呂學都　許浩　于冰清　陳齊家　楊舒雯

一、引言

2020年9月，在第七十五屆聯(lián)合國大會上，習近平主席宣布了中國的碳達峰和碳中和目標，向國際社會表明了中國實現(xiàn)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的雄偉決心和信心。自此，在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，中央層面出臺了“1+N”政策，為國家層面實現(xiàn)“雙碳”目標做出綜合性部署和行業(yè)專業(yè)規(guī)劃；地方政府則制定和頒布了一系列落地政策和措施，并開展了空前的“雙碳”能力建設(shè)活動。其中，碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱碳市場）作為實現(xiàn)“雙碳”目標的重要工具應(yīng)運而生。

碳市場的核心目的是通過建立碳排放配額管理制度，明確企業(yè)的溫室氣體控排責任，為其減排行為提供經(jīng)濟激勵，并鼓勵和推動碳減排投資。作為全球最大的碳排放國，中國的碳市場建設(shè)和運行不僅對國內(nèi)推進碳達峰碳中和有著積極的影響，也必然對全球其他國家推進低碳發(fā)展、實現(xiàn)全球氣候目標具有重要的意義。從結(jié)構(gòu)上看，中國碳市場可分為強制配額市場（Emission Trading Scheme，ETS）和自愿市場（Voluntary Carbon Market，VCM），交易主體主要為履約企業(yè)，而地方試點則包括投資機構(gòu)、非履約企業(yè)、社會組織團體甚至個人。中國碳市場試點階段的重要成果之一是證明碳市場在推進碳減排方面是有效的、可行的，能夠作為中國推進碳減排的關(guān)鍵政策工具。

2021年7月，我國的全國碳市場正式啟動，一舉成為全球覆蓋碳排放規(guī)模最大的碳市場。目前全國碳市場已進入第二個履約期，但仍然處于發(fā)展初期階段。同時，第一履約期的運行，使碳市場建設(shè)與運行面臨的諸多問題、困難和挑戰(zhàn)也逐一暴露出來，引起了社會各方的密切關(guān)注。本文首先對我國碳市場的發(fā)展歷史和成就做一簡單回顧，并基于作者的觀察對當前面臨的問題與挑戰(zhàn)嘗試做一些剖析，最后對未來我國碳市場的發(fā)展提出一些展望和建議，期望能夠為讀者提供一個觀察碳市場的視角，引起更多的思考和討論，為我國碳市場的健康、快速、綠色發(fā)展添磚加瓦。

二、中國碳市場的歷史發(fā)展回顧

若從探索碳市場可行性的時期算起，我國的碳市場發(fā)展最早可以追溯至1995年，大體上可劃分為早期探索期、CDM大發(fā)展期、國際國內(nèi)市場融合發(fā)展期、國家市場形成發(fā)展期四個階段。下面簡要回顧和討論每個階段的發(fā)展和特征。

（一）早期探索階段（1995—2001年）

1995年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第一次締約方大會在德國柏林召開。會議通過了關(guān)于“試驗階段共同執(zhí)行活動的決定”（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase， AIJ）。AIJ決定旨在通過實際項目來檢驗不同國家之間能否開展項目合作，以較低的成本實現(xiàn)相同的溫室氣體減排。這個決定成為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的碳市場的萌芽。

在該決定的指導(dǎo)下，國內(nèi)由科技部牽頭制定和發(fā)布了實施“共同執(zhí)行活動”的管理辦法，并與挪威和日本開展了實質(zhì)性的項目合作。從1995年至2001年，共執(zhí)行了4個AIJ項目，分別是“首鋼干熄焦項目”“河南商丘熱電聯(lián)產(chǎn)項目”“遼陽鐵合金電弧爐項目”“哈爾濱印染廠鍋爐改造項目”。通過這些項目，中外專家團隊就項目的基準線方法學、額外性評估、項目監(jiān)測等相關(guān)規(guī)則和方法開展了全方位的研究，并向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提供了相關(guān)研究成果。值得一提的是，這些項目產(chǎn)生的減排量不計入任何一個國家或任何一個實體，純粹是為了研究跨國碳交易項目合作的可行性及所需的政策法規(guī)和方法論。后來的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目方法學，在很大程度上得益于這些早期的實際項目工作提出的方法論。中國通過開展這些試驗性的國際合作研究，積累了豐富的國際碳交易合作經(jīng)驗以及微觀項目方法論研究成果，為后期參加CDM項目的國際合作奠定了堅實的基礎(chǔ)。在開展AIJ項目合作方面，中國的表現(xiàn)顯著，尤其是中國項目提交的方法論，為后來CDM項目方法學的發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。在這當中，中國政府部門的引領(lǐng)和組織協(xié)調(diào)起到了決定性的作用。

