāi)行動(dòng)。

國(guó)內(nèi)率先提出打造韌性城市的是上海。多年來(lái)，上海一直在城市管理運(yùn)營(yíng)精細(xì)化上下功夫，增加智慧基礎(chǔ)設(shè)施投入，大力發(fā)展數(shù)字化、人工智能，加速建設(shè)升級(jí)硬件設(shè)施，使城市安全、應(yīng)急處置能力、治理效能不斷提升，風(fēng)險(xiǎn)防范能力增強(qiáng)。同時(shí)，采取城市安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類管控的方式，制定風(fēng)險(xiǎn)管理清單，編撰風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警藍(lán)皮書(shū)，并深化隱患排查治理，建立健全城市應(yīng)急管理體系。借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”工程，推動(dòng)城市治理模式和體系的變革與重構(gòu)，比如建立城市運(yùn)行數(shù)字體征系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的智能感知，用數(shù)字化方式輔助城市管理主體決策，實(shí)現(xiàn)從市到社區(qū)的多層治理主體賦能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的“韌性治理”目標(biāo)，重塑城市韌性。

除了讓城市在洪澇、地震等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)安全運(yùn)行，對(duì)建筑群落、電網(wǎng)系統(tǒng)、地下管網(wǎng)等進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)管控之外，近期，上海市建設(shè)交通工作黨委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委聚焦安全韌性城市建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，緊盯自建房、承重墻、房屋高空墜物、玻璃幕墻、燃?xì)獗O(jiān)管以及防汛防臺(tái)等安全隱患排查整治，主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭深入一線、深入基層，深入困難多、群眾意見(jiàn)集中、工作打不開(kāi)局面的領(lǐng)域開(kāi)展專題大調(diào)研。不僅持續(xù)推動(dòng)自建房安全專項(xiàng)整治“百日沖刺”行動(dòng)和常態(tài)化排查整治，堅(jiān)持分類施治、一棟一策、一事一議，加快推進(jìn)自建房安全隱患整治銷號(hào)，還以12345熱線市民群眾反映強(qiáng)烈的破壞承重墻投訴點(diǎn)位為抓手，結(jié)合“一網(wǎng)統(tǒng)管”加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析，找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，制定實(shí)用管用措施，確保件件有落實(shí)、件件有回音。

因發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，北京成為全國(guó)首個(gè)將“韌性城市”建設(shè)納入新一輪城市總規(guī)劃的城市。北京提出，到2025年，韌性城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，建成50個(gè)韌性社區(qū)、韌性街區(qū)或韌性項(xiàng)目，形成可推廣、可復(fù)制的韌性城市建設(shè)典型經(jīng)驗(yàn)。到2035年，韌性城市建設(shè)取得重大進(jìn)展，抵御重大災(zāi)害能力、適應(yīng)能力和快速恢復(fù)能力顯著提升。

今年特大暴雨后，北京全面啟動(dòng)恢復(fù)重建，以“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展”為總思路將重建工作與韌性城市建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

在房山區(qū)的一處泥石流隱患點(diǎn)位，突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)發(fā)揮著重大作用，其運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、遙感、GIS、北斗等技術(shù)，結(jié)合10個(gè)山區(qū)的477處重要突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，布設(shè)16類1889臺(tái)/套專業(yè)設(shè)備，構(gòu)建起數(shù)據(jù)管理、動(dòng)態(tài)展示、預(yù)警分析等八大模塊，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)管理和精準(zhǔn)防控。通過(guò)雨量站、次聲儀、泥水位計(jì)、含水率儀等多個(gè)專業(yè)設(shè)備，可實(shí)時(shí)傳輸監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，緊盯隱患點(diǎn)的動(dòng)態(tài)變化。隨著降雨持續(xù)，系統(tǒng)后臺(tái)會(huì)發(fā)出預(yù)警提示警報(bào)，工作人員對(duì)多項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核后，避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的預(yù)警信息能夠在第一時(shí)間發(fā)出。此外，系統(tǒng)布設(shè)于溝道上游泥石流形成區(qū)的雨量站，采用了移動(dòng)通信和北斗衛(wèi)星雙路傳輸數(shù)據(jù)，確保在極端氣象條件下監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)正?；貍鳎梢耘c氣象部門的雨量設(shè)備互為補(bǔ)充，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、監(jiān)測(cè)預(yù)警和復(fù)盤(pán)分析提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

