唐興霖,雷李念慈

華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院,上海200237

一、引言

數(shù)字平臺(tái)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要產(chǎn)業(yè)形式,培育了多平臺(tái)支撐的數(shù)字化發(fā)展新動(dòng)能。當(dāng)前,數(shù)字平臺(tái)的深度應(yīng)用呈現(xiàn)兩種主要形式:政府內(nèi)部以各類(lèi)政務(wù)平臺(tái)作為數(shù)字政府、數(shù)字民生建設(shè)的代表,旨在實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)管理與公共服務(wù)方式變革,提升政府各部門(mén)履職效能,為公眾提供及時(shí)可靠的公共服務(wù);外部則以企業(yè)平臺(tái)式的數(shù)字化應(yīng)用彰顯數(shù)字經(jīng)濟(jì)的鮮明特征,將企業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)儲(chǔ)備連接到數(shù)字平臺(tái),實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值創(chuàng)造和捕獲[1]。作為與民生最廣泛銜接的結(jié)合部,數(shù)字平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)得以形成的基礎(chǔ)——平臺(tái)與受眾建立對(duì)話,密切介入用戶(hù)社會(huì)生活的方方面面[2]。故數(shù)字平臺(tái)既是企業(yè)和數(shù)字化市場(chǎng)融合的產(chǎn)物,又兼具一定的準(zhǔn)公共服務(wù)屬性,被視為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新型基礎(chǔ)設(shè)施”[3]。近年來(lái),基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等系列基礎(chǔ)設(shè)施便利,以電商、社交、自媒體為代表的企業(yè)數(shù)字平臺(tái)迅速崛起,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)辟了“新公共空間”,為用戶(hù)提供匹配、連接、交互等價(jià)值服務(wù)。政府鼓勵(lì)具有專(zhuān)業(yè)技能和數(shù)據(jù)資源的數(shù)字平臺(tái)參與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、服務(wù)供給等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng),以合作提高社會(huì)治理效率。與之相對(duì)的是,數(shù)字平臺(tái)的公共服務(wù)屬性日益顯著,新公共空間范圍不斷擴(kuò)大,初步具備大規(guī)模組織不同主體、配置不同資源的能力。并且新公共空間中的行政力量介入相對(duì)滯后,在行政監(jiān)督缺位或作用有限的情況下,數(shù)字平臺(tái)以其雄厚的商業(yè)技術(shù)資本和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì),俘獲越來(lái)越多關(guān)于新空間“準(zhǔn)公共規(guī)則”的制定權(quán)、裁量權(quán)和解釋權(quán)[4]。

當(dāng)前,平臺(tái)副作用問(wèn)題已引發(fā)公眾與政府部門(mén)廣泛擔(dān)憂。數(shù)字企業(yè)塑造和維護(hù)的平臺(tái)規(guī)則遵循效益取向,與人民群眾需求、政府部門(mén)監(jiān)管要求之間存在普遍張力。公眾預(yù)期的企業(yè)社會(huì)責(zé)任在數(shù)字資本的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張下,也難以完全落實(shí)到平臺(tái)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中。面對(duì)上述公共性隱憂,政府部門(mén)必然負(fù)有守護(hù)新公共空間責(zé)任,但也不能“政策一刀切”地禁錮數(shù)字平臺(tái)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)潛力,扭曲數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展初衷。因此,有必要從政策層面出發(fā),厘清當(dāng)前平臺(tái)治理政策工具選擇與運(yùn)用的基本邏輯,針對(duì)不斷發(fā)展的數(shù)字平臺(tái)配置適宜的治理工具,規(guī)范和引導(dǎo)數(shù)字平臺(tái)理性繁榮。

二、政策工具“脫實(shí)向虛”

“工欲善其事,必先利其器”,選擇與適配不同政策工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基本前提。20世紀(jì)80年代,受管理實(shí)踐需要與政府改革運(yùn)動(dòng)影響,西方新公共管理理論視野日益豐厚,其中,“工具理性”傾向更是強(qiáng)化了政策工具的應(yīng)用[5]。進(jìn)入信息時(shí)代,虛擬空間持續(xù)擴(kuò)張,監(jiān)管能力不足給政府和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了普遍擔(dān)憂。面對(duì)信息技術(shù)這一高度動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性事物,如何在尊重平臺(tái)發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上完善治理機(jī)制、促進(jìn)平臺(tái)責(zé)任擔(dān)當(dāng),成為諸多學(xué)者思考的新方向,并嘗試從政策工具視角對(duì)虛擬空間這一新治理場(chǎng)域作出學(xué)術(shù)回應(yīng)。吉恩·坎普(Camp)和錢(qián)(Chien)較早關(guān)注了網(wǎng)絡(luò)公共空間“應(yīng)該治理嗎”這一根本性問(wèn)題,支持政府傳統(tǒng)角色適用于虛擬世界,為虛擬領(lǐng)域建構(gòu)空間秩序提供政策支持[6]。胡德(C.Hood)和馬格茨(Margetts)回應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)空間“能被治理嗎”這一基礎(chǔ)性問(wèn)題,認(rèn)為政府有能力合理選用政策工具回應(yīng)數(shù)字時(shí)代龐大的治理需求[7]。隨后,有一些學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)工具圖譜作了新的意義建構(gòu),如豪利特(Howlett)在胡德和馬格茨的信息類(lèi)工具基礎(chǔ)上,提出將網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息手段作為一種實(shí)質(zhì)性而非程序性的政策工具[8]。也有很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)平臺(tái)治理實(shí)踐中的主體多樣性與市場(chǎng)化工具,如戈?duì)柾?Gorwa)和羅伯特(Robert)將非正式監(jiān)管視為數(shù)字平臺(tái)治理的關(guān)鍵措施,嘗試建立由自我監(jiān)管措施、多利益主體倡議、行業(yè)特定倡議組成的混合型政策工具[9]。概而言之,數(shù)字化領(lǐng)域產(chǎn)生了龐大的治理需求,政策工具的內(nèi)涵和外延不斷“脫實(shí)向虛”延伸至虛擬空間,但鞏固資本市場(chǎng)機(jī)制、堅(jiān)持多中心價(jià)值取向是西方數(shù)字平臺(tái)治理的意識(shí)形態(tài)底色,依托成熟的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和自治自律體系彈性地介入數(shù)字平臺(tái)的存在與運(yùn)行方式,仍是西方國(guó)家數(shù)字平臺(tái)治理的主要特征。因此,數(shù)字資本得以將商業(yè)邏輯滲透至公共部門(mén)基礎(chǔ)架構(gòu)中,權(quán)力公共性在數(shù)字資本面前不斷退縮[10]。