（二）CDM項目合作階段（2002—2012年）

CDM起源自《京都議定書》第12條。根據(jù)這一條款，發(fā)達國家在《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）可以通過海外減排機制即CDM以及第6條規(guī)定的聯(lián)合履行（Joint Implementation，JI）來實現(xiàn)其在《京都議定書》下的減碳承諾。2001年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第七次締約方大會議（COP7）在摩洛哥馬拉喀什召開，制定了實施《京都議定書》的細則，包括批準成立CDM執(zhí)行理事會及組成人員。從2002年開始，全球啟動了CDM項目的實施。與此同時，中國政府第一時間積極參與CDM合作，并重點推進了以下幾個方面的工作：①組織大規(guī)模的CDM能力建設(shè)培訓，培訓對象包括中央部委、地方政府、研究院所、中介機構(gòu)和企業(yè)等。目前在碳市場活躍的許多機構(gòu)都是從參加CDM培訓開始進入碳市場的，這些機構(gòu)是國內(nèi)首批在碳市場實踐中的優(yōu)秀參與者；②編制參與CDM合作的規(guī)章及一系列相關(guān)指導(dǎo)文件，為參與CDM合作的國內(nèi)企業(yè)以及來華尋求項目合作的國外企業(yè)提供清晰的政策指導(dǎo)和相應(yīng)的基礎(chǔ)服務(wù)，如提供官方的電網(wǎng)排放因子等；③在國際層面參與國際規(guī)則制定，確保國際規(guī)則能夠體現(xiàn)和包含中國的國情，在國際層面審查中國項目時能夠保證公平合理。

在各方的共同努力下，中國CDM項目的國際合作從2006年開始大爆發(fā)，到2012年占據(jù)了全球CDM項目的一半以上。在這個階段中，凡是參與中國CDM項目合作的機構(gòu)，無論是中國機構(gòu)還是國外機構(gòu)，都有了明顯的收獲和成長。除此之外，CDM項目合作還極大地促進了中國減碳行業(yè)技術(shù)和裝備的快速發(fā)展，包括風電、太陽能光伏、小水電、工業(yè)余熱利用、農(nóng)村沼氣、畜禽廢棄物處理、垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域。中國如今在風能、太陽能領(lǐng)域取得的全球領(lǐng)先地位，一定程度上也得益于CDM機制在這個時期為這些行業(yè)提供的額外扶持。中國政府還從CDM收益中提取了部分費用建立了中國清潔發(fā)展機制基金，該基金已成為促進中國綠色低碳發(fā)展舉足輕重的重要基金。

在該階段，中國CDM項目順利并快速發(fā)展的背后有很多至關(guān)重要的因素。一是有明確的、強勁的市場需求。市場上主要需要CER（核證減排量）的是歐盟和日本的企業(yè)。在歐盟和日本政府需要履行《京都議定書》的驅(qū)動下，這些國家的部分企業(yè)迫切希望能夠獲得足夠低成本的CER，而中國是最可靠的CER供應(yīng)市場。二是有強大的信用保證。CDM是經(jīng)聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會審批和簽發(fā)、同時獲得主辦國政府背書的碳減排信用。事實上，CDM項目的開發(fā)和審核都非常嚴格——這并不否認其中仍存在不少瑕疵，包括一些造假行為。三是有明確的國際與國內(nèi)政策的指引。從原則、標準到實施步驟，這些政策都非常清晰明了，且形成了一套適合中國國情的體系。四是政府的協(xié)調(diào)、組織和推進。中國政府不斷完善相關(guān)機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入研究、點面推進工作，為中國CDM項目的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

（三）國內(nèi)區(qū)域碳市場試點階段（2013—2020年）

中國在這一階段一方面積極開展CDM項目國際合作；另一方面，政府部門為了確保國家未來能夠承擔相應(yīng)的國際碳減排義務(wù)，在國內(nèi)做了必要和周全的準備。2010年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，首次提及主要污染物和碳排放交易制度的建立和完善。2011年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也明確了中國要逐步建立碳市場和推進低碳試點示范工作的目標。同年，國家發(fā)展改革委批準在北京、天津、上海、深圳、重慶、廣東和湖北七個省市開展地方碳交易試點。隨后，四川省和福建省也獲得了類似的批準。這些試點覆蓋了電力、鋼鐵和化工在內(nèi)的20多個行業(yè)，涉及約3000家重點排放企業(yè)，其發(fā)展為我國碳市場領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，為建立全國的碳排放權(quán)交易體系奠定了良好的基礎(chǔ)。

2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，推出了國家核證自愿減排（China Certified Emission Reductions， CCER）計劃。該計劃旨在鼓勵國內(nèi)非控排企業(yè)減少碳排放。企業(yè)碳減排量需要通過一系列法定程序獲得認證和簽發(fā)（自愿碳減排信用）。這些經(jīng)認證和簽發(fā)的自愿碳減排信用可進入國內(nèi)地方碳交易試點市場及國際碳交易市場，形成了覆蓋全國范圍的CCER市場、地方碳交易市場、聯(lián)合國CDM市場、國際自愿碳交易市場并行存在和發(fā)展的局面。

然而，這一階段由于《京都議定書》第二承諾期（即《京都議定書》多哈修正案）直到快結(jié)束時才生效，且加拿大和日本明確表示不參與多哈修正案，導(dǎo)致《京都議定書》下的CDM項目所產(chǎn)生的CER失去了需求，進而沒有了消納場景，因此CDM的發(fā)展急速下滑。但是，中國的地方碳交易市場，特別是深圳、廣東和上海，卻逐漸活躍起來，部分扭轉(zhuǎn)了由于CDM項目停滯導(dǎo)致的碳市場幾近停止運轉(zhuǎn)的被動局面。但在地方碳交易市場進行的CCER同樣存在消納有限的問題，在CCER簽發(fā)后市場需求不足、消納場景少，2017年CCER機制被暫停實施。圖1是一些地方試點碳市場的交易情況。

