林婉晴

（福建省測繪院 福建福州 350000）

0 引言

2018 年，新的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)之前，原國土、林業(yè)、水利等部門根據(jù)各自職能需要，分別組織開展自然資源調(diào)查，并按照本部門調(diào)查數(shù)據(jù)開展自然資源管理工作。由于過去數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致、調(diào)查范圍不同等因素，各類調(diào)查成果數(shù)據(jù)之間存在差異，進(jìn)一步表現(xiàn)為管理上有交叉重疊或空白缺失等現(xiàn)象。

為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2023 年4 月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā) 《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（以下簡稱 《通知》），明確提出以第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）成果為統(tǒng)一底版，以國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)，遵循依法依規(guī)、實(shí)事求是的原則，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學(xué)合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理，并據(jù)此編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃［1］。

福建省是我國南方重點(diǎn)集體林區(qū)，是首個(gè)國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)和全國集體林改的標(biāo)桿，森林覆蓋率達(dá)66.8%，植被生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)文明指數(shù)均居全國第一［2］。開展三調(diào)數(shù)據(jù)與林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)、林權(quán)數(shù)據(jù)的比對分析，是新時(shí)期福建省耕地保護(hù)和林地資源管理工作的需要，為落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、分類解決林權(quán)登記歷史遺留問題，維護(hù)廣大林業(yè)經(jīng)營主體合法權(quán)益，落實(shí)《國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草統(tǒng)一管理奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

隨著三調(diào)成果的公布和啟用，對于林地管理界限的細(xì)化明確越發(fā)受到關(guān)注。當(dāng)前，國內(nèi)有部分學(xué)者已對三調(diào)和林業(yè)部門調(diào)查數(shù)據(jù)開展了差異性分析，但對林權(quán)登記范圍內(nèi)地類的定量梳理相對較少。徐鳳嬌等［3］對甘肅省2019 年森林督查暨林地資張圖年度更新數(shù)據(jù)和三調(diào)林地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行比對，從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、國有林場及林業(yè)工程實(shí)施等方面進(jìn)行原因分析。趙亞飛［4］以三調(diào)數(shù)據(jù)為底本，建立了全省資源圖和數(shù)據(jù)庫，為自然資源“一張圖”構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。劉曉瑜等［5］開展了三調(diào)與林地管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)研究，輔助推進(jìn)林地精細(xì)化管理目標(biāo)。吳楊青等［6］開展了三調(diào)與森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)交叉分析，探索解決林地分類標(biāo)準(zhǔn)梳理及映射、空間沖突規(guī)則制定、林地調(diào)查數(shù)據(jù)流程整合，為構(gòu)建自然資源調(diào)查“一張圖”提供借鑒。陸志鵬等［7］采用案例分析的方法，分析了安徽宣城林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題的成因，并探討了對策。

本文以2019 年12 月31 日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的福建省三調(diào)數(shù)據(jù)與2019 年底完成的省林業(yè)部門第四次森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查（以下簡稱林業(yè)二類調(diào)查）數(shù)據(jù)、全省林權(quán)登記數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加比對，分析其差異原因，為解決管理矛盾提供數(shù)據(jù)支撐。

1 研究分析

1.1 兩部門調(diào)查數(shù)據(jù)林地面積

三調(diào)成果顯示：福建省林地面積為88 126 km2，其中，喬木林地67 565 km2，竹林地12 127 km2，灌木林地686 km2，紅樹林12 km2，其他林地7 736 km2。林業(yè)二類調(diào)查成果顯示：福建省林地面積為93 409 km2。

1.2 三調(diào)調(diào)查界限內(nèi)兩部門調(diào)查數(shù)據(jù)套合分析

由于兩部門調(diào)查期間采用了不同的調(diào)查界限，即采用的行政界限略有不同，但國家要求今后管理都要以三調(diào)數(shù)據(jù)為底板，因此本文首先將林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)套和三調(diào)調(diào)查界限套和分析，結(jié)果顯示：三調(diào)調(diào)查界限內(nèi)林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定的林地有93 277 km2，比三調(diào)認(rèn)定的林地少5 201 km2。