多利益相關(guān)者主義、多中心視野在為數(shù)字資本提供擴(kuò)張便利的同時(shí),也具有迷惑性和欺騙性,社會(huì)生活面臨被“數(shù)字殖民”的巨大風(fēng)險(xiǎn)[11],偏離我國(guó)以人民為中心的發(fā)展思想。近年來(lái),在我國(guó)數(shù)字平臺(tái)高速基礎(chǔ)設(shè)施化的同時(shí),平臺(tái)私權(quán)力損害社會(huì)與公眾利益的行為時(shí)有發(fā)生,打造與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管成為公眾的普遍呼聲。國(guó)內(nèi)學(xué)者在政策工具供給上更側(cè)重關(guān)注數(shù)字平臺(tái)權(quán)力“再中心化”現(xiàn)象——網(wǎng)絡(luò)支配權(quán)向平臺(tái)集中,“數(shù)字黑箱”背后的隱性權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)資源、數(shù)據(jù)、用戶(hù)等產(chǎn)生強(qiáng)大的支配力和影響力。當(dāng)前關(guān)于平臺(tái)治理政策的研究多見(jiàn)于對(duì)規(guī)范平臺(tái)權(quán)力秩序的探討。如江小涓和黃穎軒提出,大型數(shù)字平臺(tái)依托技術(shù)優(yōu)勢(shì)和地位規(guī)模,易發(fā)生脫離監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)綜合使用合規(guī)監(jiān)管、分類(lèi)監(jiān)管、算法監(jiān)管等政策措施,解決大型平臺(tái)“大而管不了”的治理難題[12]。彭波和張權(quán)認(rèn)為,大型數(shù)字企業(yè)顛覆了自上而下“授權(quán)”的傳統(tǒng)權(quán)力秩序,以其掌握的數(shù)據(jù)、算法優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了某種意義上的“自我賦權(quán)”,已經(jīng)具備規(guī)避監(jiān)管、操縱公眾的潛在能力,監(jiān)管者應(yīng)采取剛性規(guī)則和強(qiáng)制力保障為基礎(chǔ)的政策立場(chǎng),防范監(jiān)管俘獲風(fēng)險(xiǎn)[13]。姚尚建認(rèn)為,數(shù)字平臺(tái)以壟斷規(guī)則制定權(quán)為特征的權(quán)力生產(chǎn)機(jī)制,實(shí)際上產(chǎn)生了新的“權(quán)力中心”并隱藏于程序算法背后,實(shí)現(xiàn)數(shù)字平臺(tái)有效監(jiān)管需建立對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)作和算法規(guī)則的連續(xù)性控制[14]?？傮w而言,我國(guó)平臺(tái)治理益問(wèn)題的復(fù)雜性不僅在于公私權(quán)力的相互博弈,還旨在突破“算法價(jià)值觀”背后的功利主義瓶頸,構(gòu)建兼具公平與效率、活力與秩序的平臺(tái)治理機(jī)制,讓人民受益。

雖然“以政府為主導(dǎo)”的治理體系和“以人民為中心”的治理觀正是中國(guó)特色治理模式的先進(jìn)性所在,但仍需看到,當(dāng)前以“自主搭臺(tái)唱戲”為主的數(shù)字平臺(tái)市場(chǎng)發(fā)展模式,在推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)高速擴(kuò)張的同時(shí),也暴露出政府平臺(tái)治理的及時(shí)性和有效性可能長(zhǎng)期處于一種相對(duì)滯后的狀態(tài)。特別是平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施化以后,事實(shí)上成為享有市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)、資源配置權(quán)、規(guī)則支配權(quán)的自治主體,實(shí)際承接了部分政府讓渡的公共監(jiān)督職能[15][16],傳統(tǒng)監(jiān)管理念及監(jiān)管方式在面對(duì)現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的高度不確定性、復(fù)雜性和前沿性時(shí),治理效果往往難以為繼。面對(duì)平臺(tái)日益顯著的“公共性”,既有研究多從“平臺(tái)與國(guó)家”的二元框架出發(fā),探討如何破解權(quán)力轉(zhuǎn)移和監(jiān)管缺位,呼吁平臺(tái)治理中的“國(guó)家回歸”,鮮有研究從政策工具角度,考察平臺(tái)治理過(guò)程中各類(lèi)政策工具的使用情況。為此,當(dāng)前尤其需要對(duì)數(shù)字平臺(tái)政策工具進(jìn)行協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性分析,避免政策缺位、政策模糊或過(guò)激導(dǎo)致的治理風(fēng)險(xiǎn)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐不斷加快,國(guó)家層面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這些文本作為政策思想的核心載體,反映了數(shù)字平臺(tái)政策工具的配置結(jié)構(gòu)和規(guī)律性聯(lián)系,成為理解平臺(tái)治理內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)。

三、分析框架設(shè)計(jì)

為客觀地分析和研究數(shù)字平臺(tái)治理工具配置的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性,本文分類(lèi)選取了政策工具(X)、政策主題(Y)、政策階段(Z)等三個(gè)維度,建構(gòu)一個(gè)科學(xué)合理的綜合分析框架,即X-Y-Z三維框架(見(jiàn)圖1)。