這一階段碳市場的發(fā)展特點可總結(jié)為以下三個方面：首先，碳減排信用需求出現(xiàn)波動，這充分說明碳減排信用的需求對市場發(fā)展的重要性。其次，中國推出的CCER機制盡管一開始受到了市場的追捧，但因缺乏配套的消納機制和場景，產(chǎn)出與消納失衡，該機制難以持續(xù)穩(wěn)定運行。最后，地方碳交易市場進行了多樣化的探索實踐，如配額的拍賣、免費分配、碳普惠機制等，并設(shè)計了碳期貨、碳質(zhì)押等碳金融產(chǎn)品和工具以促進碳金融發(fā)展，為中國碳交易市場的建立打下了堅實的基礎(chǔ)。

（四）國家碳市場啟動和發(fā)展階段（2021年至今）

2021年7月16日，中國碳市場正式進入全國化運營狀態(tài)。在推進國家碳市場建設(shè)和運營的進程中，電力行業(yè)首先被納入，未來碳市場將逐步擴展至石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八大行業(yè)。因覆蓋的管控企業(yè)的總排放量巨大，中國國家碳市場建立伊始就成為全球規(guī)模最大的碳現(xiàn)貨市場（基于覆蓋的碳排放），且呈現(xiàn)出國家碳市場、地方試點碳市場以及自愿碳市場并行運作的局面。經(jīng)過兩年的發(fā)展，中國碳市場的基本框架已初步形成，市場運行總體平穩(wěn)，交易規(guī)模持續(xù)擴大。最重要的是，碳市場不僅在引導(dǎo)企業(yè)降低碳排放和為碳排放定價上發(fā)揮了關(guān)鍵作用，也基本實現(xiàn)了中國建立碳市場的初始目標、定位和預(yù)期。具有巨大體量的國家碳市場在整體運營中起到主導(dǎo)作用，地方碳市場則在激勵本地區(qū)的企業(yè)、機構(gòu)甚至個人的碳減排上起到了顯著作用。

然而，在第一履約周期中，國家碳市場在運營中也暴露出了一系列問題，其中三個現(xiàn)象尤為明顯：一是交易呈現(xiàn)“潮汐”特征，即交易通常在臨近履約末期集中發(fā)生，而平日交易相對稀少；二是企業(yè)出售碳配額意愿不強，普遍表現(xiàn)出“惜售”現(xiàn)象，這可能與交易制度的設(shè)計及國家對企業(yè)的監(jiān)管相關(guān)；三是主要以大宗合約交易為主。針對這些現(xiàn)象，需深入研究并逐步采取措施從根本上加以解決。下文將進一步探討這些問題的原因及可能的解決辦法。

三、中國碳市場當前面臨的問題和挑戰(zhàn)

如上文所述，國家碳交易市場運行了一整個周期，并在價格發(fā)現(xiàn)、以市場力量推動企業(yè)碳減排方面發(fā)揮了重要作用。筆者對市場運行情況進行深入分析后，發(fā)現(xiàn)了一些明顯存在的問題，下面討論這些問題及改進和完善的途徑和辦法。

（一）碳資產(chǎn)法律地位尚待明確

中國碳交易市場主要涉及兩類基礎(chǔ)產(chǎn)品：政府分配的排放配額和簽發(fā)的碳信用CCER。根據(jù)其屬性，這些可交易的產(chǎn)品都屬于“資產(chǎn)”，因此碳排放配額和CCER應(yīng)被當作資產(chǎn)（以下簡稱碳資產(chǎn)）處置。這意味著碳資產(chǎn)應(yīng)與其他資產(chǎn)一樣，列入企業(yè)的資產(chǎn)負債表，并受到國家的法律保護，且企業(yè)對其的處理應(yīng)同其他資產(chǎn)一樣。而現(xiàn)狀是，碳資產(chǎn)作為一種新型的無形資產(chǎn)，在法律保護方面仍存在缺失。這導(dǎo)致投資者和交易者在碳資產(chǎn)交易和處置過程中面臨大量法律風險，直接影響他們參與市場的意愿。例如，由于缺乏明確法律界定碳資產(chǎn)，雙方在合同談判和執(zhí)行中會引起爭議，使合同的執(zhí)行變得更加困難。甚至在面臨爭議時，由于法律支持和保護的缺席，合同條款可能會失去效力，從而導(dǎo)致違約風險無法有效規(guī)避。除此之外，可能還會引起碳資產(chǎn)所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的糾紛等問題。

過往幾年這方面有些進展還是值得稱贊的。2021年10月，我國最高人民法院頒布了《關(guān)于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》；2023年2月，接著頒布了《最高人民法院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 為積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和提供司法服務(wù)的意見》，這些指導(dǎo)意見在處理碳市場面臨的法律問題方面既及時又具有重要的指導(dǎo)意義。然而，仍需要盡快出臺更全面更系統(tǒng)的碳資產(chǎn)碳市場的相關(guān)法律法規(guī)，保障碳交易依法推進。其中，通過法律法規(guī)條款明確碳排放配額、碳減排信用的資產(chǎn)屬性，以及這些資產(chǎn)的使用和處置權(quán)限等問題尤為重要。

