巫云仙, 張智建

(中國(guó)政法大學(xué) 商學(xué)院, 北京 100088)

金融乃國(guó)之重器,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層基礎(chǔ)設(shè)施,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈,是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分,而金融領(lǐng)域是我國(guó)1978年改革開放以來(lái)改革力度大、變化顯著、發(fā)展成就最為突出的核心領(lǐng)域,受到國(guó)內(nèi)外各界的高度關(guān)注。1978年以來(lái),改革開放事業(yè)的總設(shè)計(jì)師鄧小平提出了關(guān)于銀行改革開放的重要思想,黨中央的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體也就金融改革開放問題制定過大政方針,形成了一整套行之有效的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。因此,40多年來(lái)我國(guó)金融改革開放絕不是簡(jiǎn)單被動(dòng)的“摸著石頭過河”的變革過程,而是主動(dòng)求變、經(jīng)過頂層制度設(shè)計(jì)的發(fā)展結(jié)果。

頂層設(shè)計(jì)貫穿于1978年以來(lái)我國(guó)金融改革開放和制度變遷的始終,而現(xiàn)有研究范式卻較少將政治和國(guó)家因素的分析納入其中,聚焦于黨的領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)的研究成果并不多見,從理論、歷史和實(shí)踐等多重維度對(duì)金融改革開放的頂層設(shè)計(jì)問題進(jìn)行深度挖掘和全面系統(tǒng)的闡述更是少見。因此,對(duì)于金融改革開放的頂層設(shè)計(jì)問題的探討具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、 頂層設(shè)計(jì)的理論邏輯:研究文獻(xiàn)分析

頂層設(shè)計(jì)本是個(gè)系統(tǒng)工程學(xué)概念,后成為系統(tǒng)論的方法論,強(qiáng)調(diào)從全局視角對(duì)項(xiàng)目各層次和各要素加以統(tǒng)籌考慮。20世紀(jì)40年代這一概念和方法被西方國(guó)家廣泛應(yīng)用于軍事與社會(huì)管理領(lǐng)域,成為政府統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。我國(guó)科學(xué)家錢學(xué)森根據(jù)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的理論方法曾提出要建立“社會(huì)主義建設(shè)的總體設(shè)計(jì)部”,從整體上用系統(tǒng)科學(xué)的方法去解決復(fù)雜的社會(huì)問題,并提出采用“大成智慧工程”作為決策咨詢機(jī)構(gòu)的組織形式和工作方法,使之切實(shí)可行[1-2]?？傮w設(shè)計(jì)是對(duì)系統(tǒng)科學(xué)和系統(tǒng)工程方法應(yīng)用的一種表述,總體設(shè)計(jì)部成為我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與解決各種復(fù)雜系統(tǒng)、開放復(fù)雜巨系統(tǒng)問題的決策咨詢和參謀機(jī)構(gòu)[3]。

2001年,國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)在討論電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)問題時(shí)首次提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”問題。隨著我國(guó)改革開放不斷進(jìn)入深水區(qū),頂層設(shè)計(jì)的思想和方法論被引入改革領(lǐng)域。2011年,“頂層設(shè)計(jì)”的提法首見于我國(guó)政府頒布的“十二五”規(guī)劃綱要,后來(lái)曾多次在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議文件中被強(qiáng)調(diào),并最終在黨的十八屆三中全會(huì)上被寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),《決定》指出,要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合,整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn),提高改革決策科學(xué)性,廣泛凝聚共識(shí),形成改革合力[4]。頂層設(shè)計(jì)遂被廣泛討論和應(yīng)用。

國(guó)內(nèi)學(xué)界圍繞與頂層設(shè)計(jì)相關(guān)問題的研究成果相當(dāng)豐富,不僅有政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)的政策文件和相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),還有不同學(xué)科視角下的相關(guān)研究成果。特別是在黨的十八屆三中全會(huì)前后,有關(guān)頂層設(shè)計(jì)的理論和現(xiàn)實(shí)問題成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題之一,相關(guān)研究成果集中發(fā)表于2011年至2013年以及2017年。通過運(yùn)用CiteSpace軟件,對(duì)截至2023年9月30日中國(guó)知網(wǎng)有效期刊的482篇文獻(xiàn)進(jìn)行聚類分析,發(fā)現(xiàn)排名前10的關(guān)鍵詞聚類分別為:改革開放、頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家治理、習(xí)近平、改革、方法論、制度紅利、新時(shí)代、黨中央、十八大。其中,改革開放和頂層設(shè)計(jì)分別居于前兩類,不少文獻(xiàn)對(duì)這兩大主題進(jìn)行多維度分析,如:有學(xué)者認(rèn)為,改革開放頂層設(shè)計(jì)的重要目的之一是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定和社會(huì)進(jìn)步[5];也有學(xué)者認(rèn)為,黨的十八大以來(lái),黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件及精神為從宏觀上把握金融業(yè)的目標(biāo)定位和發(fā)展方向提供了重要依據(jù)[6]。

