原 珂

一、研究背景與問題提出

從黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”,到黨的十九屆四中全會提出“完善共建共治共享的社會治理制度”和“構(gòu)建基層社會治理新格局”,再到黨的二十大報(bào)告提出“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”可知,現(xiàn)代社會治理關(guān)鍵在于將差異化的力量整合到一個(gè)有序的多元主體互動網(wǎng)絡(luò)中,搭建分權(quán)或授權(quán)的協(xié)同關(guān)系,繼而重塑地方性的公共治理秩序(1)劉學(xué):《回到“基層”邏輯:新中國成立70年基層治理變遷的重新敘述》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2019年第5期。。在我國,社會組織作為連接國家和社會的紐帶和橋梁,是實(shí)現(xiàn)社會治理乃至國家治理現(xiàn)代化的有生主體與重要增長極。對基層社會而言,構(gòu)建多元、和諧、活力、有序的現(xiàn)代社區(qū)治理體系和治理能力,日漸成為新時(shí)代新征程中黨和政府工作的重要議題之一。而社區(qū)基金會,作為一種“舶來品”,近年來在我國深圳、上海、北京、廣州、成都、南京、杭州等地得到了較快發(fā)展,且愈發(fā)成為當(dāng)前我國共建共治共享之基層社會治理新格局中的重要參與主體之一。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2023年3月底,我國共成立社區(qū)基金會289家,覆蓋16個(gè)省、市、自治區(qū)。從根本上來說,社區(qū)基金會作為一種新型的樞紐型社會組織,是我國推動國家治理現(xiàn)代化背景下基層社會治理領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新性探索,也是新時(shí)代中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的一大舉措和有效實(shí)踐,甚至有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)基金會還是“重塑中國社區(qū)的公共治理之道”(2)翁士洪:《社區(qū)基金會:理論邏輯與治理重塑》,《社會科學(xué)》2021年第8期。。然而,一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是,在當(dāng)前我國城市社區(qū)“一核多元”的治理模式下,社區(qū)基金會作為一種多元?jiǎng)?chuàng)新主體(3)除了社區(qū)基金會之外,其他類似的創(chuàng)新主體還有社區(qū)社會企業(yè)、社區(qū)綜合體、社區(qū)基金及社區(qū)微基金等。,其也應(yīng)在基層黨組織引領(lǐng)下,結(jié)合自身特性及優(yōu)勢成長為基層政府及其相關(guān)組織可信任的合作伙伴,成為社區(qū)居委會的資源機(jī)制,成為企業(yè)、民眾等捐贈的有效工具。其中,如何處理好社區(qū)基金會與基層政府這對重要關(guān)系,既對其處理好與其他主體或組織的關(guān)系具有示范意義,也關(guān)涉社區(qū)基金會這一新型“樞紐型”社會組織發(fā)展的整體行業(yè)生態(tài)。當(dāng)然,這也是本研究的切入點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)展