三調(diào)界限范圍內(nèi)，林業(yè)部門認(rèn)定的林地面積為93 277 km2，共包含：喬木林地67 162 km2，竹林地11 828 km2，經(jīng)濟(jì)林8 350 km2，未成林地2 257 km2，灌木林1185 km2，疏林地、宜林地等2 545 km2。其中，三調(diào)同樣認(rèn)定林地的面積83 277 km2（占89.2%），相差10 050 km2。套合比對還發(fā)現(xiàn)，林業(yè)二類調(diào)查非林地30 701 km2范圍中，有4 849 km2三調(diào)按現(xiàn)狀調(diào)查為林地，見表1。

表1 全省三調(diào)和林業(yè)二類調(diào)查林地匯總數(shù)據(jù)比對表 單位：km2

三調(diào)界限內(nèi)，林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為林地但三調(diào)認(rèn)為是其他地類的面積共有10 050 km2。三調(diào)分別認(rèn)定為種植園用地6 710 km2（占林業(yè)調(diào)查林地面積7.2%）；耕地1 217 km2（占1.3%）；草地352 km2（占0.4%）；城鎮(zhèn)村及工礦用地493 km2（占0.5%）；交通運(yùn)輸用地639 km2（占0.7%）；水域及水利設(shè)施用地km2（占0.4%）；其他土地km2（占0.3%）。

1.3 三調(diào)各地類套合分析

為進(jìn)一步掌握三調(diào)各地類與林業(yè)二類調(diào)查林地的空間和數(shù)量矛盾程度，本文在三調(diào)調(diào)查界限內(nèi)，將三調(diào)各地類分別套合林業(yè)二類調(diào)查林地圖斑。

（1）三調(diào)林地與林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)套合。三調(diào)林地與林業(yè)二類調(diào)查林地套合，結(jié)果顯示：全省三調(diào)林地總面積88 126 km2中，83 277 km2（占三調(diào)林地面積94.5%）林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為林地，4 849 km2（占三調(diào)林地面積5.5%）林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為非林地。

（2）三調(diào)耕地與林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)套合。三調(diào)耕地與林業(yè)二類調(diào)查林地套合，結(jié)果顯示：全省三調(diào)耕地的毛面積10 718 km2（含城鎮(zhèn)村內(nèi)部耕地，其耕地凈面積為9 501 km2）中，1 217 km2（占三調(diào)耕地總面積11.4%）林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為林地，主要分布在三明、南平、寧德3 個(gè)設(shè)區(qū)市。大約有867 km2永久基本農(nóng)田在林業(yè)二類調(diào)查中調(diào)查為林地。

（3）三調(diào)植園用地與林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)套合。三調(diào)種植園用地與林業(yè)二類調(diào)查林地套合，結(jié)果顯示：全省三調(diào)種植園用地總面積9 184 km2中，6 709 km2（占三調(diào)種植園用地面積73.1%）林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為林地（其中4 831 km2被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)林），主要分布在泉州、漳州、南平、寧德4 個(gè)設(shè)區(qū)市。

（4）三調(diào)未利用地與林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)套合。未利用地主要包括其他草地、河流水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、裸巖石礫地等。三調(diào)未利用地與林業(yè)二類調(diào)查林地套合，結(jié)果顯示：全省三調(diào)未利用地總面積4 462 km2中，有781 km2（占三調(diào)未利用地面積17.5%）林業(yè)二類調(diào)查認(rèn)定為林地，主要是三調(diào)的其他草地（占44.2%）、裸巖石礫地（占75.5%）在林業(yè)二類調(diào)查中被認(rèn)定為林地。

1.4 林權(quán)證范圍內(nèi)三調(diào)地類套和分析

自2016 年4 月，福建省實(shí)施林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，全省共辦結(jié)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記14.5 萬宗，面積11 541 km2。以三調(diào)為底圖，林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記涉及耕地的共4 238 宗、16 km2，其中：2016 年4 月1 日（實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)點(diǎn)）至2019 年12 月31 日（“三調(diào)”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)）2 797 宗、面積10 km2，2020年1 月1 日至今1 441 宗、面積6 km2。