通過對(duì)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的綜合分析發(fā)現(xiàn),國(guó)內(nèi)有關(guān)我國(guó)金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的研究主要集中于頂層設(shè)計(jì)的問題導(dǎo)向、必要性、目標(biāo)方法和路徑,以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展方向等,如劉鶴[7]、夏斌[8]、張震宇[9]、易誠(chéng)[10]和王元龍[11]等人以及劉興亞[12]、杜斌[13]、喬瑞[14]和陽(yáng)曉霞[15]等人的研究成果。但現(xiàn)有相關(guān)研究仍有一定局限性,如:重視階段性熱點(diǎn)問題的集中研究而忽視該問題的全局性和長(zhǎng)期性;重理論而忽視歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié);關(guān)注局部的頂層設(shè)計(jì)問題,但沒有注意到金融改革開放在頂層設(shè)計(jì)方面的全局性問題。大多數(shù)研究仍是就頂層設(shè)計(jì)的具體問題而論頂層設(shè)計(jì)問題。為數(shù)不多的以我國(guó)金融改革頂層設(shè)計(jì)之名發(fā)表的成果,也沒有對(duì)此進(jìn)行針對(duì)性分析[16],未涉及頂層設(shè)計(jì)的總體問題。而國(guó)外相關(guān)研究始于20世紀(jì)80年代,在不同時(shí)期研究者的側(cè)重點(diǎn)各有不同,但都更為關(guān)注特定時(shí)期的重大金融改革問題。由于研究者根據(jù)各自研究興趣開展獨(dú)立研究,囿于語(yǔ)言及對(duì)中國(guó)歷史與國(guó)情了解的局限性,與本文選題直接相關(guān)的研究成果尚未發(fā)表過?？偟膩?lái)看,國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究忽略了我國(guó)金融業(yè)改革開放過程中的關(guān)鍵變量——政治和國(guó)家因素,以及國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)改革路線方針和制度所做的頂層設(shè)計(jì),而這恰恰是我國(guó)金融改革開放中非常關(guān)鍵的問題。2023年2月7日,習(xí)近平總書記在學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神研討班的開班式上,深刻闡述了推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化要處理好的六大關(guān)系,其中頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系是位列首位的。

本文的創(chuàng)新在于,從長(zhǎng)時(shí)段視角分析金融改革開放的頂層設(shè)計(jì)問題,在研究方法上將理論與實(shí)踐、歷史發(fā)展與機(jī)制變化相結(jié)合,探討40多年來(lái)我國(guó)金融改革開放的頂層設(shè)計(jì)問題,拓寬已有研究的深度和廣度。此外,重視金融改革開放中非市場(chǎng)因素的作用,把政府作為和政策因素嵌入頂層設(shè)計(jì)的分析中,以此說明黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義與資本市場(chǎng)發(fā)展的兼容性,闡述中國(guó)共產(chǎn)黨為什么“能”以及如何領(lǐng)導(dǎo)金融改革開放和發(fā)展事業(yè)、如何破解資本市場(chǎng)發(fā)展難題,為未來(lái)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)過程中維護(hù)國(guó)家金融安全、實(shí)現(xiàn)金融業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)提供研究基礎(chǔ)和歷史借鑒。

二、 我國(guó)金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的歷史實(shí)踐

所謂頂層設(shè)計(jì),就是要對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制等做出統(tǒng)籌設(shè)計(jì),加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性的研判,努力做到全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相促進(jìn)[17]。在我國(guó)金融改革開放的40多年中,頂層設(shè)計(jì)機(jī)制經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段,在不同時(shí)期形成特色鮮明的頂層設(shè)計(jì)方式。

(一)方法論:“摸著石頭過河”與“邊干邊學(xué)”相結(jié)合

頂層設(shè)計(jì)第一階段的實(shí)踐是1978年至1991年。最初的改革步驟和具體過程還談不上有太多頂層設(shè)計(jì)成分,黨中央基本上是在“摸著石頭過河”的狀態(tài)下逐步形成頂層設(shè)計(jì)的共識(shí)。但黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略眼光,以及黨和政府對(duì)改革工作的求真務(wù)實(shí)精神,形成了自發(fā)自覺的頂層設(shè)計(jì)思想和方法論,從全局高度制定了若干總體改革框架和大政方針。如:1978年12月18日至22日召開的黨的十一屆三中全會(huì),做出全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和改革開放的決策;1984年10月20日黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,黨和政府決定在城市范圍內(nèi)啟動(dòng)包括金融體制在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革;1990年12月30日黨的十三屆七中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》,提出要正確發(fā)揮銀行作用,深化金融體制改革等。

在上述改革方針下,我國(guó)在1978年至1983年首先開展金融領(lǐng)域結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整和金融秩序的重建工作:厘清銀行與財(cái)政的關(guān)系,自1983年開始中國(guó)人民銀行履行中央銀行職能,新設(shè)中國(guó)工商銀行,恢復(fù)中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行以及中國(guó)人民保險(xiǎn)公司等國(guó)有金融機(jī)構(gòu);改革信貸管理體制,鼓勵(lì)發(fā)展貨幣金融,治理金融市場(chǎng)亂象,規(guī)范金融秩序。

1984年至1991年,在黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的總體部署下,我國(guó)金融業(yè)進(jìn)入增量擴(kuò)張、存量改革和邊緣創(chuàng)新的發(fā)展過程,開發(fā)諸如同業(yè)拆借、債券、股票等多類型的金融市場(chǎng),增設(shè)各類銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu),興辦城鄉(xiāng)信用合作社,并對(duì)四大國(guó)有銀行進(jìn)行企業(yè)化改革,同時(shí)改革信貸管理體制,集中開展對(duì)通貨膨脹的治理整頓和清欠企業(yè)三角債;在全國(guó)范圍內(nèi)初步開展利率市場(chǎng)化、外匯管理體制和金融監(jiān)管體制等多項(xiàng)金融體制改革。