圖1 X-Y-Z分析框架

(一)X維度——政策工具

政策工具識(shí)別與分類(lèi)已有諸多建構(gòu)模型,較具代表性的當(dāng)屬學(xué)者豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具三分法[17]。該方法在布魯斯·德林(G.Buce Doern)和理查德·菲德(Richard Phidd)“強(qiáng)制性程度”分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)政府介入程度高低將政策工具分為自愿性、混合性和強(qiáng)制性工具[18]。該分類(lèi)方法的優(yōu)勢(shì)在于可對(duì)政策工具結(jié)構(gòu)及其演變過(guò)程作通約性檢視[19][20]。盡管該分類(lèi)模式具有較廣泛的解釋力,但林格林(Ringeling)進(jìn)一步指出,治理模式與政策工具選擇之間存在緊密關(guān)聯(lián),應(yīng)把“適當(dāng)性”概念視為工具選擇的核心[21],僅從效率角度選擇工具或按干預(yù)強(qiáng)度進(jìn)行工具分類(lèi),可能引致“高強(qiáng)制性等于有效性”的錯(cuò)誤,導(dǎo)致管理者慣性偏好高強(qiáng)制性的政策工具。透過(guò)林格林劃分的命令與控制式、大政方針式、選擇性治理模式、促進(jìn)式治理模式等四類(lèi)政策工具,可以更清晰地觀察政府在治理行動(dòng)中的具體政策傾向,故本研究借鑒林格林的分類(lèi)框架,將X維度建構(gòu)為指揮控制型、方針路線型、選擇性干預(yù)型和促進(jìn)型等四大類(lèi)工具、16項(xiàng)措施(見(jiàn)表1)。

表1 政策工具譜

第一,指揮控制型工具,主要指以直接規(guī)制為手段的政策工具。在治理過(guò)程中,國(guó)家作為政策的設(shè)計(jì)者,通常以行政命令的方式對(duì)數(shù)字平臺(tái)行為進(jìn)行規(guī)制,平臺(tái)必須遵守相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)由于平臺(tái)負(fù)外部性問(wèn)題日益顯著,選擇指揮控制型工具維護(hù)正常穩(wěn)定的社會(huì)秩序成為多數(shù)管理者的慣常選擇。本文將指揮控制型工具分為內(nèi)容審查、數(shù)據(jù)安全、行政監(jiān)管、法律規(guī)范等四類(lèi)。

第二,方針路線型工具,主要指將治理對(duì)象限制在政府設(shè)定的法律、義務(wù)框架內(nèi)行動(dòng)的政策工具。政府在數(shù)字領(lǐng)域中建構(gòu)符合社會(huì)與市場(chǎng)需求的價(jià)值結(jié)構(gòu)、營(yíng)造穩(wěn)定理性的平臺(tái)生態(tài)環(huán)境,而非直接控制或介入平臺(tái)決策過(guò)程。數(shù)字平臺(tái)可以根據(jù)市場(chǎng)情況,在這一框架內(nèi)識(shí)別政策機(jī)會(huì)、調(diào)節(jié)平臺(tái)發(fā)展。在通常形式下,該類(lèi)政策工具由國(guó)家一級(jí)設(shè)計(jì)制定,由次一級(jí)政府或市級(jí)政府制定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。本文將方針路線型工具劃分為信息發(fā)布、社會(huì)監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃等四項(xiàng)。

第三,選擇性干預(yù)型工具,主要指政府選擇性干預(yù)某些關(guān)鍵事務(wù)以改變事件的整體發(fā)展進(jìn)程,是一種以誘導(dǎo)、激勵(lì)為主的政策工具。數(shù)字平臺(tái)企業(yè)在政府切實(shí)“承諾和回報(bào)”的激勵(lì)下,具備較強(qiáng)的行動(dòng)自主性,愿意主動(dòng)配合政府實(shí)施數(shù)字平臺(tái)發(fā)展規(guī)劃。由此,可以將選擇性干預(yù)工具劃分為數(shù)字基建扶持、資金補(bǔ)貼、示范應(yīng)用、政府采購(gòu)等四項(xiàng)。

第四,促進(jìn)型工具,主要指基于道德倫理和社會(huì)公平等產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)知而實(shí)施的、以扶持治理對(duì)象自我治理的能力為基礎(chǔ)的政策工具。與法律規(guī)制、行政命令不同,促進(jìn)型工具將推動(dòng)平臺(tái)自我提升作為構(gòu)筑公正、有序市場(chǎng)環(huán)境的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。由此,本文將促進(jìn)型工具分為平臺(tái)自律、聲譽(yù)建設(shè)、信用維護(hù)、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)等四項(xiàng)。

(二)Y維度——政策主題

數(shù)字平臺(tái)治理的政策主題隨著技術(shù)變遷混合疊加。在大眾門(mén)戶(hù)時(shí)代,對(duì)傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管主要聚焦于內(nèi)容治理、應(yīng)用程序或服務(wù)、物理基礎(chǔ)設(shè)施和邏輯基礎(chǔ)設(shè)施[22]。2005年,WGIG組織確立了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的四個(gè)關(guān)鍵政策主題,即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵資源管理、網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)犯罪、互聯(lián)網(wǎng)治理能力發(fā)展[23]。結(jié)合治理實(shí)踐,德拉迪斯(DeNardis)于2010年進(jìn)一步提出了互聯(lián)網(wǎng)治理的五個(gè)政策主題,即互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源控制、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議設(shè)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳播權(quán)與隱私權(quán)管理[24]?？焖龠M(jìn)入個(gè)人門(mén)戶(hù)時(shí)代后,移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)成就了完整的“數(shù)字綜合體”,社會(huì)個(gè)體通過(guò)豐富的平臺(tái)程序,可以隨時(shí)隨地接觸移動(dòng)互聯(lián)的數(shù)字平臺(tái),而算法作為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)商業(yè)邏輯的方法或思路,則被封裝在應(yīng)用程序中。當(dāng)前的數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)為平臺(tái)、數(shù)據(jù)、算法等三維結(jié)構(gòu)支撐下的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)擴(kuò)張和價(jià)值鏈延伸[25]。