2 分析結(jié)果

（1）通過三調(diào)數(shù)據(jù)和林業(yè)二類調(diào)查的比較分析，發(fā)現(xiàn)福建省三調(diào)林地和林業(yè)二類調(diào)查林地在數(shù)量上就有5 201 km2差異，在空間位置有10 050 km2對地類的認(rèn)定不一致，主要是三調(diào)中有41.6%的種植園用地和11.4%的耕地在林業(yè)二類調(diào)查中被認(rèn)定為林地。特別集中體現(xiàn)為，三調(diào)中有3 817 km2種植園用地在林業(yè)二類調(diào)查中被認(rèn)定為喬木經(jīng)濟(jì)林，其中龍眼624 km2、柚子619 km2、荔枝568 km2、油茶401 km2、錐栗306 km2、柑桔類301 km2、李162 km2、枇杷161 km2、楊梅147 km2、其他果樹類（青梅、橄欖、梨、板栗、桃、柰、柿樹及其他果樹）528 km2。這些情況主要分布在泉州、漳州、南平、寧德等4 個(gè)市。

（2）福建省三調(diào)與林業(yè)調(diào)查相矛盾的地塊主要集中于耕地、種植園用地和林地的認(rèn)定上，并且存在林權(quán)證發(fā)證范圍內(nèi)有少量耕地的情況。這將對國土資源用途管制、三區(qū)三線劃定、耕地占補(bǔ)平衡、耕地進(jìn)出平衡、公益林劃定等工作產(chǎn)生較大影響。

3 原因分析

（1）調(diào)查手段和精度差異。三調(diào)調(diào)查精度較高，采用1 m分辨率的影像進(jìn)行勾繪，農(nóng)用地實(shí)地面積滿足400 m2、建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地實(shí)地滿足100 m2、其他地類實(shí)地滿足600 m2都需要勾繪上圖，并逐圖斑外業(yè)拍照舉證認(rèn)定地類。林業(yè)二類調(diào)查是根據(jù)《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB/T 26424—2010），主要采用1∶10 000 地形圖手工勾繪林業(yè)小班圖，并輔以影像和實(shí)測，相對三調(diào)精度略差，造成面積較小的耕地、機(jī)耕路、設(shè)施農(nóng)用地等非林地的地塊在林業(yè)二類調(diào)查中被綜合至林地圖斑。

（2）分類標(biāo)準(zhǔn)和口徑不同。三調(diào)林地指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地，包括跡地，不包括城鎮(zhèn)、村莊范圍內(nèi)的綠化林木用地，鐵路、公路征范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護(hù)堤林［8］。林業(yè)二類調(diào)查依據(jù)《森林法》，認(rèn)為林地是縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，包括郁閉度0.2 以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。按照技術(shù)規(guī)程，原林業(yè)二類調(diào)查中大量經(jīng)濟(jì)林在三調(diào)中應(yīng)認(rèn)定為種植園用地。同時(shí)，三調(diào)灌木林地的標(biāo)準(zhǔn)是灌木覆蓋度≥40%的林地，而林業(yè)二類調(diào)查灌木林地的標(biāo)準(zhǔn)是灌木覆蓋度≥30%的林地。

（3）缺乏信息共享。①調(diào)查檔案缺乏融合銜接。實(shí)踐中，存在少部分土地林業(yè)部門標(biāo)注為林地，自然資源部門標(biāo)注為耕地、農(nóng)用地等其他類型的情況，分散登記時(shí)按各自地類進(jìn)行管理。②林權(quán)登記數(shù)據(jù)未完成全面整合。限于數(shù)據(jù)信息化水平，地方財(cái)政資金緊張等原因，目前全省還有較多縣區(qū)林權(quán)地籍調(diào)查成果與三調(diào)成果應(yīng)用存在脫節(jié)。③個(gè)別縣（市、區(qū)）三調(diào)成果啟用比較遲緩，導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)移或變更宗地仍未剔除耕地等非林地的情況。

（4）存在錯(cuò)誤認(rèn)定。自然資源調(diào)查專業(yè)性、技術(shù)性、行業(yè)性要求高，但調(diào)查主體責(zé)任在縣級政府部門，各縣受限于財(cái)政支撐、技術(shù)力量等因素，遴選的調(diào)查隊(duì)伍水平和認(rèn)識(shí)不同，有的工作開展不細(xì)致，存在對地類的錯(cuò)誤認(rèn)定。