（二）碳市場的推進須充分遵循市場邏輯

目前，中國碳市場面臨的另外一個重要問題是如何更好地遵循市場邏輯，完善碳市場的建設(shè)和管理體系。一個理想的碳市場應(yīng)基于邊際成本效應(yīng)理論，即優(yōu)先考慮邊際減排成本最低的實體，并激勵他們更積極地參與碳減排活動。這種策略可確保市場最有效地利用資源，促進技術(shù)創(chuàng)新，并優(yōu)先實施最經(jīng)濟最有效的減排途徑。之前CDM項目的快速發(fā)展在很大程度上源于發(fā)達國家與發(fā)展中國家間存在巨大的碳減排邊際成本差，這種成本差成為推動CDM國際合作的最主要的市場動力。中國碳市場目前主要集中在電力行業(yè)。盡管這一行業(yè)是國內(nèi)最大的碳排放源，對全國的碳減排貢獻最大，但電力企業(yè)碳排放配額的分配辦法使這些企業(yè)在技術(shù)水平、減排路徑和成本上相差不大。這意味著，除非這些企業(yè)有特別的創(chuàng)新技術(shù)突破或突出的管理措施，否則他們之間的邊際減排成本不會有太大差異。因此，這些企業(yè)沒有參與買賣的強烈動機，缺乏交易的積極性，這是目前碳市場交易不活躍的一個主要原因。未來，如果市場不引入更多的排放配額以外的碳信用，碳市場無疑將會面臨更加“沉悶”的局面。

從具體數(shù)據(jù)來看，全國碳市場在其首個履約周期內(nèi)納入了2162家發(fā)電企業(yè)，這些企業(yè)的年排放總量約為45億噸二氧化碳，使中國碳市場成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的市場。據(jù)統(tǒng)計，2021年全國碳市場的盈余約為3.6億噸二氧化碳。但與此同時，參與碳市場交易的企業(yè)卻普遍缺乏出售意愿，“惜售”態(tài)度明顯。盡管碳市場在2021年7月啟動的首日成交量高達410萬噸，此后成交量卻大幅下降，有時甚至低于百噸。到2021年底，市場交易量才逐漸恢復(fù)，其中12月的成交量在整年中占比76%，成交價超過60元/噸。這種現(xiàn)象反映了參與主體對市場有效性缺失信心，例如，擔心出售配額后，到履約清繳盤查時因突發(fā)情況出現(xiàn)自身配額不足而又無法從市場購得，導(dǎo)致無法履約而帶來嚴重后果，甚至被問責。另外，通過出售配額所獲得的收益僅能支付減排成本，對企業(yè)總收入的提升不明顯。因此，很多參與主體寧愿持有配額保留富余，也不愿意將其出售。

（三）碳市場交易產(chǎn)品需要更多創(chuàng)新以體現(xiàn)其金融屬性

中國碳市場自發(fā)展之初就取得了斐然的成績。截至2023年7月，全國碳市場碳排放配額累計成交量達到2.399億噸，累計成交金額為110.3億元。然而，市場在實際交易中表現(xiàn)出了明顯的原始性，其模式更類似于“自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟”。這種現(xiàn)象揭示了大多數(shù)企業(yè)對新興市場的不熟悉和不適應(yīng)，因此主要采取謹慎和保守參與的策略，以短期獲益、滿足履約為目的。這種交易模式使碳市場在短期內(nèi)面臨著流動性嚴重不足的問題。市場流動性的缺乏將直接影響到市場價格的形成和價格信號的傳遞，從而阻礙碳市場充分發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)功能，限制市場效率，抑制市場的活躍度，同時也不利于幫助控排企業(yè)降低減碳成本。舉例來說，中國碳市場的年換手率僅為1.5%，遠低于歐盟碳現(xiàn)貨市場的52.8%。這種情況與碳市場的交易品種單一密切相關(guān)。目前，市場上主要交易形式以現(xiàn)貨為主，碳資產(chǎn)的金融屬性和功能未被充分發(fā)掘。若基于碳配額和碳信用開發(fā)的創(chuàng)新產(chǎn)品及衍生品——碳期貨、碳期權(quán)和碳債券等——能夠被納入交易體系，碳市場的功用將得到更充分發(fā)揮，市場潛力也將得到更充分釋放，極大地激發(fā)碳市場活力。

（四）需要更多投資機構(gòu)參與碳市場

目前，中國碳市場的主要參與者為控排企業(yè)和部分其他實體，但投資公司和金融機構(gòu)等還未被允許參與。此項政策設(shè)計的目的在于預(yù)防這些機構(gòu)通過“炒作”或“囤積”等手段操縱和干擾市場，使市場偏離正常發(fā)展軌道。在市場發(fā)展初期，這種警惕和慎重是必要的。然而，隨著碳市場不斷成熟和碳減排的持續(xù)推進，開放更多的機構(gòu)尤其是投資機構(gòu)和金融機構(gòu)參與碳市場變得更有必要。據(jù)全球多個智庫和研究機構(gòu)的投資測算，實現(xiàn)目標需要大量的資金注入，主要用于綠色低碳技術(shù)的研發(fā)和投資。若允許投資和金融機構(gòu)參與碳市場，它們可以緩解新興綠色低碳技術(shù)面臨的資金短缺問題，進一步促進綠色低碳發(fā)展，同時還能獲得碳減排信用回報，通過在碳市場交易獲得相應(yīng)的收益。因此，投資機構(gòu)和金融機構(gòu)的參與，不僅能夠提高碳市場的流動性，還能夠為碳市場的穩(wěn)健發(fā)展注入所需的資本，將有助于支持和推動創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)與落地，加速減碳進程，加快實現(xiàn)目標。而對于投資機構(gòu)和金融機構(gòu)在市場里可能存在的“炒作”“囤積”、操縱市場、干擾市場的行為，可制定相關(guān)政策和監(jiān)管措施加以規(guī)制和防范。