綜觀國外學(xué)界對社區(qū)基金會與政府、市場、社會三者治理關(guān)系的探究,主要集中在三大方面:一是社區(qū)基金會與基層政府的關(guān)系定位、互動方式及合作模式等;二是社區(qū)基金會與駐區(qū)企業(yè)特別是銀行金融系統(tǒng)的互助關(guān)系、慈善信托等;三是社區(qū)基金會參與社會治理、社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建及社會資本培育、社區(qū)治理模式創(chuàng)新、社區(qū)營造及社區(qū)變遷等。其中,社區(qū)基金會與基層政府互動及參與社會治理關(guān)系的探究相對較多,成果也較為豐碩。薩拉蒙(Lester M. Salamon)(4)[美]萊斯特·薩拉蒙:《公共服務(wù)中伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》,田凱譯,北京:商務(wù)印書館有限公司,2008年。在對政府與社會組織關(guān)系的探討中曾提出“第三方治理”的概念。在此基礎(chǔ)上,托拜厄斯(Jenny Tobias)(5)Jenny Tobias., Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms,Policy &Politics,2013,43(3),pp.409-427.進(jìn)一步認(rèn)為,社區(qū)基金會能夠?yàn)槁?lián)接政策與影響政策提供重要機(jī)遇,充當(dāng)資源鏈接者的角色,為其他不同組織表達(dá)政策性觀點(diǎn)提供良好的空間,可以參與政府之政策對話過程。但針對政府如何支持發(fā)展社區(qū)基金會,以使其能更好發(fā)揮“第三方治理”之功能,這則涉及社區(qū)基金會發(fā)展與政府培育或扶持方面的關(guān)系。鮑姆(Joel A. C. Baum)(6)Joel A. C. Baum. Organizational Ecology Studying Organization: Theory and Method. Ed. Stewart Clegg and Cynthia Hardy. Sage. London.1999.從組織生態(tài)學(xué)視角出發(fā),認(rèn)為政府規(guī)制被視為社區(qū)基金會籌辦和資源獲取的重要約束。特別是在社區(qū)基金會發(fā)展初期,政府通常會在資金、政策、場地、人員等方面給予較大支持,但對政府資金的過度依賴也有可能增加社區(qū)基金會日后獨(dú)立自主發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。(7)T. Jung, J. Harrow, S. D. Phillips. Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms.Policy &Politics,2013,41(3),pp.409-427.這就要求處理好政府與社區(qū)基金會二者間的關(guān)系定位。當(dāng)然,這則是本研究的著力點(diǎn)所在。其實(shí),自20世紀(jì)50年代以來,西方國家就紛紛開始投身社區(qū)建設(shè),原本由政府提供的社會服務(wù)改由社區(qū)來提供,社會組織特別是社區(qū)社會組織發(fā)揮了重要作用。如政府再造理論的代表人物之一安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)(8)[英]安東尼·吉登斯:《第三條道路:社會民主主義的復(fù)興》,鄭戈譯,北京:北京大學(xué)出版社、三聯(lián)書店,2000年。曾指出“社區(qū)建設(shè)這一主題是新型政府的根本所在”,主張政府應(yīng)該賦予社區(qū)權(quán)利,滿足公眾需求;馬修·菲爾納(Matthew F. Filner)(9)Matthew F. Filner.On the Limits of Community Development: Participation, Power, and Growth in Urban America,1965-2000,Ph. D. diss., Indiana University, 2001.認(rèn)為在社區(qū)復(fù)興的過程中應(yīng)該充分引入第三方組織作為政府與民眾之間溝通的橋梁和媒介,最大程度調(diào)動社區(qū)居民參與積極性;瑪里克·沃特金斯(Malik R. Watkins)(10)Malik R. Watkins.Community and Faith-based Organization Influence on Volunteer Participation:Social Movement for Planning, Ph. D. diss., Ohio State University, 2001.通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),由社區(qū)社會組織承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目是社區(qū)建設(shè)的重要途徑,可在最大程度上與項(xiàng)目組織者的意圖達(dá)成一致,也最能激發(fā)社區(qū)居民參與。由此可知,處理好社會組織特別是作為樞紐型社會組織的社區(qū)基金會與政府的關(guān)系,能夠促使其在鏈接政府資源、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建政社企伙伴關(guān)系及激發(fā)社會活力等方面發(fā)揮重要作用與功能。