4 建議

（1）牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念。圍繞《國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》確定的目標(biāo)任務(wù)，按照“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)利用、持續(xù)發(fā)展”的原則，大力強(qiáng)化森林和林地資源保護(hù)，優(yōu)化林地屬性，對林地實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，依法依規(guī)開展建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批、林木采伐、森林經(jīng)營、公益林管理、監(jiān)督執(zhí)法等工作。

（2）嚴(yán)守耕地紅線。通過分析可以發(fā)現(xiàn)與林業(yè)部門管理上的矛盾，主要體現(xiàn)為林地、耕地、園地相互重疊交叉。當(dāng)前，黨中央高度重視糧食安全，要落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施。在確保林地保有量的前提下，要引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵(lì)利用“四荒”資源，壓實(shí)耕地種糧紅線。福建省耕地后備資源比較匱乏，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)工作對接，統(tǒng)籌考慮補(bǔ)充耕地與造林空間問題。

（3）落實(shí)大食物觀。油茶、錐栗、板栗是福建省主要的喬木食用油樹種，在三調(diào)中為園地地類，建議這類園地仍歸為林地管理，依據(jù)《森林法》納入森林覆蓋率、森林碳匯調(diào)查監(jiān)測統(tǒng)計(jì)范圍。同時(shí)，大力發(fā)展木本糧油，鼓勵(lì)擴(kuò)大油茶種植面積，開展低產(chǎn)低效油茶林改造，建設(shè)油茶等木本油料基地，積極開發(fā)板栗、錐栗等綠色森林食品，提高“山上糧倉”的開發(fā)能力。

（4）認(rèn)真開展林草濕調(diào)查。國家林草局每年將林草濕數(shù)據(jù)與國土年度變更數(shù)據(jù)融合后圖層下發(fā)各省作為林草濕圖斑監(jiān)測底圖，即可實(shí)現(xiàn)林權(quán)權(quán)屬（權(quán)證）數(shù)據(jù)、“三調(diào)”數(shù)據(jù)和森林資源數(shù)據(jù)三圖融合。各級調(diào)查部門應(yīng)主動(dòng)會(huì)同林業(yè)部門做好林草濕調(diào)查的審核工作，強(qiáng)化造林圖斑與耕地圖斑的套合分析，對涉及耕地、基本農(nóng)田的造林面積予以核減。

（5）統(tǒng)一銜接轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)。解決三調(diào)與林業(yè)二類調(diào)查2 個(gè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和面積不一致問題，不僅地方要結(jié)合實(shí)際，自行研究探索兩部門數(shù)據(jù)融合轉(zhuǎn)化方法，國家層面也應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成全國自上而下的銜接辦法。

（6）細(xì)化種植園用地的不動(dòng)產(chǎn)登記和管理。根據(jù)自然資源部、國家林業(yè)和草原局《通知》，地方應(yīng)結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化喬木經(jīng)濟(jì)林的樹種認(rèn)定。同時(shí)，除“一地多證”以及已合法審批的建設(shè)用地外，對于分散登記時(shí)期因管理不銜接等原因，導(dǎo)致林權(quán)證范圍內(nèi)存在耕地、草地等其他情形，權(quán)利人申請登記的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)辦理，保障林權(quán)正常流轉(zhuǎn)。地類重疊問題能同時(shí)解決的，可一并解決，同時(shí)在附記欄記載“根據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果，登記范圍內(nèi)有部分耕地”。

5 結(jié)論

本文從空間范圍、面積和位置上對兩部門數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，從比對結(jié)果看，福建省兩部門調(diào)查數(shù)據(jù)主要在林地、園地、耕地上交叉較多，為耕地后備資源開發(fā)、國有林場管理、已發(fā)林權(quán)范圍內(nèi)地類管理等政策制定提供數(shù)據(jù)支撐。針對暴露出來的問題，后續(xù)還需以三調(diào)數(shù)據(jù)為底版，開展專題研究，深化自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)融合，為精細(xì)化管理提供科學(xué)依據(jù)。