（五）區(qū)域不平衡及碳泄漏問題

“碳泄漏”這一概念，原初是在國際聯(lián)盟中，當僅有部分成員參與減碳時，這些國家采取的減排行動導(dǎo)致無碳減排義務(wù)的國家增加碳排放的現(xiàn)象[ 薛利利，馬曉明.碳泄露產(chǎn)生的路徑及中國應(yīng)對的啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟，2016，32（01）：43-46.]，現(xiàn)在也用來描述一個國家或地區(qū)為應(yīng)對氣候變化而采取嚴格的措施減少碳排放時，引發(fā)另一個國家或地區(qū)相應(yīng)地增加了碳排放量。國外學者將碳泄漏分解為三種效應(yīng)：技術(shù)效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，涉及能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易、碳密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易和能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移。因此，碳泄漏不僅會對環(huán)境造成逆向影響，還可能破壞整體的碳減排努力。

在中國碳市場的試點階段，我們也觀察到一些碳泄漏跡象。由于九個試點地區(qū)采取的更為嚴格的碳排放政策，當?shù)仄髽I(yè)面臨更大的碳減排壓力。為了規(guī)避這種壓力，部分納入監(jiān)管的企業(yè)可能選擇將生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)移到那些碳排放政策較為寬松的地區(qū)，這種行為會增加碳排放、加劇碳泄漏問題。從全國范圍來看，由于地區(qū)性碳市場政策與國家層面的政策存在差別，碳泄漏現(xiàn)象更為明顯。

政府部門可以基于這一趨勢，通過調(diào)整碳排放配額和設(shè)定碳減排目標等措施來引導(dǎo)企業(yè)投資國家鼓勵的地方和行業(yè)，同時，也可以抑制某些行業(yè)和地區(qū)的過度投資欲望。例如，可以為欠發(fā)達地區(qū)提供更多的排放配額，為被鼓勵發(fā)展的行業(yè)賦予更大的排放空間，而對那些國家意在嚴格控制的行業(yè)，實施更為嚴格的排放標準和總量控制措施。

四、對中國碳市場未來發(fā)展的展望

（一）國家碳市場的發(fā)展

目前，中國國家碳市場已進入第二履約期，在過去的幾個月里，中央相關(guān)部門一直在積極討論并研究如何將鋼鐵、水泥、化工、國內(nèi)民航等行業(yè)納入國家碳排放交易體系。預(yù)計到2025年，這些行業(yè)都將被順利納入國家碳交易市場。筆者預(yù)計在2030年前后，該市場將進一步擴大，幾乎覆蓋所有行業(yè)。國家碳市場對其覆蓋的企業(yè)將加強管控，主要根據(jù)企業(yè)的碳排放總量作為評估指標。而排放總量較小的企業(yè)將主要由地方政府管理（見后面地方碳市場部分的討論）。

CCER作為國家碳市場的重要組成部分，正在并行推進中。生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)明確表示，計劃在2023年重啟CCER。因此，在接下來的幾個月里應(yīng)該能夠看到CCER的重啟。目前，四個CCER方法學（海上風電、分布式太陽能光伏、造林及紅樹林四個行業(yè)）已經(jīng)開始征詢公眾意見。預(yù)計CCER重啟后，其項目的發(fā)展會經(jīng)歷一個審慎穩(wěn)步發(fā)展的過程。重啟后的項目備案或?qū)徟蟾怕蕰?024下半年進行，而大部分新簽發(fā)的CCER可能會推遲到2025年及之后。至于2025年前在國家碳市場上交易的CCER，主要會是現(xiàn)存的CCER及分配的配額。未來CCER的項目可能更多來自那些總量較小、投資回報率不高、具有強烈的額外性和多重發(fā)展效益的項目。作為實現(xiàn)碳中和的“兜底技術(shù)”，碳捕集利用與封存（CCUS）作為CCER項目仍面臨一些技術(shù)上的挑戰(zhàn)，尤其是與碳封存的永久性以及存儲量的計量和核查有關(guān)的技術(shù)難題。一旦這些技術(shù)難題得到解決且技術(shù)成本大幅降低，CCUS技術(shù)就有望成為CCER的主力軍。