經(jīng)過十余年的改革發(fā)展,至1991年底,我國(guó)金融體系的各部分均得到恢復(fù)發(fā)展:形成以國(guó)有專業(yè)銀行為主、多種金融組織并存的金融機(jī)構(gòu)體系;培育和發(fā)展國(guó)債、證券、外匯和期貨等多種金融市場(chǎng);落實(shí)國(guó)有銀行對(duì)企業(yè)的“撥改貸”政策,改變國(guó)有銀行對(duì)內(nèi)“吃大鍋飯”和對(duì)外壟斷的局面[18]72;建立以中央銀行為主體的宏觀調(diào)控管理體制,構(gòu)建由中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局組成的“一行一局”金融監(jiān)管體制;實(shí)行匯率雙軌制,以及差別利率和一定范圍內(nèi)的浮動(dòng)利率制;引進(jìn)外資金融機(jī)構(gòu),開啟金融市場(chǎng)的開放進(jìn)程;順利完成金融秩序整頓,以及對(duì)企業(yè)“三角債”的清理任務(wù)[18]154;等等。

“摸著石頭過河”與“邊干邊學(xué)”相結(jié)合的頂層設(shè)計(jì),體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)金融改革開放這一全局性問題的戰(zhàn)略把控和金融治理創(chuàng)新的智慧,符合金融和經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展實(shí)際,取得了顯著成效。至1991年,我國(guó)金融系統(tǒng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的精神,實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策,及時(shí)糾正金融工作中出現(xiàn)的問題;存貸款余額、國(guó)家外匯儲(chǔ)備都大幅增加,保險(xiǎn)事業(yè)獲得進(jìn)一步發(fā)展。

(二)改革路徑:形成自上而下的舉國(guó)體制

頂層設(shè)計(jì)的第二階段實(shí)踐是1992年至2012年。金融體制改革和對(duì)外開放的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制雖尚未正式形成,但在實(shí)踐中,黨中央、國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門高度重視金融領(lǐng)域的改革開放和治理問題,把相關(guān)改革事項(xiàng)當(dāng)作國(guó)家頭等大事來(lái)對(duì)待。特別是1992年鄧小平視察南方談話后,黨中央和國(guó)務(wù)院有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)金融領(lǐng)域各項(xiàng)工作的戰(zhàn)略部署,在國(guó)家層面制定的改革政策與實(shí)際應(yīng)用充分體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)思想方法,形成自上而下的舉國(guó)體制,有力推動(dòng)了若干重大金融改革、危機(jī)應(yīng)對(duì)和金融國(guó)際化。

一是以舉國(guó)資源完成國(guó)有專業(yè)銀行的商業(yè)化改造和股改上市。1999年,國(guó)務(wù)院設(shè)立東方、信達(dá)、華融和長(zhǎng)城四大金融資產(chǎn)管理公司(AMC),負(fù)責(zé)收購(gòu)、管理和處置國(guó)有專業(yè)銀行所剝離的不良資產(chǎn)。然后通過國(guó)家注資、財(cái)務(wù)重組、引入戰(zhàn)略投資者和完善公司治理結(jié)構(gòu)等方式,解決國(guó)有專業(yè)銀行資本金嚴(yán)重不足和不良資產(chǎn)比率過高問題,為其成功轉(zhuǎn)型為國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行奠定基礎(chǔ)。2002年,國(guó)務(wù)院授權(quán)組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司,主導(dǎo)中國(guó)銀行業(yè)的重組上市工作;2003年,國(guó)務(wù)院成立國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)醞釀、統(tǒng)籌和部署中國(guó)銀行業(yè)的股份制改革,制定重組、股改、引入戰(zhàn)略投資者和上市的改革步驟;2005年至2010年,四大國(guó)有銀行和交通銀行成功完成股份制改革和海內(nèi)外上市任務(wù);2007年至2010年,繼續(xù)推動(dòng)和完成中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行、國(guó)家開發(fā)銀行以及中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司和中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司等金融機(jī)構(gòu)的重組和股份制改革及上市任務(wù),基本實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的“把銀行真正辦成銀行”的要求。

二是以舉國(guó)之力應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī),維護(hù)金融穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。1993年至1996年,我國(guó)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政治手段[18]170-178,抑制住20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的嚴(yán)重通貨膨脹,并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”;1993年至2000年,黨和政府完成金融“三亂”治理整頓任務(wù),防范和化解金融體系風(fēng)險(xiǎn)[19]。1997年,我國(guó)成立中共中央金融工委、國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)黨委和中央金融紀(jì)律檢查工作委員會(huì),加強(qiáng)金融系統(tǒng)黨建和干部的垂直管理和領(lǐng)導(dǎo),為金融安全和高效穩(wěn)定運(yùn)行提供組織和政治保障。

在1997年亞洲金融危機(jī)中,我國(guó)堅(jiān)持維護(hù)人民幣匯率和香港金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。在2008年全球金融危機(jī)中,中國(guó)人民銀行創(chuàng)新貨幣政策工具,為金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和企業(yè)紓困,同時(shí)政府制定和實(shí)施“4萬(wàn)億”一攬子金融危機(jī)的救助和刺激計(jì)劃,并采取大規(guī)模投資、大范圍產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興以及大力度科技創(chuàng)新和大幅度提高社會(huì)保障水平等方式,成功抵御和化解國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的直接沖擊。