近年來,伴隨著社區(qū)基金會在我國的發(fā)展壯大,國內(nèi)學(xué)者也對其有了較多關(guān)注。既有研究成果主要集中在四大方面:一是關(guān)于社區(qū)基金會本土合法性獲得及其成立發(fā)展意義方面的探究;二是關(guān)于社區(qū)基金會角色定位、類型特征與作用功能方面的探究;三是關(guān)于社區(qū)基金會運(yùn)作模式及現(xiàn)存問題與困境方面的探究;四是關(guān)于國外社區(qū)基金會發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒及本土化策略方面的探究。整體來看,雖有些研究在關(guān)于社區(qū)基金會的角色定位、作用功能及運(yùn)作模式方面,對其與政府的關(guān)系有所涉及或探討,如崔開云、孫倩、原珂等(11)崔開云:《社區(qū)基金會的美國經(jīng)驗(yàn)及其對中國的啟示》,《江淮論壇》2015年第4期;孫倩:《美國的社區(qū)基金會介紹》,《社區(qū)》2003年第7期,第64頁;原珂、許亞敏、劉鳳:《英美社區(qū)基金會的發(fā)展及其啟示》,《社會主義研究》2016年第6期。通過對美國、英國等發(fā)達(dá)國家社區(qū)基金會發(fā)展經(jīng)驗(yàn)分析后,從政府和基金會雙方角度提出二者關(guān)系可能的借鑒方案,但針對社區(qū)基金會如何科學(xué)建構(gòu)起與基層政府的關(guān)系,現(xiàn)有研究成果還相對較少,抑或寥寥無幾。既有的些許研究成果中,比較有代表性的觀點(diǎn)如下:徐家良(12)徐家良:《中國社區(qū)基金會關(guān)系建構(gòu)與發(fā)展策略》,《社會科學(xué)輯刊》2017年第2期。從“差序格局”和“關(guān)系”的理論視角出發(fā),探討了社區(qū)基金會可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)處理好的六大主要關(guān)系,即與政府、居民、社區(qū)其他社會組織、駐區(qū)單位、自身內(nèi)外部關(guān)系以及國內(nèi)外關(guān)系,以構(gòu)建起良好的有機(jī)關(guān)系體系,但這六大關(guān)系更多的是對政府發(fā)起型社區(qū)基金會而言的;原珂(13)原珂:《社區(qū)基金會本土化過程中社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)建與型塑》,《理論探索》2022年第2期。從功能視角出發(fā),在探究社區(qū)基金會在基層社區(qū)治理創(chuàng)新中應(yīng)發(fā)揮“引領(lǐng)者”“催化者”“資源鏈接者”“參與者”“陪伴者”等社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的多維角色中,重點(diǎn)分析了社區(qū)基金會與街道政府及其社區(qū)“兩委”(社區(qū)黨委和社區(qū)居委會)間的關(guān)系;畢薈蓉(14)畢薈蓉:《政府培育扶持對社區(qū)基金會組織發(fā)展的影響——基于49家社區(qū)基金會的實(shí)證分析》,《華東師范大學(xué)》2020年。則根據(jù)政府培育扶持社區(qū)基金會發(fā)展的不同指標(biāo)體系,結(jié)合采用政策工具類別的不同,將政府培育扶持社區(qū)基金會的行為劃分為基礎(chǔ)型工具、分配型工具、市場化工具、引導(dǎo)型工具等。此外,也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)基金會激活與重塑地方性的社會互動與支持網(wǎng)絡(luò)等(15)黃家亮、馬穎:《社區(qū)基金會的全球視野與中國路徑》,《社會建設(shè)》2020年第5期。,以重塑社區(qū)的公共治理之道。但整體而言,如何從學(xué)理層面厘清社區(qū)基金會與政府特別是基層政府間的關(guān)系及其作用功能發(fā)揮,仍未形成共識,還待進(jìn)一步的探究。例如,在讓政府職能轉(zhuǎn)移有一個(gè)社會基層的承載體系中,社區(qū)基金會如何處理好二者關(guān)系并發(fā)揮積極作用功能等類似的問題,亟需深入研究。故本文重點(diǎn)在厘清二者關(guān)系及其脈絡(luò)傳承的基礎(chǔ)上,嘗試探究社區(qū)基金會作為一種兼具社區(qū)性、公益性和金融性的樞紐型社會組織在構(gòu)建政社、政企伙伴關(guān)系,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及其承接機(jī)制,以及緩解基層社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的作用功能。

三、“伙伴”而非“伙計(jì)”:基層政府可信任合作伙伴的考量

本質(zhì)上,社區(qū)基金會與基層政府二者間關(guān)系屬于典型的政社關(guān)系范疇。但鑒于中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展,本文將引入“國家—社會—市場”的視角來探討社區(qū)基金會與基層政府更為復(fù)雜的動態(tài)關(guān)系構(gòu)建及其作用功能發(fā)揮。實(shí)踐證明,一個(gè)成熟的社會是政府、企業(yè)和社會組織三種力量實(shí)現(xiàn)基本均衡的社會。美國德魯克基金會(The Drucker Foundation)在《未來的社區(qū)》一書中也提出,健康社會有三個(gè)主要部門:公共部門、私營部門和社會部門,即有效的政府組織、商業(yè)組織和社區(qū)組織。社會部門及其組織的使命是改變我們的生活。而要做到這點(diǎn)就需要滿足個(gè)人、社區(qū)和社會的精神、思想和生理需要。該部門及其組織還應(yīng)營造一種有意義的高效負(fù)責(zé)的公民環(huán)境。(16)[美]德魯克基金會:《未來的社區(qū)》,魏青江等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2006年,第187-188頁。塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)更進(jìn)一步指出,“一個(gè)社會的政治發(fā)達(dá)的重要標(biāo)志之一就是其社會組織的質(zhì)與量都達(dá)到一定程度,組織發(fā)展層次低下甚至缺乏是政治動蕩的社會的特征。社會組織發(fā)展良好是政治發(fā)展的重要標(biāo)志”。這種意義上,基于“國家—社會—市場”關(guān)系分析,民主社會視角下的社區(qū)基金會理應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立法人團(tuán)體,其與政府部門之間也應(yīng)是平等的合作關(guān)系,而非具有上下級等之類屬性的依附性關(guān)系。換言之,社區(qū)基金會與政府部門之間應(yīng)是平等自愿的“伙伴”關(guān)系,而非具有依附屬性的上下級關(guān)系甚至“伙計(jì)”關(guān)系。這一視角強(qiáng)調(diào)社區(qū)基金會作為一種社會組織的自主性和獨(dú)立性,其按照自身的章程、宗旨和相應(yīng)的管理辦法來運(yùn)行,不受政府的行政干預(yù),但應(yīng)接受法律和社會及輿論等的監(jiān)督。