目前，由于各種原因，國家碳市場的登記、碳排放配額交易、CCER交易以及國際交易由不同區(qū)域的機構(gòu)管理。在市場發(fā)展初期，這種發(fā)展和管理模式的確有助于激發(fā)地方和部門的探索、創(chuàng)新與投資熱情，促進國家交易體系的快速發(fā)展。然而，從長遠看，這種分散的建設(shè)與管理方式不利于整體市場的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，也可能影響交易的流暢性，增加行政成本，不利于推進國際交流與合作。必須看到的是，中國碳市場很快將成為全球碳市場的中堅力量、中流砥柱，對全球碳市場及全球碳減排的影響日益深遠。而目前這種分散管理的國家碳市場，將難以擔當此重任。一個可能的辦法是考慮組建一個國有碳交易集團公司，以國有集團公司的模式統(tǒng)籌管理國家層面的碳交易，目前各自負責不同職責的地方和機構(gòu)則成為國有集團公司的組成部分。這一做法可以顯著降低行政成本，集中人力、物力、財力建設(shè)高水平的國家碳市場基礎(chǔ)設(shè)施和運營體系，促進不同職能機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和配合。同時，也有助于更好開展國際間的碳市場交流與合作，引領(lǐng)全球碳市場發(fā)展。

（二）地方碳市場的發(fā)展

目前，地方碳市場主要集中在最初的7+2個試點省市，還有部分非試點范圍的省市也建立了自己的碳市場。這些試點省市碳市場的正常運營，成為地方政府管控地方碳排放的重要抓手和技術(shù)支撐，也是地方推進“雙碳”工作的核心和中堅力量。然而，大部分省市尚未建立起自己的碳交易市場體系，部分原因是缺乏上級政府的明確支持和鼓勵。隨著國家工作不斷深入推進，對地方的碳排放工作要求日趨嚴格，地方實現(xiàn)“雙碳”目標面臨的挑戰(zhàn)和困難也隨之增多，急需更多手段來管理和控制地方的溫室氣體排放。相較于其他政策工具，碳交易市場被視為地方政府最為期待的首選工具。因此，地方政府普遍期待能夠得到必要的支持和鼓勵，建立和管理本地溫室氣體排放的碳交易市場。

除國家明確規(guī)定的一定溫室氣體排放總量以上的企業(yè)以外，其他所有企業(yè)、機構(gòu)乃至個人的溫室氣體排放，均可由地方政府管理。盡管這些排放總量并不大，但對于國家實現(xiàn)“雙碳”目標同樣有重要影響。當前，眾多地方已經(jīng)推出了為實現(xiàn)“雙碳”目標的創(chuàng)新政策和措施。例如，最近頒布的“上海市碳普惠管理辦法”將碳普惠減排劃分為項目減排和場景減排，其中項目減排可以納入上海市碳交易體系進行交易。此外，該辦法還規(guī)定了碳普惠產(chǎn)生的碳減排信用消納措施。這種辦法具有創(chuàng)新性和可行性，值得其他地方政府參考借鑒。

地方政府應(yīng)被鼓勵在其行政區(qū)域范圍內(nèi)建立僅覆蓋本區(qū)域的碳交易市場，通過市場手段管理和調(diào)控地方的溫室氣體排放。這一機制可包括通過碳普惠方式激勵個人采取低碳行動。結(jié)合國家層面的碳交易市場機制，可以確保將國內(nèi)所有的溫室氣體排放納入管理，構(gòu)建完整的國家碳減排體系。這將是探索“綠水青山就是金山銀山”的可行實踐。地方碳市場的建立也將為國家碳市場的進一步發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。事實上，國家與地方碳市場可以相互促進、相輔相成，共同推動碳減排，同時避免“碳泄漏”和各種“逃避”政府管理的不良碳排放行為。

（三）中國碳市場與國際碳市場的對接

全球目前有32個國家和地區(qū)的碳市場在運行，涵蓋約80億噸的二氧化碳年排放量，約占全球溫室氣體排放總量的18%。從理論角度看，碳交易體系的覆蓋范圍越廣泛，越有利于找到更多更低邊際減排成本的項目，從而以更經(jīng)濟的方式達到既定的減排目標。因此，推進碳市場的全球?qū)硬⒏鶕?jù)國際市場規(guī)則和機制便捷地進行碳交易，將有助于全球以更低成本實現(xiàn)共同的碳減排目標。但要建立一個全球互聯(lián)的碳交易市場涉及的因素很多，在實踐中會遇到很多困難，甚至在某些方面不得不做出妥協(xié)。

在國際上，《巴黎協(xié)定》第6條為跨國碳市場的合作提供了基本的法律框架，主要包括兩類合作機制，即第6.2條的“合作方法”以及第6.4條的“可持續(xù)發(fā)展機制”。其中，“合作方法”是指允許締約方通過“國際轉(zhuǎn)讓減排成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes， ITMOs）來實現(xiàn)其“國家自主貢獻”（以下簡稱NDC）。而“可持續(xù)發(fā)展機制”則允許締約方購買此機制下項目所產(chǎn)生的減排量，以幫助實現(xiàn)自己的NDC。為確保同一減排量不被重復(fù)使用和計算，這兩種機制都要求參與交易的締約方必須對其NDC目標排放量做“相應(yīng)調(diào)整”（corresponding adjustment），即對交易部分進行“加”或“減”處理。格拉斯哥氣候大會已經(jīng)發(fā)布了關(guān)于“合作方法”和“可持續(xù)發(fā)展機制”的指導(dǎo)方針，而更為具體的相關(guān)實施細則仍在談判中。