三是以舉國(guó)共識(shí)加快和推進(jìn)金融業(yè)的國(guó)際化進(jìn)程。黨和政府凝聚共識(shí),于2001年加入世界貿(mào)易組織,積極推動(dòng)和擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的廣度和深度,推出合格境內(nèi)和境外機(jī)構(gòu)投資者制度(QFII和QDII),發(fā)展境外人民幣離岸市場(chǎng),擴(kuò)大跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算范圍等。2008年后,中國(guó)人民銀行加入金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國(guó)際金融組織,全面參與《巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ》和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)等國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定工作,并利用國(guó)際經(jīng)濟(jì)的各種治理機(jī)制,積極融入經(jīng)濟(jì)和金融全球化的歷史進(jìn)程中。

黨和政府從全局出發(fā)積極推進(jìn)資本市場(chǎng)改革和發(fā)展,推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張,以及農(nóng)村信用合作社、國(guó)家投資管理和金融監(jiān)管體制等各項(xiàng)改革。至2012年,我國(guó)已建立起多樣化金融機(jī)構(gòu)體系,構(gòu)建有序競(jìng)爭(zhēng)和嚴(yán)格管理的多層次資本市場(chǎng),形成市場(chǎng)化利率和匯率機(jī)制,中央銀行制度不斷完善,金融監(jiān)管法律體系日益完備,所有金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存貸款余額都有較大幅度提高。

舉國(guó)體制的金融改革和發(fā)展實(shí)踐,實(shí)際上就是自上而下的頂層設(shè)計(jì),這是黨和政府對(duì)金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的一種決策機(jī)制,改革成效顯著。

(三)頂層設(shè)計(jì)機(jī)制:制度化和正規(guī)化組織建構(gòu)

2013年至2023年是頂層設(shè)計(jì)機(jī)制正式形成和運(yùn)行階段。2013年12月30日召開的中共中央政治局會(huì)議決定成立習(xí)近平任組長(zhǎng)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(下文簡(jiǎn)稱“中央深改組”),負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí),成為黨總攬全局領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革頂層設(shè)計(jì)的重大制度建構(gòu)。

一是金融改革攻堅(jiān)克難的頂層設(shè)計(jì)。2013年后,根據(jù)中央深改組的戰(zhàn)略部署,金融領(lǐng)域的改革在理論和實(shí)踐方面實(shí)現(xiàn)四大重要突破:首先是把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式,允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì),形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體;其次是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制,從原來(lái)以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變;再次是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司,支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司;最后是打破金融壟斷格局,大力發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu),允許具備條件的民間資本依法設(shè)立各種形式的金融機(jī)構(gòu),使不同所有制的金融機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)。

二是深化金融改革和高水平對(duì)外開放的頂層設(shè)計(jì)。如:2015年實(shí)行“8·11”匯率改革,2019年實(shí)行利率并軌改革和金融監(jiān)管制度改革;2014年至2018年我國(guó)先后建設(shè)滬港通、深港通、債券通和滬倫通等中外證券市場(chǎng)交易的互聯(lián)互通機(jī)制;2023年2月實(shí)行股票市場(chǎng)注冊(cè)制。又如對(duì)外開放方面:2020年后,我國(guó)政府統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī),放寬外資投資準(zhǔn)入,鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)外資,全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度,擴(kuò)大金融市場(chǎng)的對(duì)外開放范圍;原定于2021年取消證券、期貨、壽險(xiǎn)外資股比限制的規(guī)定提前至2020年,允許外國(guó)銀行在我國(guó)境內(nèi)同時(shí)設(shè)立分行和子行,允許境內(nèi)企業(yè)及個(gè)人通過各種形式擴(kuò)大對(duì)外投資合作空間等,以推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化和便利化;建立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),加快與周邊國(guó)家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè);黨的二十大后,進(jìn)一步推動(dòng)高水平的制度型金融開放。

三是基于基礎(chǔ)設(shè)施底層思維的“大金融”頂層設(shè)計(jì)。如完善多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè),2013年正式設(shè)立和運(yùn)營(yíng)全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)(即“新三板”市場(chǎng)),2019年在上海證券交易所設(shè)立服務(wù)于中小科技企業(yè)的科創(chuàng)板,2021年9月設(shè)立服務(wù)于創(chuàng)新型中小企業(yè)的北京證券交易所;又如以央行征信體系為基礎(chǔ),我國(guó)政府投資建設(shè)全球規(guī)模最大的社會(huì)信用征信系統(tǒng)、網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)、人民幣跨境支付系統(tǒng)和全國(guó)統(tǒng)一的非銀行網(wǎng)絡(luò)支付清算的網(wǎng)聯(lián)平臺(tái)等金融基礎(chǔ)設(shè)施。

近年來(lái),在綠色經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下,金融領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn),如:2014年央行成立綠色金融工作小組,把發(fā)展綠色金融上升為國(guó)家戰(zhàn)略;2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》;2019年中國(guó)人民銀行推出《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》,并于2022年2月印發(fā)第二版《金融科技發(fā)展規(guī)劃(2022—2025年)》,2022年發(fā)布《金融標(biāo)準(zhǔn)化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》;等等。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機(jī)遇的戰(zhàn)略選擇,要不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)[20],政府各部門都在積極探索金融支持國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑,2023年2月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》。