同時(shí),在法團(tuán)主義視角下,社區(qū)基金會是政府與其他社會力量、社會組織聯(lián)結(jié)和溝通的中間組織,具有樞紐型社會組織的地位和功能。尤其是作為樞紐型社會組織,法律賦予其整合社會資源和相對壟斷性的地位。相較于其他社區(qū)社會組織,社區(qū)基金會更處于核心的位置。例如,盡管在中央層面的政策文件中并沒有關(guān)于社區(qū)基金會定位的明確規(guī)定,但我們還是能夠從2017年6月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和2017年12月民政部專門印發(fā)的《民政部關(guān)于大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》中隱約看到,國家對社區(qū)基金會的定位是有一些建議的:一是為城鄉(xiāng)社區(qū)治理募集資金,二是為其他社區(qū)社會組織提供資助。這表明社區(qū)基金會實(shí)際發(fā)揮的是樞紐型社會組織的作用與功能。這種意義上,在實(shí)際運(yùn)作中,政府與社區(qū)基金會更多的是一種統(tǒng)合性關(guān)系,即社區(qū)基金會對政府在財(cái)政及資源上形成依賴,而政府則對社區(qū)基金會的成立與運(yùn)作進(jìn)行有效介入。在本研究中,更為強(qiáng)調(diào)的是,即使在這種“統(tǒng)合性”關(guān)系中,二者也應(yīng)保持各自的自主性和獨(dú)立性,平等合作,而謹(jǐn)防形成具有依附性的“伙計(jì)”關(guān)系。這也進(jìn)一步證明了社區(qū)基金會和基層政府間應(yīng)形成良性的合作伙伴關(guān)系。換言之,政府應(yīng)該將社會組織當(dāng)成與自己并肩作戰(zhàn)的合作伙伴(而非下屬的“伙計(jì)”),承認(rèn)包括獨(dú)具金融性的社區(qū)基金會等在內(nèi)的社會組織在基層社會治理中特別是社區(qū)公共事務(wù)中所作的努力,合理轉(zhuǎn)變自身的職能,實(shí)現(xiàn)從公共服務(wù)的直接提供者向社區(qū)管理的協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)變。

在當(dāng)前中國社會組織蓬勃發(fā)展與高質(zhì)量推進(jìn)的大背景下,政府與社區(qū)基金會的關(guān)系無疑是其與諸多社會組織關(guān)系中最重要的一對。更進(jìn)一步說,是否能夠厘清二者間的關(guān)系直接關(guān)乎社區(qū)基金會這一新型“樞紐型”社會組織發(fā)展的整體行業(yè)生態(tài)。這就要求,一方面基層政府應(yīng)擺正站位,明確與社區(qū)基金會的合作伙伴關(guān)系,而非將社區(qū)基金會作為街道“跑腿兒”的“伙計(jì)”,更不應(yīng)將其作為社區(qū)“兩委”“跑腿兒”的“小伙計(jì)”。但實(shí)踐中,在現(xiàn)階段的社區(qū)基金會運(yùn)作中,政府對于社區(qū)基金會發(fā)揮著非常重要的指引作用。這是因?yàn)檎匀粫绊懼鐣Y源的調(diào)配與流通,特別是在既有社區(qū)基金會發(fā)展生態(tài)下政府發(fā)起型的社區(qū)基金會已經(jīng)成為主流(17)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)可知,當(dāng)前我國289家社區(qū)基金會中,政府發(fā)起型的社區(qū)基金會至少占七成以上,故政府發(fā)起型社區(qū)基金會無疑是我國社區(qū)基金會發(fā)展的絕對主體。,政府的態(tài)度決定著社區(qū)基金會發(fā)展的空間大小。為此,政府要扮演好在社區(qū)基金會中的特殊角色,主動通過階段性放權(quán)由直接管理轉(zhuǎn)向間接指導(dǎo)與監(jiān)管,讓社區(qū)基金會發(fā)揮好鏈接政府與其他社會力量的橋梁,走向伙伴互助性合作。另一方面,社區(qū)基金會也應(yīng)明確其職責(zé)使命,減少對政府過度依賴,進(jìn)而展開二者間的高質(zhì)量合作,走向內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展道路。為此,社區(qū)基金會也要“巧妙”處理好與政府的關(guān)系,既要避免政府全力控制,從而使其“被行政化”或者體制化,成為“紅頂”社區(qū)基金會;也要避免其與政府的徹底分離,過度地強(qiáng)調(diào)自主性管理、獨(dú)立性運(yùn)作,從而走向政府的“對立面”,以致完全失去政府這一重要的資源支持供給者。(18)徐家良:《中國社區(qū)基金會關(guān)系建構(gòu)與發(fā)展策略》,《社會科學(xué)輯刊》2017年第2期。