而基于數(shù)字孿生技術(shù)，北京還建立了城市內(nèi)澇模擬模型，以首都功能核心區(qū)為重點(diǎn)，反演內(nèi)澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖。北京市政處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“在汛期前，我們就以內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)圖為依據(jù)，為市應(yīng)急管理局等部門針對(duì)下凹橋、低洼路段等點(diǎn)位進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)提示，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位加強(qiáng)了監(jiān)測(cè)設(shè)備布設(shè)和搶險(xiǎn)人員值守?！?/p>

深圳緊隨其后。近日，深圳市規(guī)劃和自然資源局、深圳市應(yīng)急管理局組織編制的《深圳市應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著深圳市持續(xù)推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型、加快打造國(guó)際一流安全韌性發(fā)展示范城市又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

《規(guī)劃》重點(diǎn)指出，建立綜合性的應(yīng)急避難場(chǎng)所體系，以滿足多災(zāi)種綜合應(yīng)對(duì)、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合適用為原則。整合利用公園綠地、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)館、學(xué)校、福利設(shè)施、公共人防工程等資源，規(guī)劃布局24處中心避難場(chǎng)所、150處普通長(zhǎng)期固定避難場(chǎng)所和106處高齡群體特定避難場(chǎng)所，可滿足約228萬(wàn)人中長(zhǎng)期避難需求。此外，《規(guī)劃》聚焦“全災(zāi)種”“大應(yīng)急”新時(shí)代應(yīng)急救援目標(biāo)，建立“綜合+專業(yè)”救援互為補(bǔ)充、覆蓋全域、高效協(xié)同的應(yīng)急救援設(shè)施體系，共規(guī)劃5處綜合應(yīng)急救援基地、196座城市消防站、10座森林消防設(shè)施、16座海上應(yīng)急救援設(shè)施，構(gòu)建“綜合+專業(yè)”應(yīng)急醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施體系，以加強(qiáng)生命與健康安全防線。同時(shí)，構(gòu)建動(dòng)靜結(jié)合、分級(jí)響應(yīng)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送設(shè)施體系，以及陸、空、水等多種途徑協(xié)同高效、層次清晰的城市立體應(yīng)急交通體系。

“《規(guī)劃》在應(yīng)急疏散救援空間體系建設(shè)、空間資源集約高效利用等方面做出了新嘗試，是深圳更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設(shè)更高水平韌性城市的最新舉措?！敝袊?guó)工程院院士、深圳大學(xué)土木工程與交通工程學(xué)院院長(zhǎng)陳湘生說(shuō)道。

“軟硬結(jié)合”筑牢“韌性”

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表白雅婷曾指出，城市是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和創(chuàng)新的中心，也是能源消耗和溫室氣體排放的主要來(lái)源，疫情后世界各地城市發(fā)展的變化將對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。在促成變化的同時(shí)，城市也需要適應(yīng)變化，這當(dāng)中包括社會(huì)變化、經(jīng)濟(jì)變化、氣候變化，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的發(fā)展。國(guó)內(nèi)外學(xué)者也普遍認(rèn)為，“韌性城市”建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、空間韌性、生態(tài)韌性、治理韌性等方面，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是城市可持續(xù)發(fā)展的重要表現(xiàn)。

“此前關(guān)于城市防風(fēng)險(xiǎn)，大多地方最關(guān)注消防和生產(chǎn)安全領(lǐng)域，疫情發(fā)生后，如何應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件成為各大城市關(guān)注焦點(diǎn)，這兩年伴隨極端天氣增多，如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害也受到全面關(guān)注。”王乃玉表示。

眼下，提升供水、能源、交通、物流等各類城市生命線系統(tǒng)韌性水平，強(qiáng)化極端情景下生命線工程保障能力，打造一個(gè)安全、韌性、宜居的家園，讓城市變得更加綠色、包容、可持續(xù)并惠及所有人，是現(xiàn)代城市治理的應(yīng)有之義。