四是以底線思維的頂層設(shè)計(jì)防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告要求健全金融監(jiān)管體系,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。2017年我國(guó)政府啟動(dòng)“最嚴(yán)金融監(jiān)管年”計(jì)劃,排查各種金融亂象和風(fēng)險(xiǎn)事件;積極參與國(guó)際金融治理結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則在國(guó)內(nèi)落地和實(shí)施;建立宏觀審慎評(píng)估體系(MPA)、外匯和跨境資本流動(dòng)的宏觀審慎政策框架;正式實(shí)施存款保險(xiǎn)制度,建立多部門協(xié)調(diào)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)制度,從多維度筑牢金融安全的“防火墻”。黨的二十屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管改革、中央銀行制度改革和國(guó)家金融安全問題,成立黨中央的議事決策機(jī)構(gòu)中央金融委員會(huì)和派出機(jī)構(gòu)中央金融工作委員會(huì),組建金融監(jiān)督管理總局,對(duì)金融制度進(jìn)行重大改革。

在黨中央頂層設(shè)計(jì)下,近十年來(lái)我國(guó)金融改革開放穩(wěn)步推進(jìn),金融系統(tǒng)有力支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。2015年,我國(guó)首批獲準(zhǔn)試點(diǎn)5家民營(yíng)銀行,截至2023年2月,共成立19家民營(yíng)銀行;建立貸款基準(zhǔn)利率集中報(bào)價(jià)和發(fā)布機(jī)制(LPR),形成“二委一行二局一會(huì)”新監(jiān)管體制(1)“二委”是指2023年組建的中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì),不再保留2017年11月成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu);“一行”是指中國(guó)人民銀行;“二局”是指國(guó)家外匯管理局以及2023年新成立的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局;“一會(huì)”是指中國(guó)證監(jiān)會(huì)。;推動(dòng)資本市場(chǎng)雙向開放和“注冊(cè)制”改革,真正實(shí)現(xiàn)“非禁即入”;不斷擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放,積極推進(jìn)“一帶一路”和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。金融業(yè)改革和對(duì)外開放進(jìn)入新時(shí)代,奮力開拓中國(guó)特色金融發(fā)展之路。

三、 我國(guó)金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的主要形式

經(jīng)過多年實(shí)踐摸索,我國(guó)逐步形成四種金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的主要形式,分別對(duì)應(yīng)頂層設(shè)計(jì)的主體、政府部門、會(huì)議機(jī)制和專門機(jī)構(gòu)。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)和重要會(huì)議的戰(zhàn)略謀劃

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)人重要談話闡述的頂層設(shè)計(jì)思想。如鄧小平在1979年[18]9、1986年[18]68和1991年發(fā)表的談話[18]111,提出銀行要成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、革新技術(shù)的杠桿,要把銀行真正辦成銀行,強(qiáng)調(diào)要加快金融體制改革,把銀行真正辦成現(xiàn)代金融企業(yè),提出金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心、“金融搞好了,一著棋活,全盤皆活”等重要論斷[18]111。這引領(lǐng)著當(dāng)時(shí)的金融改革和發(fā)展方向,也一直是后來(lái)改革所要達(dá)到的高目標(biāo)。

又如,1992年鄧小平視察南方談話中提出了關(guān)于證券和股票市場(chǎng)“要堅(jiān)決地試”的觀點(diǎn),指出:社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì),就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果,消除人們關(guān)于股份制“姓資”“姓社”的疑惑。這為我國(guó)發(fā)展股份制和股票市場(chǎng)以及金融體制的全面改革起到了撥云見日的指導(dǎo)作用。

再如,習(xí)近平在2017年7月14日至15日召開的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上發(fā)表的重要講話,從全局和戰(zhàn)略高度對(duì)金融工作和金融改革作出了重要指示。他強(qiáng)調(diào):金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力,金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分,金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度;金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈,為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職,是金融的宗旨,也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措;堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),以確保金融改革發(fā)展的正確方向和國(guó)家金融安全;新時(shí)期金融工作的三項(xiàng)主要任務(wù)為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革。這是從國(guó)家層面為金融工作提供重要遵循和實(shí)踐指南,發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用。

二是黨中央召開重要會(huì)議的集體戰(zhàn)略決策。從1978年12月至2023年8月,中國(guó)共產(chǎn)黨共召開九次黨的全國(guó)代表大會(huì),以及數(shù)十次中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)全體會(huì)議。每次會(huì)議都在不同程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融改革等重大問題進(jìn)行集體討論,最終以會(huì)議公報(bào)和決議等形式公布集體決策結(jié)果,這是黨中央在事關(guān)金融領(lǐng)域全局性問題上的前瞻性戰(zhàn)略謀劃,具體內(nèi)容如表1所示。

表1 黨的重要會(huì)議與金融改革和發(fā)展(1978—2023年)

表1顯示,不同時(shí)期黨中央召開的重要會(huì)議都對(duì)金融改革方向和目標(biāo)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。如:1984年黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革(含金融體制)的指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件,奠定了金融改革的基調(diào),由此真正開啟金融體制改革的進(jìn)程;2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,聚焦農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問題;2013年黨的十八屆三中全會(huì)要求全面深化改革,完善金融市場(chǎng)體系,決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,使改革頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)有了總指揮部;2023年黨的二十屆二中全會(huì)更是把改革的重點(diǎn)聚焦在金融領(lǐng)域,對(duì)金融制度改革做出重大決策部署。

三是中共中央發(fā)布的一號(hào)文件與年度工作部署。1982年至1986年連續(xù)5年、2004至2022年連續(xù)19年期間,中共中央共發(fā)布24個(gè)以“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民)為主題的一號(hào)文件,對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出年度部署,其中有6個(gè)一號(hào)文件的內(nèi)容涉及農(nóng)村金融改革和金融服務(wù)供給問題,如表2所示。