此外,還需注意的是,在構(gòu)建政府與社會組織成為伙伴關(guān)系的過程中,應(yīng)結(jié)合中國特色政治制度優(yōu)勢,積極通過基層黨建的方式發(fā)揮黨和政府的宏觀引導(dǎo)作用,以保證社區(qū)基金會的正確發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上,作為掌握更多資源的政府部門,理應(yīng)從以下兩方面促進(jìn)其與社區(qū)基金會伙伴關(guān)系的深化與鞏固:一是政府應(yīng)使用政策工具制定促進(jìn)社區(qū)基金會發(fā)展的相關(guān)政策,為社區(qū)基金會參與基層治理創(chuàng)造良好的社會政策與制度環(huán)境。例如,2021年9月28日,上海市出臺的《上海市慈善條例》就明確規(guī)定“本市支持設(shè)立社區(qū)基金會,或者在依法設(shè)立的基金會下設(shè)社區(qū)專項(xiàng)基金”(19)主要募集慈善款物,組織開展或者資助開展社區(qū)公益慈善活動和項(xiàng)目,發(fā)展社區(qū)公益事業(yè),參與社區(qū)治理。,并明確要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)在場地、人員等方面為慈善超市、社區(qū)基金會提供支持”。二是進(jìn)一步加大對包括社區(qū)基金會在內(nèi)的相關(guān)社會組織的支持和培育力度,特別是要改善政府對社區(qū)公共服務(wù)的委托和購買機(jī)制,增加對包括社區(qū)基金會在內(nèi)的社會組織等的財(cái)政支持及相關(guān)資源對接。目前全國各地都在嘗試建立社會組織孵化基地,但是大部分基地都只是提供一些常見的基本服務(wù),比如場地提供、后勤保障等,在服務(wù)宣傳、能力提高等方面的服務(wù)與培訓(xùn)比較少,但這往往是社會組織所需要的,如針對社區(qū)基金會行業(yè)特色所開展的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、人員能力提升等更為緊缺。為此,政府要大力發(fā)展和創(chuàng)新對于類似社區(qū)基金會、社區(qū)社會企業(yè)等創(chuàng)新型社會組織的針對性培育方式方法,在提供場地等基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí),重點(diǎn)培養(yǎng)這些組織的資源挖掘與管理能力、科學(xué)決策能力以及快速應(yīng)變的反應(yīng)能力等,甚至可以針對兼具社會工作、社區(qū)服務(wù)和公益慈善等(20)我國社會組織發(fā)展策略中,提出優(yōu)先發(fā)展社會工作類、社區(qū)服務(wù)類和公益慈善類社會組織。原珂:《城市社區(qū)治理理論與實(shí)踐》,北京:中國建筑工業(yè)出版社、中國城市出版社,2020年,第38-40頁。復(fù)合屬性的社區(qū)基金會采取“進(jìn)站培育優(yōu)先、進(jìn)點(diǎn)孵化優(yōu)先、備案指導(dǎo)優(yōu)先”的措施,以在社會基金會成立與發(fā)展初期就能實(shí)現(xiàn)組織架構(gòu)健全、法人治理結(jié)構(gòu)完善以及地區(qū)布局科學(xué)等方面的前瞻性設(shè)計(jì)。

最后,值得注意的是,在上述“合作伙伴關(guān)系”建立與發(fā)展過程中,政府還應(yīng)對社區(qū)基金會“耐心陪伴”。所謂“耐心陪伴”,主要是指政府部門對社區(qū)基金會的長期持續(xù)的支持。例如,在社區(qū)基金會成立初期,政府不應(yīng)對其過度干預(yù),如追求政績、年檢考核等,而應(yīng)“耐心陪伴”,積極助其建立社區(qū)信任和營造社區(qū)慈善氛圍(21)很大程度上,建立社區(qū)信任和營造社區(qū)慈善氛圍是需要時(shí)間的。。根據(jù)饒錦興、王筱昀等對美國禮來基金會在印第安納扶持的社區(qū)基金會發(fā)展?fàn)顩r之追蹤研究結(jié)果,政府至少應(yīng)耐心陪伴每一個(gè)社區(qū)基金會發(fā)展15年,以避免通過“揠苗助長”使其成為曇花一現(xiàn)的“政績工程”。同時(shí),對社區(qū)基金會而言,一方面,其在成立初期不能一味追求籌款數(shù)和項(xiàng)目數(shù),最重要的是深入了解社區(qū)需求,培養(yǎng)社區(qū)信任,把每一件事做好做扎實(shí)。如在相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn),如果方法得當(dāng),2—3年則能看到成效。(22)原珂:《社區(qū)基金會本土化過程中社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)建與型塑》,《理論探索》2022年第2期。另一方面,在社區(qū)基金會發(fā)展過程中,社區(qū)基金會應(yīng)對政府始終保持理解和信任,并積極與政府溝通,了解社區(qū)政策和發(fā)展規(guī)劃等,若條件允許,盡可能地邀請一些當(dāng)?shù)卣賳T參與社區(qū)基金會所開展的項(xiàng)目或決策(如參與監(jiān)事會、共建社區(qū)項(xiàng)目等)。