中國碳市場若要與其他國家的碳市場對接、開展雙邊或多邊碳交易合作，必須遵循《巴黎協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定。要在該協(xié)定相關(guān)細則的指導(dǎo)下，與相關(guān)國家進行合作磋商和談判，明確合作原則及雙方的權(quán)利與義務(wù)。因此，雖然中國碳市場與國外其他國家的碳交易合作已有法可依，但實際的合作仍須在中國政府的指導(dǎo)下開展。這需要政府主管部門與國外對應(yīng)機構(gòu)的主管部門就碳交易合作達成共識、簽署相關(guān)協(xié)議后，按照雙方政府的共同指導(dǎo)開展具體合作，以確保中國碳市場與國際碳市場的順利對接。

鑒于此，中國碳市場與國際碳市場的交易宜采取“小步謹慎”的策略。即使中國政府開放與全球碳市場的合作，實際推進仍將遵循審慎且穩(wěn)步的方式。剛開始可通過少量試點開展這種跨國碳交易，以保障中國碳市場不受外界沖擊。

中國還應(yīng)高度重視與共建“一帶一路”國家在《巴黎協(xié)定》第6條下的合作。在共建“一帶一路”國家中，中國在先進技術(shù)和能源建設(shè)項目方面已投資眾多，既有中國的獨資和合資建設(shè)項目，也有無償援助和貸款支持的項目。這些建設(shè)項目往往采用了相較于當?shù)丶夹g(shù)水平而言更加先進的技術(shù)，既促進了當?shù)氐陌l(fā)展，也形成了大量溫室氣體減排。過去，這部分碳減排效益并未得到充分重視和利用。但在當前全球致力于氣候保護的大背景下，通過法定程序，這些項目所帶來的碳減排量應(yīng)被轉(zhuǎn)化為碳減排信用或“減排成果”。參與這些項目建設(shè)和投資的中國企業(yè)，應(yīng)享有分享這些減排信用或減排成果的權(quán)益。從長遠角度看，提升全球碳交易合作將強化中國在推動全球?qū)崿F(xiàn)碳中和目標的引領(lǐng)作用并進一步促進中國碳市場在全球碳市場中的主導(dǎo)作用。同時，這也將有助于中國開發(fā)的綠色低碳技術(shù)和裝備及產(chǎn)品走向全球，推進全球綠色轉(zhuǎn)型，重塑全球綠色發(fā)展版圖。

（四）中國碳市場與中國金融市場的對接/融合發(fā)展

碳配額和碳信用作為碳資產(chǎn)，本身就具有金融屬性。碳交易市場在一定程度上具有金融衍生品市場的特性。處于初期發(fā)展階段的中國碳市場，尚未有碳金融產(chǎn)品在市場上交易，同時，金融機構(gòu)也并未介入碳市場，因此與金融市場的對接暫未形成。在市場發(fā)展初期，為避免碳交易局面失控，這種謹慎的態(tài)度是完全有必要的。

隨著碳市場規(guī)則的日益完善、交易行為的規(guī)范化以及碳配額和碳信用資產(chǎn)屬性的法律認定和確權(quán)，需要進一步研究制定碳交易市場與金融市場對接的相關(guān)政策和規(guī)則。當兩個市場能有效融合時，不僅能進一步提升碳交易市場的功能，還能促進金融市場的發(fā)展。屆時， “碳金融”將真正體現(xiàn)其金融屬性和功能。

五、對促進中國碳市場發(fā)展的幾點觀察和建議

（一）加快涉碳立法進程，依法推進“雙碳”工作、保護碳資產(chǎn)

自我國宣布目標以來，各級政府部門和企業(yè)積極響應(yīng)，著手推進相關(guān)工作。然而，立法進程尚未與其完全同步。未來需要從以下幾個方面加速制定相關(guān)法律法規(guī)，依法管理和規(guī)范碳市場的發(fā)展和運行。一是修訂相關(guān)法律，如物權(quán)法等，明確增加碳配額和碳信用資產(chǎn)的確權(quán)條款。將碳配額和碳信用的資產(chǎn)屬性寫進法律文本中，規(guī)定任何個人或機構(gòu)不得無故侵犯他人所擁有的碳資產(chǎn)權(quán)益。二是出臺新法規(guī)或修訂現(xiàn)有法規(guī)，確保碳市場的健康發(fā)展和良序運行?？蓞⒖棘F(xiàn)有關(guān)于證券交易和大宗商品交易等相關(guān)的適用法規(guī)，出臺新法規(guī)或在已有法規(guī)基礎(chǔ)上增加覆蓋碳交易的條文，為碳交易的發(fā)展和運營建立“護欄”、保駕護航。三是通過法規(guī)界定碳配額和碳信用的有效期，為碳金融的創(chuàng)新和發(fā)展提供切實保障。例如，明確所有已分配的排放配額可用于當前和下一個履約周期，確保CCER從簽發(fā)至使用期限內(nèi)始終有效。這將為投資者提供一個明確的信號，有助于他們制定長期的投資策略，進而推動大規(guī)模低碳技術(shù)投資。四是通過法規(guī)或政策，明確低碳技術(shù)投資帶來的碳減排效益的權(quán)屬和處理辦法。當投資者確信他們低碳技術(shù)產(chǎn)生的碳減排信用將屬于投資者，并成為投資的財務(wù)回報的組成部分時，必將吸引大量的資本踴躍參與，大幅促進低碳技術(shù)的創(chuàng)新和投資，助推中國碳市場的長期運行和可持續(xù)發(fā)展。