表2 中央一號(hào)文件與金融改革和發(fā)展

表2顯示:1984年的中央一號(hào)文件相關(guān)內(nèi)容涉及農(nóng)村信用社改革問題,要求把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織;1985年的中央一號(hào)文件提出要放活農(nóng)村金融的有關(guān)政策,以提高資金的融通效益;2014年的中央一號(hào)文件要求加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新步伐,對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)加以部署落實(shí);2016年后,中央一號(hào)文件逐步把金融的改革發(fā)展和金融科技創(chuàng)新與“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)聯(lián)系起來(lái)。

(二)政府制定五年規(guī)劃(計(jì)劃)與中長(zhǎng)期布局

我國(guó)政府制定和實(shí)施的“五年規(guī)劃(計(jì)劃)”是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期布局和科學(xué)安排,具有上下結(jié)合性、反復(fù)研究性、國(guó)際比較性和發(fā)展前瞻性等特點(diǎn),對(duì)金融改革全局具有重要指導(dǎo)意義。1978年以來(lái),我國(guó)政府共制定和實(shí)施九個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃),其中涉及金融改革和發(fā)展事項(xiàng)的有8個(gè),如表3所示。

表3 政府的五年規(guī)劃(計(jì)劃)與金融改革和發(fā)展

表3顯示,政府制定的八個(gè)五年規(guī)劃(計(jì)劃)涉及金融改革方向、目標(biāo)和改革內(nèi)容等。如:“十三五”規(guī)劃提到要堅(jiān)持深化改革,做好對(duì)外開放的戰(zhàn)略布局,提升利用外資和對(duì)外投資水平,以及完善境外投資管理體制和擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放等問題;“九五”計(jì)劃和“十四五”規(guī)劃還涉及未來(lái)15年經(jīng)濟(jì)和金融的中長(zhǎng)期遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃。

除五年規(guī)劃外,政府還通過部門文件等形式對(duì)金融改革開放和發(fā)展進(jìn)行部署。如:1983年9月17日國(guó)務(wù)院通過《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》,重點(diǎn)是改革和完善中央銀行制度;1988年2月23日國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)制定《關(guān)于1988年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方案》,決定加快各項(xiàng)金融體制改革步伐;1993年12月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》,提出要建立在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系,建立以國(guó)有商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融組織體系,從此開始金融體制的全方位改革歷程;2021年7月16日中國(guó)人民銀行數(shù)字人民幣研發(fā)工作組發(fā)布《中國(guó)數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書》,涉及數(shù)字人民幣的具體設(shè)計(jì)、運(yùn)行架構(gòu)和制度安排。

(三)全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議的部署和落實(shí)

從1997年開始,我國(guó)每隔5年舉行一次全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議,至今已舉辦6次。這是黨中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合召開的事關(guān)全局的金融系統(tǒng)最高規(guī)格的重要會(huì)議,具體情況如表4所示。

表4 全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議與金融改革和發(fā)展

表4顯示,黨中央和國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo),在把方向、管大局、定政策、促改革和保落實(shí)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。每次全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議都對(duì)下一步重大金融改革政策和方向進(jìn)行“定調(diào)”,并推出相應(yīng)改革舉措。

1997年召開的第一次全國(guó)金融工作會(huì)議的重點(diǎn)是“治亂”,會(huì)后出臺(tái)的重大舉措包括中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管、商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理等方面的重大制度改革,以及關(guān)于國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本注資和不良貸款處置方案等。2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議后,圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革,政府出臺(tái)一系列舉措:成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì),組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),擴(kuò)充和強(qiáng)化中國(guó)人民銀行的相關(guān)職能,形成“二委一行一會(huì)二局”加地方監(jiān)管局的金融監(jiān)管新格局,及時(shí)出臺(tái)“資管新規(guī)”和嚴(yán)監(jiān)管的具體舉措,有效控制了金融體系內(nèi)部的高杠桿違規(guī)行為;同時(shí)也強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中的決定性作用,重塑我國(guó)的金融體系。

作為頂層設(shè)計(jì)的一種形式,全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議部署和確定每個(gè)時(shí)期金融改革發(fā)展的方向和目標(biāo),為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“金融穩(wěn),經(jīng)濟(jì)穩(wěn);經(jīng)濟(jì)強(qiáng),金融強(qiáng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),不斷開創(chuàng)新時(shí)代金融工作新局面。

(四)中央全面深化改革委員會(huì)的改革設(shè)計(jì)與總攬全局

2013年12月30日,中共中央政治局召開會(huì)議,決定成立中央深改組,下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制等6個(gè)專項(xiàng)改革小組,其職責(zé)是對(duì)改革的重大原則、方針政策和總體方案設(shè)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)一部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),重點(diǎn)處理全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、跨地區(qū)部門的重大改革問題,指導(dǎo)、推動(dòng)和督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實(shí)。

從2014至2017年,中央深改組共召開38次會(huì)議,其中有7次會(huì)議涉及金融制度改革相關(guān)內(nèi)容,具體內(nèi)容如表5所示。

表5 中央深改組與金融改革和發(fā)展(2014—2017年)

表5顯示,中央深改組召開的7次有關(guān)會(huì)議對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融改革開放創(chuàng)新、普惠金融、綠色金融、投融資體制、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變以及進(jìn)一步放款投資準(zhǔn)入和擴(kuò)大對(duì)外開放等重大事項(xiàng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),為新時(shí)代金融改革開放指明方向。