四、伙伴關(guān)系下社區(qū)基金會在基層政府治理中的功能發(fā)揮

由上文可知,“伙伴”而非“伙計(jì)”關(guān)系,是社區(qū)基金會與基層政府之間應(yīng)建構(gòu)起的一種理想關(guān)系。這種意義上,社區(qū)基金會作為基層政府可信任的合作伙伴,在基層社會治理新格局特別是基層政府治理中發(fā)揮著構(gòu)建政社企伙伴關(guān)系以為創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制探尋新徑、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)移承接機(jī)制、緩解基層社會矛盾和維護(hù)穩(wěn)定以及優(yōu)化第三次社會分配和助力共同富裕社會建設(shè)等方面作用功能。

(一)構(gòu)建政社企伙伴關(guān)系,為創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制探尋新徑

通常來說,在政社合作方面,特別是在服務(wù)提供上,一則相較于政府更擅長于“資源統(tǒng)籌”,社會組織在“專業(yè)技術(shù)”上更具有優(yōu)勢,二則相較于政府善于鋪設(shè)帶有強(qiáng)制性、體量大、同質(zhì)性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù),社會組織可基于社區(qū)需求憑借自身優(yōu)勢提供更加靈活、細(xì)致、多樣化的個(gè)性服務(wù),但實(shí)踐中兩者可以通過合理的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢彌合與互補(bǔ)。放眼全球,各國政府在處理與社會組織的關(guān)系時(shí),方式方法也較為多樣,在不同階段、不同地域、不同領(lǐng)域、不同組織之間具有不同樣態(tài)的政社合作關(guān)系,如有的對立、有的合作、有的本就一體(詳見圖1)。當(dāng)前中國在社會治理領(lǐng)域所開展的政社合作方式主要有直接合作和間接合作兩種,前者指社會組織與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)直接接觸來商定服務(wù)方式,后者則主要指社會組織不通過與政府部門有關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)的直接往來,但其在政府制定的政策框架下獨(dú)立提供服務(wù),并接受政府相關(guān)監(jiān)管的合作方式。從政府與社會組織的關(guān)系來看,政社合作中的政府主要承擔(dān)政策引導(dǎo)、財(cái)政支持和監(jiān)督管理等職責(zé),而社會組織則在法規(guī)政策規(guī)范下依法提供服務(wù)、倡導(dǎo)政策完善。(23)謝瓊、谷玉瑩:《慈善事業(yè)健康發(fā)展需要構(gòu)建新型政社關(guān)系》,https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1611025497&ver=2837&signature=ff5X7ehQQ96zMqSMoXh85izUw3fLgPT-GHj29TtNBGmCNkxb-3ocVPCJVbTWlZKh*NgYCd0hjwoTeoCnxXqZ94-Cc8DP3ojUpsHFqs*x-1-EB2zybW3COz4XViis3pS6&new=1.然而,實(shí)際工作中,目前我國社會組織領(lǐng)域的政社關(guān)系還是傳統(tǒng)的政府對社會組織的管制較多,可謂“‘嚴(yán)管’有余、‘厚愛’不足”,政社之間還未建立起良性互動機(jī)制,互動粘性不足,社會活力釋放不夠,資源與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全等,在支持、引導(dǎo)和促進(jìn)社會組織發(fā)展方面的作用還有待大幅提升。