國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)委員、中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心研究員曲國(guó)勝指出，一個(gè)合格的韌性城市應(yīng)該能夠通過(guò)系統(tǒng)組成部分的優(yōu)化、協(xié)調(diào)、再組織等吸收和適應(yīng)災(zāi)害，從而使損失最小化，快速恢復(fù)至正常運(yùn)行狀態(tài)。圍繞城市韌性能力建設(shè)，他提出要以韌性城市、韌性區(qū)縣、社區(qū)以及樓宇、家庭、個(gè)人的韌性能力提升為目標(biāo)，創(chuàng)建中國(guó)特大城市及城市群的韌性能力提升理論和實(shí)戰(zhàn)的應(yīng)用體系。

“隨著數(shù)字技術(shù)的快速迭代，全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為塑造未來(lái)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之舉?！鄙虾Ｉ鐣?huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所副研究員薛澤林表示，以智治思維提升超大城市安全韌性，關(guān)鍵是將數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與客戶端需求結(jié)合起來(lái)，深刻把握技術(shù)為人服務(wù)的本質(zhì)要求，在三個(gè)“間”上著重用力。一是“時(shí)間”，城市安全韌性智治要引入時(shí)間維度，看城市管理是否更加準(zhǔn)時(shí)敏捷、企業(yè)審批是否更加快速高效、群眾服務(wù)是否更加及時(shí)便捷，這些是城市韌性的基本功。二是“空間”，城市安全韌性智治要關(guān)注空間維度，看城市管理和治理的線上、線下場(chǎng)景空間是否實(shí)現(xiàn)了有效融合，看企業(yè)和群眾辦事是否可以不用跑來(lái)跑去而是可以一門辦理或者在家線上辦理，這些是城市安全韌性的主動(dòng)仗。三是“人間”，城市安全韌性智治要引入生活維度，看數(shù)字化轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目是否能接地氣，真正解決人民群眾關(guān)注的“老大難”問(wèn)題；看數(shù)字化轉(zhuǎn)型是否也有煙火氣，讓技術(shù)由“高冷”變得“溫柔”，讓城市更有人情味、更有趣味性、更有吸引力，這些是城市安全韌性的決勝招。

上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員陶希東認(rèn)為，我國(guó)韌性城市建設(shè)的路徑與策略主要有以下三個(gè)方面。第一，樹(shù)立韌性，形成適應(yīng)城市復(fù)雜巨系統(tǒng)特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)綜合防范意識(shí)。建設(shè)韌性城市的首要工作應(yīng)該是無(wú)論規(guī)劃、建設(shè)還是管理，都要把安全放在第一位，自覺(jué)踐行“生命至上、人民至上”的“人民城市”理念，全面認(rèn)識(shí)并理解城市韌性的真正內(nèi)涵，并切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理理念，形成符合韌性特點(diǎn)和要求的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)。第二，軟硬兼顧、剛?cè)岵⑴e，全面提升城市功能或結(jié)構(gòu)韌性。城市功能或結(jié)構(gòu)韌性可以分為技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和政府韌性等幾個(gè)方面，既包括城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的硬件設(shè)施體系建設(shè)，也包括優(yōu)化決策、提升動(dòng)員、增加社會(huì)交流互動(dòng)等軟件系統(tǒng)建設(shè)，為各類災(zāi)害和不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沉著應(yīng)對(duì)，提供不同系統(tǒng)的最強(qiáng)功能及相互支持體系，這是我國(guó)建設(shè)韌性城市的重要路徑和戰(zhàn)略選擇。第三，注重全周期治理，提升城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的過(guò)程韌性。過(guò)程韌性是針對(duì)危機(jī)或不確定性風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中、事后進(jìn)程而言的韌性界定，分別對(duì)應(yīng)“維持力”、“恢復(fù)力”和“轉(zhuǎn)型力”。韌性城市建設(shè)重點(diǎn)要圍繞事前、事中、事后三個(gè)階段，在全周期采取應(yīng)對(duì)措施，螺旋式提升城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的韌性能力。