通過(guò)查詢(xún)政策文本的NVivo12詞云和詞頻發(fā)現(xiàn),數(shù)字平臺(tái)治理的文本用語(yǔ)指向的主要關(guān)注焦點(diǎn)為“發(fā)展”“創(chuàng)新”“應(yīng)用”“數(shù)據(jù)”“基礎(chǔ)建設(shè)”等,政策作用主要集中在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字生態(tài)產(chǎn)業(yè)布局、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域,與前述政策主題呈現(xiàn)兩個(gè)相互交織卻各有側(cè)重的治理格局。我國(guó)數(shù)字領(lǐng)域擁有巨量的市場(chǎng)規(guī)模和龐大的用戶(hù)群,平臺(tái)在大力推進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的過(guò)程中,也會(huì)反復(fù)出現(xiàn)一些數(shù)字技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。因此,數(shù)字平臺(tái)治理的政策主題還需進(jìn)一步聚焦當(dāng)前數(shù)字環(huán)境中應(yīng)用程序合規(guī)監(jiān)管和數(shù)據(jù)安全問(wèn)題,推動(dòng)平臺(tái)秩序良性發(fā)展。故按政策主題綜合屬性區(qū)分組合后,將“數(shù)字設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新能力、數(shù)字應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全”等五個(gè)主題用于建構(gòu)Y維度,以考察政府在不同政策主題上的工具選擇與使用情況。

(三)Z維度——政策階段

在平臺(tái)治理的不同階段,政策工具的均衡性會(huì)隨著內(nèi)外部環(huán)境及現(xiàn)實(shí)治理問(wèn)題發(fā)生上下波動(dòng)。傳統(tǒng)平臺(tái)演進(jìn)呈現(xiàn)三個(gè)階段,依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)使用方式及使用形態(tài)變遷,將20世紀(jì)90年代中后期至2005年前后的Web1.0時(shí)期視為“信息分享階段”,將2005年至2007年Web2.0應(yīng)用的繁榮與發(fā)展及用戶(hù)參與內(nèi)容創(chuàng)造和服務(wù)視為“雙邊平臺(tái)演進(jìn)階段”,將2007年后以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為顯著特征的智能互聯(lián)時(shí)代視為“移動(dòng)平臺(tái)協(xié)同演化階段”[26],每一階段都比前一階段的信息載體更豐富、內(nèi)容傳播更高效、互動(dòng)手段更多元。為緊扣數(shù)字平臺(tái)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)架構(gòu)這一核心特征來(lái)考察政策工具的選擇使用,本文認(rèn)為,應(yīng)將政策考察起點(diǎn)置于建構(gòu)數(shù)字平臺(tái)生態(tài)價(jià)值鏈的產(chǎn)業(yè)化初期。

2012年,我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)進(jìn)入“發(fā)展縱深期”,該節(jié)點(diǎn)前后兩個(gè)時(shí)期,網(wǎng)民規(guī)模、結(jié)構(gòu)特征及社會(huì)生活網(wǎng)絡(luò)化程度差異顯著,互聯(lián)網(wǎng)影響力開(kāi)始集中凸顯,以所未有的廣度和深度嵌入現(xiàn)實(shí)生活[27]。同年,優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、提升傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的“互聯(lián)網(wǎng)+”新發(fā)展理念首次提出,借助“互聯(lián)網(wǎng)+”,數(shù)字平臺(tái)成為“互聯(lián)網(wǎng)+”的必需載體,初步形成了廣泛的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力。另?yè)?jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大事記》數(shù)據(jù)顯示,截至2013年年末,中國(guó)手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5億,已具備從“數(shù)量”向“質(zhì)量”轉(zhuǎn)換的用戶(hù)基礎(chǔ),標(biāo)志著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)始由“普及率提升”走向“使用程度加深”的發(fā)展階段[28]。到2016年,數(shù)字平臺(tái)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),以微電子技術(shù)突破為核心的科技進(jìn)步進(jìn)一步推動(dòng)了物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展,并在交通、金融、電信、醫(yī)療等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用,數(shù)字經(jīng)濟(jì)的智能化特征在“十三五”后期開(kāi)始充分顯現(xiàn)[29][30]。進(jìn)入2020年,我國(guó)迎來(lái)數(shù)字技術(shù)紅利大規(guī)模釋放與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念重大轉(zhuǎn)型的歷史交匯期,逐漸邁向數(shù)據(jù)價(jià)值化、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化治理的“四化”協(xié)同發(fā)展新階段[31]。綜合參考上述發(fā)展歷程,本文將數(shù)字平臺(tái)發(fā)展階段劃分為以下三個(gè)階段:一是“數(shù)字平臺(tái)布局階段”(2012年年末至2015年),即推動(dòng)數(shù)字生產(chǎn)力與社會(huì)發(fā)展融合創(chuàng)新的階段;二是“平臺(tái)動(dòng)能轉(zhuǎn)換階段”(2016年至2019年),即逐漸實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值化,構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)總體框架階段;三是“線上線下深度融合與秩序發(fā)展階段”(2020年至今),即數(shù)字技術(shù)新業(yè)態(tài)層出不窮,平臺(tái)應(yīng)用向智能化加速發(fā)展,合力構(gòu)筑安全有序的數(shù)字平臺(tái)生態(tài)鏈階段。