圖1 政社關(guān)系樣態(tài)圖譜

根據(jù)前文所述,由社區(qū)基金會來做這件事情,則會將原來的政社關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織間的橫向合作關(guān)系,從而將會減去很多不必要的麻煩。在此,以政府購買服務(wù)為例,一般情況下,通過政府購買社區(qū)基金會的公共服務(wù),可以逐步理清政府與社會組織的職能。那么,以前政府也在購買社會組織服務(wù),為什么政府購買社區(qū)基金會公共服務(wù)就那么重要呢?答案在于:社區(qū)基金會本身不提供直接服務(wù),它把提供服務(wù)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給專業(yè)的社會組織,進(jìn)而通過在社會組織中擇優(yōu)選擇,以充分激發(fā)社會組織活力。由此推知,社區(qū)基金會作為一種“界面”組織(24)原珂:《社區(qū)基金會界面特征與作用功能:一種 “邊界” 組織的闡釋》,《黨政研究》2023年第2期。,可以通過政府購買其服務(wù)實(shí)現(xiàn)與政府部門和其他社區(qū)社會組織二者間的“雙重直接合作”,進(jìn)而創(chuàng)新了社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制及社會組織參與治理模式,實(shí)現(xiàn)了提升公共服務(wù)供給效率,推動政府流程改革,理順政社關(guān)系等功效。

這種意義上,社區(qū)基金會預(yù)示著一種新的政社關(guān)系構(gòu)建模式。從根本上來說,鑒于社區(qū)基金會在整個(gè)基層社會治理體系中的“樞紐型”定位,建構(gòu)關(guān)系、培育社會資本理應(yīng)是其天然使命。唐有財(cái)(25)唐有財(cái)、權(quán)淑娟:《中國城市社區(qū)基金會發(fā)展及運(yùn)作研究》,上海:華東理工大學(xué)出版社,2020年,第44-45頁。就認(rèn)為,社區(qū)基金會旨在通過建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系來將資源、需求和問題聯(lián)系在一起,重建社區(qū)中人與人的關(guān)系,形成網(wǎng)絡(luò)合作治理。當(dāng)前,我國社區(qū)基金會的發(fā)展規(guī)模雖小,但其在社區(qū)治理乃至基層治理中發(fā)揮著重要支點(diǎn)的作用,這種支點(diǎn)的作用比簡單的資金規(guī)模、服務(wù)人群等量化指標(biāo)更有價(jià)值。它意味著社區(qū)在有需要的時(shí)候會去主動尋找這個(gè)支點(diǎn),從而使問題解決變得更容易。結(jié)合上文可知,社區(qū)基金會既是居民日常生活中所需公共服務(wù)的供給者和參與者,也是政府有效管理社區(qū)的合作者,因此可以起到政府與居民之間的橋梁作用,且又因其受到居民與政府兩邊的制約和考核要求,故更應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)及章程,以切實(shí)服務(wù)于民。與此同時(shí),居民所參與的社區(qū)基金會還能夠通過跟政府和企業(yè)的合作,使得政府、企業(yè)、個(gè)人等多方能實(shí)現(xiàn)多元共治社區(qū),進(jìn)而推動社區(qū)治理在更深層次上的可持續(xù)發(fā)展。這種意義上,社區(qū)基金會通過承接部分政府職能和企業(yè)社會職責(zé),從而也有助于構(gòu)建起政社企伙伴關(guān)系。例如,上海凌云社區(qū)基金會就十分重視政府與社區(qū)基金會的合作伙伴關(guān)系,街道充分尊重社區(qū)基金會的自主性,基金會則努力實(shí)現(xiàn)其運(yùn)作的社會化。具體來說,一是街道對社區(qū)基金會理事會充分授權(quán),確保其是社區(qū)基金會的最高決策機(jī)構(gòu),基金會各部門權(quán)限和運(yùn)作嚴(yán)格依基金會章程運(yùn)行;二是確保社區(qū)基金會秘書處日常運(yùn)營的相對獨(dú)立性。究其原因,這種合作伙伴關(guān)系的建立,一方面與街道主管領(lǐng)導(dǎo)的意識相關(guān),另一方面也與街道對基金會理事會成員的信任有關(guān)。鑒于基金會理事會成員是由街道物色推薦產(chǎn)生的,他們都是政治和業(yè)務(wù)上可靠的人員,即便政府不介入干預(yù),社區(qū)基金會的發(fā)展也不會偏離街道的總體發(fā)展規(guī)劃。(26)唐有財(cái)、權(quán)淑娟:《中國城市社區(qū)基金會發(fā)展及運(yùn)作研究》,第160頁。