2018年2月26日至28日召開的黨的十九屆三中全會(huì)后,中央深改組改為中央全面深化改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“中央深改委”),并于2018年3月28日召開第一次會(huì)議。從2018年3月至2023年7月,中央深改委共召開29次會(huì)議,其中10次會(huì)議涉及金融制度改革內(nèi)容。議題包括金融制度創(chuàng)新、金融監(jiān)管制度改革、上海和北京金融法院設(shè)立以及科創(chuàng)板開設(shè)、創(chuàng)業(yè)板改革、注冊(cè)制試點(diǎn)等資本市場(chǎng)改革發(fā)展等問題。中央深改委關(guān)于這些重要金融改革問題的研討和方案設(shè)計(jì),為深化金融體制改革、探索混合所有制形式、重視系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和金融安全穩(wěn)定問題提供了戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)實(shí)施方案,起到改革設(shè)計(jì)和總攬全局的作用。

上述四種形式的頂層設(shè)計(jì)形成了內(nèi)在統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制,其中:黨的領(lǐng)導(dǎo)人和黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體是頂層設(shè)計(jì)的主體,負(fù)責(zé)戰(zhàn)略謀劃和決策;國(guó)務(wù)院和有關(guān)政府部門是規(guī)劃和實(shí)施頂層設(shè)計(jì)方案的主要機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)把頂層設(shè)計(jì)方案具體化,形成國(guó)家任務(wù)和社會(huì)共識(shí);全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議是落實(shí)頂層設(shè)計(jì)方案的長(zhǎng)效會(huì)議機(jī)制,是黨政聯(lián)合的金融系統(tǒng)高級(jí)別頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)機(jī)制;中央深改委是頂層設(shè)計(jì)的組織機(jī)制,負(fù)責(zé)改革設(shè)計(jì)和總攬全局,體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的制度化。

四、 我國(guó)金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)啟示

頂層設(shè)計(jì)貫穿于我國(guó)金融改革開放的始終,不僅在過去對(duì)金融改革開放和發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義,也為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融改革開放以及國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了重要的經(jīng)驗(yàn)啟示。

(一)頂層設(shè)計(jì)是金融領(lǐng)域體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制

金融領(lǐng)域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心組成部分,黨是領(lǐng)導(dǎo)金融事業(yè)的核心力量,是中國(guó)特色社會(huì)主義金融制度的設(shè)計(jì)者和踐行者,黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義金融制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢(shì)[21]。

歷史實(shí)踐證明,頂層設(shè)計(jì)是金融領(lǐng)域有效體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制。我國(guó)金融改革開放能夠取得驕人的發(fā)展成就,關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)的方法論,形成黨領(lǐng)導(dǎo)金融的總體格局,堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),完善黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制,加強(qiáng)制度化建設(shè),完善定期研究金融發(fā)展戰(zhàn)略、分析金融形勢(shì)、決定金融方針政策的工作機(jī)制,提高金融決策科學(xué)化水平[22]。

在頂層設(shè)計(jì)機(jī)制中,在金融領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為對(duì)金融工作高瞻遠(yuǎn)矚的總體布局與戰(zhàn)略謀劃,使政府能夠把握正確的改革方向,制定切實(shí)可行的改革方案、法律法規(guī),以及通過制度化形式實(shí)現(xiàn)黨在金融組織的內(nèi)生化領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí),發(fā)揮“總指揮”的作用。特別是中央深改委(組)的成立,是黨領(lǐng)導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)機(jī)制的新形式,必須在實(shí)踐中堅(jiān)持和不斷完善。習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)定不移走中國(guó)特色金融發(fā)展之路的有關(guān)論述,是黨的領(lǐng)導(dǎo)下頂層設(shè)計(jì)在金融領(lǐng)域的理論成果和實(shí)踐指南。

(二)頂層設(shè)計(jì)是金融改革開放取得成功的重要方法論

加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”和著力“整體推進(jìn)”是黨在十八屆三中全會(huì)以來(lái)提出的馬克思主義方法論[23]。想要達(dá)到改革的目標(biāo),如果沒有正確的方法論是不行的。掌握正確的改革方法論,才能在確定“搭橋過河”的目標(biāo)時(shí),搭建一座“過河”的橋梁,在此過程中,黨領(lǐng)導(dǎo)下的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制就起到方法論的作用。

頂層設(shè)計(jì)的方法論不僅是過去我們?cè)诮鹑陬I(lǐng)域改革開放取得成功的保證,而且是未來(lái)金融改革開放進(jìn)入深水區(qū)的方法論。黨的二十大后我國(guó)改革發(fā)展各領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng),實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和中國(guó)式現(xiàn)代化的總體性要求更加凸顯,堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的方法論,才能加強(qiáng)改革發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性和耦合性。

在未來(lái)的金融改革中,只有秉持頂層設(shè)計(jì)的改革方法論,才能處理好金融改革過程中的多種復(fù)雜關(guān)系。同時(shí),推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化過程中需要正確處理若干重大關(guān)系,如頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索、戰(zhàn)略與策略、守正與創(chuàng)新的關(guān)系等。

(三)頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合凝聚了中國(guó)智慧

2012年后頂層設(shè)計(jì)得到加強(qiáng),但我們也沒有否認(rèn)“摸著石頭過河”的底層探索和創(chuàng)新,二者之間并不是截然分開的,而是有機(jī)統(tǒng)一的,都集中凝聚了中國(guó)智慧。