四、研究過(guò)程與研究方法

(一)政策文本選擇

本文以國(guó)家及各部委發(fā)布的與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)字平臺(tái)等相關(guān)的政策文本為研究對(duì)象。為了保證研究樣本的典型性、代表性,文本的選擇基于以下原則:一是所選取的政策文本均為國(guó)家及各部委通過(guò)政務(wù)公開(kāi)渠道發(fā)布;二是政策文本均為與數(shù)字平臺(tái)建設(shè)直接相關(guān)且正式頒布實(shí)施的通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、方案、會(huì)議報(bào)告等國(guó)家政策性文件,政策解讀、征求意見(jiàn)稿及地方層面出臺(tái)的政策文本未納入研究范圍,具有法律性質(zhì)的規(guī)章、條例等作為底線型工具因傾向體現(xiàn)禁止、允許性的用語(yǔ)偏好,也未納入研究范圍;三是政策文件的出臺(tái)時(shí)間為2012年年末至2022年10月?；谝陨显瓌t剔除弱關(guān)聯(lián)文本,共篩選出有效政策文件46份(見(jiàn)表2)。需指出的是,本文瞄準(zhǔn)上述時(shí)間段內(nèi)將數(shù)字技術(shù)作為核心力量推動(dòng)平臺(tái)化發(fā)展的政策文本,并非僅將“平臺(tái)治理”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”等關(guān)鍵標(biāo)題詞作為文本瞄準(zhǔn)依據(jù),故所收錄文本在文件名稱(chēng)、政策內(nèi)容、政策目標(biāo)等方面具有較大差異。

表2 政策文本

(二)政策文本分析方法

本文運(yùn)用NVivo12軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼,編碼過(guò)程以確定的政策分析維度為框架,進(jìn)行節(jié)點(diǎn)編碼、詞頻檢索、一致性檢驗(yàn)、編碼層次可視化呈現(xiàn)等操作,在文本量化分析的基礎(chǔ)上,運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)NVivo12軟件各分析單元呈現(xiàn)的編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,從而客觀、系統(tǒng)地呈現(xiàn)政策制定者對(duì)平臺(tái)治理問(wèn)題的傾向、態(tài)度、立場(chǎng)的量化分析,進(jìn)而發(fā)掘政策制定者的意圖及內(nèi)在邏輯,獲取有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐的定量描述。上述方法為本文提供了一個(gè)豐富的政策工具資料庫(kù),有助于深入理解平臺(tái)治理工具選擇的內(nèi)在規(guī)律,追蹤和分析不同階段的治理需求和環(huán)境因素對(duì)工具選擇的影響。

(三)文本編碼與一致性檢驗(yàn)

在進(jìn)行具體編碼操作時(shí),在消化所有政策材料的基礎(chǔ)上,抽取有意義的關(guān)鍵詞、句子、段落文本作為分析單元。按照前述編碼規(guī)則和三維分析框架,將46份政策樣本分階段對(duì)照“一級(jí)節(jié)點(diǎn)(政策工具)—二級(jí)節(jié)點(diǎn)(政策措施)—三級(jí)節(jié)點(diǎn)(政策主題)”進(jìn)行歸類(lèi)整理,共計(jì)梳理編碼內(nèi)容3,453條,其中,第一階段977條,第二階段1,253條,第三階段1,223條(見(jiàn)表3)。需要特別說(shuō)明的是,一些句段較長(zhǎng)且難以拆分的政策文本內(nèi)容,可同時(shí)產(chǎn)生多種政策效果。如《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見(jiàn)》提出“建設(shè)自動(dòng)駕駛、自動(dòng)裝卸堆存、無(wú)人配送等技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施”,同時(shí)包含方針路線型工具和選擇性干預(yù)型工具的內(nèi)容,因而在采集政策文本數(shù)據(jù)時(shí),需將以上類(lèi)型文本同時(shí)歸納、編碼于不同節(jié)點(diǎn)。

表3 編碼數(shù)據(jù)

為保證編碼結(jié)果的客觀性,本研究以?xún)山M研究人員獨(dú)立編碼的方式進(jìn)行,編碼前由兩組研究者通讀文本并確保對(duì)編碼規(guī)則的一致性理解。兩輪編碼后,依據(jù)NVivo12軟件“編碼比較”功能,生成Kappa一致性檢驗(yàn)結(jié)果。經(jīng)檢驗(yàn),本研究編碼一致性輸出結(jié)果為85.97%,編碼可信度較高。

五、政策工具演進(jìn)邏輯分析

(一)政策工具配置情況

一是各階段的政策工具配置結(jié)構(gòu)。上述數(shù)據(jù)顯示,各階段政策工具配置的總體格局基本一致,但在具體治理措施配置上存在顯著差異。首先,各階段均對(duì)選擇性干預(yù)型工具的依賴(lài)程度較高。盡管該工具在第三階段45.46%的使用頻次較第一階段51.18%的頻次有所下降,但選擇性干預(yù)型工具占比近半的使用頻次表明,該工具仍為監(jiān)管部門(mén)調(diào)控?cái)?shù)字平臺(tái)發(fā)展秩序的首要工具。進(jìn)入“十三五”后,關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步走向完善,“培育平臺(tái)”與“應(yīng)用平臺(tái)”開(kāi)始形成大規(guī)模交匯與轉(zhuǎn)換,以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)的數(shù)字基建扶持措施應(yīng)用比例由第一階段的26.61%逐漸下降至第二階段的16.20%和第三階段的13.33%,而示范應(yīng)用措施比例則由第一階段的18.83%快速上升至第二階段的29.77%和第三階段的28.70%。其次,指揮控制型工具和方針路線型工具呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的配置趨勢(shì),分別由第一階段的22.62%和22.42%的比例上升至第三階段的25.67%和26.49%。推動(dòng)兩種政策工具使用比例穩(wěn)步增長(zhǎng)的治理措施主要為數(shù)據(jù)安全和行業(yè)規(guī)劃措施。一方面,隨著平臺(tái)應(yīng)用場(chǎng)景的日益深化,向監(jiān)管部門(mén)傳遞了諸多數(shù)據(jù)安全壓力和治理需求,折射出數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的防護(hù)緊迫性,故應(yīng)用于平臺(tái)治理的數(shù)據(jù)安全措施逐階遞增,由第一階段的4.40%快速增長(zhǎng)至第三階段的8.09%;另一方面,得益于“十四五”時(shí)期密集出臺(tái)的系列政策,行業(yè)規(guī)劃措施的使用頻次大幅增加,由第一階段的12.38%快速上升至第三階段的18.89%。值得注意的是,盡管指揮控制型工具呈現(xiàn)穩(wěn)步遞增的配置趨勢(shì),但其中行政監(jiān)管措施的使用比例在各階段均保持在14%左右,說(shuō)明在平臺(tái)治理過(guò)程中保持了較為克制的行政強(qiáng)制。最后,促進(jìn)型工具的應(yīng)用仍較為薄弱,應(yīng)用比例甚至由第一階段的3.79%逐階下降至第三階段的2.37%。盡管各類(lèi)工具特征功能各有側(cè)重,不應(yīng)以使用頻次來(lái)衡量其地位與作用,但相較于當(dāng)前大力倡導(dǎo)平臺(tái)自治自律的網(wǎng)絡(luò)氛圍而言,促進(jìn)型工具在應(yīng)用布局上存在非均衡配置的“短板”?？傮w而言,穩(wěn)健且具有調(diào)整針對(duì)性的工具配置結(jié)構(gòu)貫穿平臺(tái)發(fā)展的各個(gè)階段,表明我國(guó)平臺(tái)治理具有較強(qiáng)的政策連貫性,尤其是審慎使用指揮控制型工具,為平臺(tái)發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定、寬松的政策環(huán)境,有效緩解了平臺(tái)發(fā)展與監(jiān)管之間的張力。