（二）加速擴容碳市場，建立碳市場調(diào)配庫（池）

建設(shè)和運行一個高效、活躍并能真正發(fā)揮其潛在作用的碳市場，需要有合理的、符合市場邏輯的系統(tǒng)性和策略性的設(shè)計。碳市場的設(shè)計應(yīng)確保有足夠的低邊際減排成本的行業(yè)和實體包含在體系中，使資源配置得到優(yōu)化。邊際減排成本低的行業(yè)和企業(yè)將獲得資金，投向更先進的低碳技術(shù)，以最經(jīng)濟的方式實現(xiàn)相同的減排目標。為增加市場的多樣性和靈活性，不僅需要碳市場涵蓋更多行業(yè)和不同技術(shù)水平的企業(yè)實體，還應(yīng)鼓勵那些采用先進低碳技術(shù)的、原本不在碳市場覆蓋范圍內(nèi)的行業(yè)和企業(yè)，以獲得減排信用并進入碳市場進行交易。在一個靈活且開放的市場環(huán)境中，企業(yè)可以根據(jù)自身的邊際減排成本選擇合適的減排或交易策略，同時更有能力靈活應(yīng)對市場的變化和風險。加之碳市場所具備的金融屬性，使之能吸引更多投資者和金融機構(gòu)的參與，從而提高市場的流動性和活躍度。

許多控排企業(yè)在參與交易過程中擔憂在履約臨近時，無法買到充足的碳配額或碳信用。為緩解這樣的顧慮和擔憂，確保碳市場真正服務(wù)于企業(yè)的發(fā)展和履約，可以考慮創(chuàng)建一個國家碳配額調(diào)劑庫（池）。這一機構(gòu)的功能與目前我國油氣儲備庫和糧食儲備庫相似，旨在保障企業(yè)的履約，穩(wěn)定市場，并打擊過度的投機行為。若市場設(shè)有此類調(diào)配庫（池），將增強企業(yè)參與碳交易的信心。

（三）開放資本進入碳市場，募集更多資金投入低碳技術(shù)

當前的碳市場規(guī)則限制了投資機構(gòu)和銀行的參與，這主要是為了避免潛在的市場炒作和市場擾亂行為。但同時也抑制了投資機構(gòu)將資本投入綠色低碳技術(shù)領(lǐng)域，這與建立碳市場的初衷相違背。為此，應(yīng)創(chuàng)新市場設(shè)計，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與碳市場，吸引更多的社會資金用于先進低碳技術(shù)投資。同時，應(yīng)鼓勵金融機構(gòu)研發(fā)更多以碳配額、碳信用為基礎(chǔ)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品和衍生品，如碳信托、碳質(zhì)押、碳債券、碳期貨等，促進碳金融和氣候金融的發(fā)展。這將有利于深入挖掘碳市場的金融潛能、活躍交易環(huán)境，促進資本向綠色低碳技術(shù)流動。

（四）利用碳配額分配或拍賣機制，引導(dǎo)資金投向欠發(fā)達地區(qū)

中國的區(qū)域和行業(yè)發(fā)展存在顯著的不平衡，這種不平衡也反映在碳減排的邊際成本上。在設(shè)計碳交易體系和制定相關(guān)政策時，應(yīng)充分考慮到這個特征。在確定碳排放配額分配和拍賣，以及推進自愿碳減排項目時，可以在總碳減排強度和目標不變的前提下，為欠發(fā)達地區(qū)提供更多的配額和項目機會，而相應(yīng)地對發(fā)達地區(qū)設(shè)置更嚴格的配額，并減少其項目機會。這不僅可以引導(dǎo)資金和項目流向欠發(fā)達地區(qū)，促進全國碳市場均衡發(fā)展，還能提高碳市場的活躍度，從整體上降低減排成本，并促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

然而，這些安排必須基于國家整體經(jīng)濟和社會發(fā)展的承受能力。經(jīng)濟與社會的健康和可持續(xù)發(fā)展始終是一國首要考慮的因素。

（五）確保碳配額和碳信用的高質(zhì)量高品質(zhì)

最后，需要強調(diào)的一點是質(zhì)量問題。碳市場的形成完全基于政策，并由嚴格執(zhí)行政策和法律來建立和維護其信譽。碳市場的設(shè)計和碳市場政策的制定，必須要確保市場中交易的基礎(chǔ)標的——碳分配配額和碳抵消信用——具有可信賴的高質(zhì)量高品質(zhì)。碳配額的高品質(zhì)，主要取決于配額的分配辦法及配額的稀缺程度；而碳抵消信用的質(zhì)量和品質(zhì)，則取決于自愿減排的方法學是否嚴謹、項目備案（或批準）的審核是否嚴謹、項目排放的監(jiān)測和報告及核實是否嚴謹。方法學的不嚴謹和數(shù)據(jù)收集的不嚴謹甚至造假，對碳抵消信用的質(zhì)量和品質(zhì)都會造成嚴重的負面影響，甚至導(dǎo)致碳市場的崩潰。為確保碳市場的穩(wěn)定和信譽，必須有嚴格的法律和政策來打擊造假行為，建立嚴格嚴謹?shù)姆椒▽W體系、項目審查體系和項目減排量核證體系，保障碳配額和碳信用的高質(zhì)量特征，從而保證中國國家碳市場的品質(zhì)，在全球碳市場中贏得良好信譽。