如我國(guó)金融改革發(fā)展的起點(diǎn)是中國(guó)人民銀行的“大一統(tǒng)”金融體制下的計(jì)劃金融,改革開放的核心是增加企業(yè)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的要素成分,但發(fā)展過程并不是完全自發(fā)的,很大程度上是經(jīng)過自上而下的規(guī)劃設(shè)計(jì)、自下而上的政策配合和底層創(chuàng)新不斷推進(jìn)的,這體現(xiàn)出金融體制變革的強(qiáng)制性與誘致性結(jié)合的特點(diǎn),這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然演進(jìn)背景下自下而上的發(fā)展路徑不同。又如我國(guó)20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初對(duì)金融不良資產(chǎn)的處置、國(guó)有商業(yè)銀行的現(xiàn)代股份制改造上市等,都遵循了頂層設(shè)計(jì)的原則方法。

實(shí)踐表明,頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合,使得我國(guó)金融改革開放事業(yè)順利推進(jìn),推動(dòng)金融事業(yè)不斷進(jìn)步。至2022年12月底,我國(guó)全年社會(huì)融資規(guī)模增量為32萬(wàn)億元,比上年多0.7萬(wàn)億元;社會(huì)融資規(guī)模存量為344.2萬(wàn)億元,比上年末增長(zhǎng)9.6%,其中對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)放的人民幣貸款余額為212.4萬(wàn)億元,增長(zhǎng)10.9%;全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額為264.4萬(wàn)億元,比年初增加了25.9萬(wàn)億元;全年各類主體通過滬深北交易所發(fā)行債券(包括公司債券、資產(chǎn)支持證券、國(guó)債、地方政府債券和政策性銀行債券)籌資64 494億元[24]。

(四)頂層設(shè)計(jì)化解了黨的領(lǐng)導(dǎo)與資本市場(chǎng)共存的難題

資本市場(chǎng)是西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物,而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下社會(huì)主義制度能否與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容這一重大現(xiàn)實(shí)問題也曾引起全國(guó)范圍的討論。但其最終是在改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平指引下通過試點(diǎn)和試錯(cuò)方式發(fā)展起來(lái)的。在金融改革開放不斷向前推進(jìn)過程中,多層次資本市場(chǎng)體系進(jìn)一步發(fā)展。因此,在我國(guó),資本和資本市場(chǎng)是在先進(jìn)政黨、先進(jìn)制度的駕馭和激活下發(fā)展起來(lái)的,必須服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì),服務(wù)于人民和國(guó)家利益,服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

黨和政府以頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略定力突破了之前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思想和實(shí)踐局限性,基于頂層設(shè)計(jì)的改革方案,發(fā)揮資本市場(chǎng)的積極作用,通過加強(qiáng)金融監(jiān)管規(guī)制其消極面,重視防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),防止資本無(wú)序擴(kuò)張,維護(hù)市場(chǎng)秩序,保護(hù)廣大金融消費(fèi)者和投資者的合法權(quán)益。中國(guó)共產(chǎn)黨通過頂層設(shè)計(jì)的體制機(jī)制逐步找到資本市場(chǎng)“紅綠燈”問題的解決方法,破解了黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義與資本市場(chǎng)共存的歷史性難題,逐步學(xué)會(huì)了如何管理和駕馭資本來(lái)增強(qiáng)資本市場(chǎng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的適配性,充分發(fā)揮金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持作用以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

五、 結(jié) 論

通過文獻(xiàn)研究分析、理論梳理和歷史實(shí)證闡釋,本文得出以下結(jié)論:

一是中國(guó)共產(chǎn)黨是金融改革開放頂層設(shè)計(jì)的主導(dǎo)者和踐行者。從最初“摸著石頭過河”與“邊干邊學(xué)”相結(jié)合,到形成自上而下的舉國(guó)體制,再到組織化和制度化的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制,黨和政府自始至終規(guī)劃和實(shí)施了一系列有利于我國(guó)金融發(fā)展的方針政策和改革方案,主導(dǎo)了金融改革開放的全過程,推動(dòng)了我國(guó)金融體系的發(fā)展成熟、不斷開放和國(guó)際化,打破了資本市場(chǎng)自由發(fā)展的神話,證明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義是可以與資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)兼容發(fā)展的。

二是頂層設(shè)計(jì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)金融領(lǐng)域改革開放和發(fā)展的富有成效的方法論。通過頂層設(shè)計(jì)把黨和政府因素嵌入金融改革發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)中,并以黨的領(lǐng)導(dǎo)和重要會(huì)議、五年規(guī)劃(計(jì)劃)、全國(guó)(中央)金融工作會(huì)議以及中央深改委的組織機(jī)構(gòu)形成內(nèi)在統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制,即頂層設(shè)計(jì)主體—組織機(jī)制—規(guī)劃和實(shí)施—長(zhǎng)效會(huì)議機(jī)制。

三是頂層設(shè)計(jì)為黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理現(xiàn)代化積累了重要經(jīng)驗(yàn)。頂層設(shè)計(jì)是在金融領(lǐng)域充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的重要機(jī)制。頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”良性契合,體現(xiàn)了理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義、問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的統(tǒng)一,凝聚了金融發(fā)展模式的中國(guó)智慧,破解了黨的領(lǐng)導(dǎo)與資本市場(chǎng)共存的難題,以確保改革開放的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在金融領(lǐng)域極強(qiáng)的執(zhí)政能力。

四是頂層設(shè)計(jì)是改革開放40多年來(lái)得到驗(yàn)證的黨在金融領(lǐng)域治國(guó)理政的成功方法論,在未來(lái)金融改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū),頂層設(shè)計(jì)仍不失為有效的戰(zhàn)略決策機(jī)制和方法論,將會(huì)隨著形勢(shì)變化而與時(shí)俱進(jìn)。