二是各政策主題上的工具分布結(jié)構(gòu)。從各政策主題上看,創(chuàng)新能力、數(shù)字設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域均是政策工具配置的密集區(qū),表明政策工具從技術(shù)創(chuàng)新、物理基礎(chǔ)設(shè)施和邏輯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),直至平臺(tái)服務(wù)應(yīng)用端布局,均實(shí)施了一系列定向扶持、干預(yù)和政策引導(dǎo)措施(見(jiàn)圖2)。而在備受關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域,各類(lèi)型政策工具配置較為薄弱,政策工具存在結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象。盡管第三階段的數(shù)據(jù)安全措施應(yīng)用比例大幅提升至8.09%,但除了該措施以外,其他應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)安全的政策措施如產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、信息發(fā)布、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)規(guī)劃、平臺(tái)自律等配置比例偏低。當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理面臨算法濫用、數(shù)據(jù)泄露、惡意程序等突出挑戰(zhàn),與監(jiān)管部門(mén)持續(xù)強(qiáng)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)相比,應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的政策工具和措施呈現(xiàn)力度上的不對(duì)稱(chēng)。

圖2 各政策主題上的政策工具分布情況

(二)政策演進(jìn)邏輯特征

綜觀編碼結(jié)果,各階段政策工具配置結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,但工具包內(nèi)各類(lèi)政策措施的選擇和使用伴隨數(shù)字空間生態(tài)格局演變,處于不斷均衡調(diào)整的狀態(tài)(見(jiàn)圖3),演變規(guī)律與時(shí)代要求、產(chǎn)業(yè)需要相呼應(yīng),呈現(xiàn)以下三個(gè)特征:

圖3 各階段主要政策工具配置比較

一是政策維持了包容審慎的監(jiān)管強(qiáng)度。從“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”到“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”,我國(guó)對(duì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)發(fā)展一直采取包容審慎的監(jiān)管政策,用適度寬松的政策環(huán)境引導(dǎo)協(xié)調(diào)整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,培育平臺(tái)企業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵力量。2021年10月,商務(wù)部在《“十四五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出“堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管,以監(jiān)管促規(guī)范、以規(guī)范促發(fā)展”這一重要的監(jiān)管原則,透露了旨在監(jiān)管治理與包容性發(fā)展的平衡中釋放數(shù)字平臺(tái)發(fā)展活力的政策意涵。方興東認(rèn)為,這種極具包容性的“先發(fā)展,后管理”理念,正是助推互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)走向成功的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)智慧[32]。

我國(guó)具有包容性的治理政策為刺激平臺(tái)企業(yè)發(fā)展留出了足夠大的“空白區(qū)”,是適配具有技術(shù)創(chuàng)新屬性的數(shù)字平臺(tái)發(fā)展的合理布局。究其原因:其一,我國(guó)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)歷程較短,平臺(tái)生態(tài)建設(shè)仍處于初級(jí)發(fā)展階段[33]。平臺(tái)企業(yè)在高強(qiáng)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中消化短時(shí)間內(nèi)集中發(fā)布的政策文件,仍需一定的時(shí)間和空間。其二,我國(guó)數(shù)字平臺(tái)在參與全球競(jìng)爭(zhēng)中肩負(fù)著改變競(jìng)爭(zhēng)格局、重塑要素資源結(jié)構(gòu)的艱巨任務(wù),關(guān)系到我國(guó)能否在日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中搶占制高點(diǎn),掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)[34]。習(xí)近平總書(shū)記指出:“數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,有利于推動(dòng)構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)?！盵35]因此,“培育增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能”與“審慎監(jiān)管”間的平衡配置,更有利于鼓勵(lì)具有創(chuàng)新性、前瞻性的數(shù)字產(chǎn)業(yè)布局,以及在本輪“數(shù)字革命”競(jìng)爭(zhēng)中獲得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。其三,近年來(lái),我國(guó)外部環(huán)境復(fù)雜多變,數(shù)字化、平臺(tái)化趨勢(shì)是適應(yīng)“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的有效發(fā)展模式。因此,對(duì)平臺(tái)治理采取包容性的干預(yù)手段,更有利于在發(fā)展環(huán)境、條件動(dòng)態(tài)變化的情況下謀劃增長(zhǎng)空間,釋放可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。?dāng)然,包容性發(fā)展并非放任不管,平臺(tái)成長(zhǎng)于寬松的監(jiān)管環(huán)境之下,也必然走上“從漏洞到完善”的體系建設(shè)路徑。“警示性的監(jiān)管紅線”是未來(lái)政策的重點(diǎn)取向,仍需引導(dǎo)平臺(tái)在監(jiān)管邊界內(nèi)有序發(fā)展。

二是政策持續(xù)強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)安全治理。我國(guó)數(shù)字平臺(tái)已廣泛連接消費(fèi)者和生產(chǎn)者,覆蓋購(gòu)物、交通、娛樂(lè)、教育等行業(yè),平臺(tái)能夠大量收集、儲(chǔ)存、分析和處置用戶(hù)、企業(yè)數(shù)據(jù),給網(wǎng)絡(luò)安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。在近十年的平臺(tái)實(shí)踐中,有組織、有目的的數(shù)據(jù)泄露、病毒入侵、網(wǎng)絡(luò)詐騙等事件持續(xù)增加,網(wǎng)絡(luò)安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)愈加明顯。因此,加快構(gòu)筑切實(shí)可靠的數(shù)字安全屏障,是我國(guó)數(shù)字平臺(tái)治理不斷強(qiáng)化的政策方向。

習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào):“古往今來(lái),很多技術(shù)都是‘雙刃劍’,一方面可以造福社會(huì)、造福人民,另一方面也可以被一些人用來(lái)?yè)p害社會(huì)公共利益和民眾利益……面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì),我們要保持清醒頭腦,各方面齊抓共管,切實(shí)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全?！盵36]圍繞網(wǎng)絡(luò)安全保障能力建設(shè),“十三五”規(guī)劃明確提出“強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全頂層設(shè)計(jì)”“構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系”等目標(biāo)任務(wù)。繼2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》頒布實(shí)施后,《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》明確將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素并提出“加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)”的重點(diǎn)任務(wù)?！笆奈濉遍_(kāi)局之年,對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度進(jìn)一步提升,《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》相繼落地實(shí)施。隨著我國(guó)多層次的網(wǎng)絡(luò)安全政策法規(guī)體系相繼完善,安全保障能力顯著增強(qiáng),管理部門(mén)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的積極性和責(zé)任感得到充分釋放。未來(lái)平臺(tái)新技術(shù)新應(yīng)用快速迭代,新業(yè)態(tài)新模式合規(guī)監(jiān)管需求必將快速激增,必將驅(qū)動(dòng)管理部門(mén)各類(lèi)政策措施進(jìn)一步向網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域集中。

三是政策工具以應(yīng)用為導(dǎo)向,聚焦數(shù)字技術(shù)落地。我國(guó)平臺(tái)政策具有“重建設(shè)、重應(yīng)用”的均衡結(jié)構(gòu),數(shù)字技術(shù)在教育、交通、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用,均得到強(qiáng)有力的落地政策支撐。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略推動(dòng)下,我國(guó)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合,釋放了強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)能,各行各業(yè)平臺(tái)化建設(shè)加速提升,應(yīng)用廣度與規(guī)模位于世界前列。與此同時(shí),以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不平衡現(xiàn)象為特征的“數(shù)字鴻溝”也存在進(jìn)一步擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。從應(yīng)用區(qū)域上看,當(dāng)前我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在數(shù)字應(yīng)用上存在較大差距,布局完善數(shù)字應(yīng)用仍具有很大的深入空間;從應(yīng)用水平上看,多數(shù)新技術(shù)僅集中應(yīng)用于某些熱門(mén)領(lǐng)域或某一領(lǐng)域的少部分模塊,數(shù)字技術(shù)持續(xù)向立體縱深發(fā)展仍有廣泛的深化空間。因此,同時(shí)強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)應(yīng)用的廣度和深度,成為政策關(guān)注焦點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃綱要提出,“促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)深度廣泛應(yīng)用,帶動(dòng)生產(chǎn)模式和組織方式變革,形成網(wǎng)絡(luò)化、智能化、服務(wù)化、協(xié)同化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形態(tài)”[37]。在“十三五”期間,《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件相繼出臺(tái),引導(dǎo)數(shù)字平臺(tái)進(jìn)一步向各類(lèi)應(yīng)用場(chǎng)景布局延伸。2021年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出推動(dòng)科技扎實(shí)落地,為下一階段的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用指明了發(fā)力方向。目前,我國(guó)已進(jìn)入平臺(tái)化發(fā)展的下半場(chǎng),《“十四五”電子商務(wù)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等系列文件紛紛出臺(tái),推動(dòng)數(shù)字技術(shù)落地應(yīng)用的重要性與迫切性不言而喻?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是,未來(lái)將進(jìn)一步釋放政策工具主動(dòng)性,聚焦數(shù)字平臺(tái)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的深度應(yīng)用。

六、總結(jié)與啟示

本文從縱向時(shí)間序列上回顧了我國(guó)數(shù)字平臺(tái)治理的政策工具演進(jìn),呈現(xiàn)了具有內(nèi)在一致性、連貫性的政策工具配置邏輯。整體而言,我國(guó)數(shù)字平臺(tái)治理堅(jiān)持包容審慎的行政監(jiān)管原則,在不斷強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)安全治理的基礎(chǔ)上,以場(chǎng)景應(yīng)用為導(dǎo)向,大力部署謀劃數(shù)字技術(shù)落地。下一階段,我們?nèi)皂殘?jiān)持在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的征程上回應(yīng)人民群眾對(duì)于數(shù)字平臺(tái)治理需求、深化“以人民為中心”的平臺(tái)治理,將行之有效的平臺(tái)政策反映到更廣闊的應(yīng)用場(chǎng)景中,將不適應(yīng)發(fā)展需求的政策予以修正和調(diào)整。因此,分析總結(jié)當(dāng)前我國(guó)政策工具配置邏輯,對(duì)下一階段的平臺(tái)治理具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。基于本研究的相關(guān)結(jié)論,可以嘗試從以下三個(gè)策略入手優(yōu)化平臺(tái)治理的政策工具:

一是與時(shí)俱進(jìn)地豐富網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域治理工具。數(shù)字時(shí)代的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式相比于傳統(tǒng)時(shí)代發(fā)生重大變化,數(shù)字平臺(tái)幾乎改變了主體參與社會(huì)活動(dòng)的所有方式。每一項(xiàng)如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G、人工智能等數(shù)字技術(shù)的剛性嵌入,都在推動(dòng)生活世界加速改變,為平臺(tái)監(jiān)管設(shè)置了新的門(mén)檻。因此,管理部門(mén)必須正視數(shù)字技術(shù)發(fā)展的兩面性,在享受數(shù)字便利的同時(shí)摸清家底、認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)、找出漏洞,構(gòu)筑與數(shù)字平臺(tái)發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)空間大環(huán)境相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全屏障。從本文呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)來(lái)看,盡管網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全措施應(yīng)用頻率逐階提升,但在數(shù)據(jù)與算法廣泛應(yīng)用的平臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域,數(shù)據(jù)安全措施配置并不均衡。面對(duì)數(shù)字技術(shù)發(fā)展所帶來(lái)治理環(huán)境變化,傳統(tǒng)治理工具與監(jiān)管模式已然落后于數(shù)字平臺(tái)技術(shù)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新步伐,需要不斷增強(qiáng)平臺(tái)治理的前瞻性和系統(tǒng)性,確保網(wǎng)絡(luò)空間的健康發(fā)展。故下一階段,管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)充實(shí)、完善網(wǎng)絡(luò)安全政策措施,隨著數(shù)據(jù)要素采集與存儲(chǔ)、生產(chǎn)與交易、加工與流通等模式變遷而合理調(diào)整政策工具配置,充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管積極性,筑牢網(wǎng)絡(luò)安全防線。

二是鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督力量發(fā)揮更大的作用。如今社交、電商、媒體等平臺(tái)已滲透至社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域,個(gè)人生活與公共生活平臺(tái)化成為趨勢(shì)。雖然新公共空間的準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行規(guī)則,是在與用戶(hù)、媒體、監(jiān)管部門(mén)等多元利益相關(guān)者的互動(dòng)碰撞中動(dòng)態(tài)制定的,但平臺(tái)依托其網(wǎng)絡(luò)空間核心主體的地位,壟斷了創(chuàng)制規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)和空間管理權(quán),將其運(yùn)營(yíng)管理模式和利益獲取機(jī)制區(qū)隔于普通用戶(hù)視界之外。一方面,平臺(tái)依托地位優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)同時(shí)扮演“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”,呈現(xiàn)權(quán)力“再中心化”的趨勢(shì);另一方面,平臺(tái)企業(yè)作為實(shí)際擁有“準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施”的商業(yè)機(jī)構(gòu),當(dāng)社會(huì)責(zé)任與商業(yè)盈利之間出現(xiàn)沖突時(shí),難以保證其價(jià)值取向在公私之間的平衡分配。因此,擺在監(jiān)管部門(mén)面前的問(wèn)題是在保障平臺(tái)自主性、自治權(quán)的同時(shí),有效督促平臺(tái)公平、公正地履行主體責(zé)任。單純的行政監(jiān)管、內(nèi)容審查等手段并不是解決問(wèn)題的唯一途徑,公眾作為與數(shù)字平臺(tái)關(guān)聯(lián)最緊密的利益相關(guān)者,已然與平臺(tái)產(chǎn)品廣泛接觸并深度捆綁。在監(jiān)督數(shù)字平臺(tái)履行社會(huì)責(zé)任、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)體權(quán)益等方面,人民群眾既是離平臺(tái)最近的人,也是最有動(dòng)力的新型“守門(mén)人”。在當(dāng)前階段,社會(huì)監(jiān)督配置率較低,政策引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督的主動(dòng)性仍然較弱,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)主體的監(jiān)督參與積極性,讓其成為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和諧穩(wěn)定的主體性力量。

三是引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)合規(guī)自律。數(shù)字技術(shù)司空見(jiàn)慣的“跳躍式”發(fā)展導(dǎo)致“他律”監(jiān)管難以覆蓋平臺(tái)龐大、復(fù)雜的審批或監(jiān)管事項(xiàng),在建立有效的監(jiān)管“抓手”之前,平臺(tái)仍存在諸多道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為。首先,“他律”措施難以對(duì)所有平臺(tái)技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)“一對(duì)一盯防”。傳統(tǒng)政策工具與制度設(shè)計(jì)通常針對(duì)具體公共問(wèn)題,對(duì)尚未大規(guī)模應(yīng)用、安全風(fēng)險(xiǎn)模糊的數(shù)字產(chǎn)品缺乏前瞻性,故新數(shù)字技術(shù)在研發(fā)、推廣與大規(guī)模應(yīng)用間存在制度真空期,政策工具往往滯后于平臺(tái)產(chǎn)品上線,需要平臺(tái)自主審視新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的尺度合規(guī)性,積極發(fā)揮“事前之治”的作用。其次,數(shù)字社會(huì)是一種以平臺(tái)、數(shù)據(jù)、算法為支撐的新型社會(huì)形態(tài),其中的多元主體每時(shí)每刻都在進(jìn)行高頻互動(dòng),衣食住行均可以通過(guò)數(shù)字平臺(tái)得到滿(mǎn)足,但同樣也會(huì)產(chǎn)生大量利益協(xié)調(diào)需求。實(shí)際上,平臺(tái)運(yùn)營(yíng)遵循的是商業(yè)效益原則,本身缺乏維護(hù)社會(huì)利益與公共利益的內(nèi)生動(dòng)力,而政府的監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法覆蓋諸如微博、微信、淘寶、京東等平臺(tái)每天需要處理的巨量網(wǎng)絡(luò)糾紛,必須由平臺(tái)自主承擔(dān)絕大部分監(jiān)管、協(xié)調(diào)與糾紛處理職能。由此可見(jiàn),平臺(tái)生態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵更在于引導(dǎo)平臺(tái)主體將責(zé)任內(nèi)化于商業(yè)實(shí)踐中,推動(dòng)平臺(tái)廣泛開(kāi)展合規(guī)建設(shè)與自律機(jī)制建設(shè)。