(二)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)移承接機(jī)制

20世紀(jì)70年代由于福利國家政府的大包大攬給政府帶來了巨大的財(cái)政危機(jī)。自此以后,各國逐漸由“國家中心主義”向“福利多元主義”轉(zhuǎn)向,探索將政府的一些職能部門交給社會或者企業(yè)去做。黨的十八大以來,黨和政府始終強(qiáng)調(diào)“社會治理重心下沉”,各地也在持續(xù)探索將社會能做的事情外包出去,或者和企業(yè)與社會組織等進(jìn)行合作,以減輕政府負(fù)擔(dān),提高公共服務(wù)的供給效率。很大程度上,社會組織作為第三方組織,是承接政府和企業(yè)分離出來的社會職能的一種社會化組織形態(tài),它在政府、市場和社會之間能夠起到橋梁、協(xié)調(diào)和溝通的作用(27)這可以說是社區(qū)基金會的一大優(yōu)勢,但也是其尷尬之處。,從而有助于進(jìn)一步厘清政社關(guān)系(此處特指變革社會組織與政府部門之間的合作關(guān)系),優(yōu)化政府職能以及創(chuàng)新政府職能轉(zhuǎn)移的承接機(jī)制等。實(shí)踐中,北京市思誠社區(qū)公益基金會、北京齊化社區(qū)公益基金會等在政府購買服務(wù)特別是在承接委托服務(wù)上就做出諸多此類的有益探索,并逐步實(shí)現(xiàn)了將政府委托社會組織服務(wù)項(xiàng)目作為基金會資金來源的重要組成部分,從而不僅有效緩解了自身在資金籌集方面的困難(28)調(diào)研中了解到,目前北京市思誠社區(qū)公益基金會申請到的政府委托項(xiàng)目已經(jīng)由2016的3項(xiàng)上升到2018年的10項(xiàng),進(jìn)而提升到2021年的30余項(xiàng)。(對北京市思誠社區(qū)公益基金會負(fù)責(zé)人Z女士的訪談資料CF20210518),還使得社區(qū)基金會成為政府職能的有效補(bǔ)充,尤其是在社區(qū)組織培育、人才培訓(xùn)、資源對接、項(xiàng)目研發(fā)等方面取得良好成效,也積累了豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。很大程度上,這些皆為改善政社關(guān)系、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)移承接機(jī)制及探尋基層社區(qū)治理新機(jī)制、新路徑等做出了有益嘗試。

其實(shí),政府在傳統(tǒng)社會治理中大包大攬一切社會事務(wù)的管理方式已經(jīng)很難適應(yīng)我國現(xiàn)代化的發(fā)展模式,“小政府,大社會”的治理理念是適應(yīng)當(dāng)下社會多樣態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。其主張基層政府通過重心下移、權(quán)力下放、力量下沉,充分發(fā)揮基層自治力量,實(shí)現(xiàn)基層政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。自2008年我國首家社區(qū)基金會——深圳桃源居社區(qū)基金會成立以來,社區(qū)基金會作為一種新型社區(qū)服務(wù)慈善組織在我國基層社會治理中扮演著重要角色。相較于當(dāng)前絕大多數(shù)的政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會,其不僅在經(jīng)費(fèi)上對政府財(cái)政高度依賴,而且基層政府也往往會直接干預(yù)基金會的項(xiàng)目運(yùn)行和資金使用,這既有礙于基金會自主性與獨(dú)立性的有效發(fā)揮,也因行政色彩的濃厚而始終讓基層政府難以從具體的社會公共事務(wù)中真正退出,更無從談起其職能的轉(zhuǎn)換。某種程度上,企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會在破解這一困境方面優(yōu)勢凸顯。一方面,通過企業(yè)大額捐贈與定向支持,社區(qū)基金會在資金方面得以相對自主,且能夠憑這些資金開展一些具有“自我造血”的可持續(xù)發(fā)展能力培育與建設(shè)。這種意義上,企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會可以大大減輕對政府的依賴程度,能夠相對自主地進(jìn)行決策運(yùn)行,避免出現(xiàn)社會組織從屬于政府的尷尬局面,以充分發(fā)揮社會組織的社會治理作用。另一方面,企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)基金會作為專業(yè)的公益樞紐平臺,通過整合社區(qū)資源、資助社區(qū)公共服務(wù),在便民、扶貧、助老助殘等多個(gè)方面積極行動,承擔(dān)政府的相應(yīng)職能,打造社區(qū)治理的重要平臺,從而真正實(shí)現(xiàn)政府從具體公共治理事務(wù)中“走出去”與基層自治力量“走進(jìn)來”相結(jié)合,加快基層政府的職能轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新政府職能轉(zhuǎn)移的承接機(jī)制。

(三)緩解基層社會矛盾和維護(hù)穩(wěn)定以及助力共同富裕

全球新冠疫情的持續(xù)影響和“兩個(gè)百年”大變局下的中國正經(jīng)歷著深刻的社會轉(zhuǎn)型和變革,難免會產(chǎn)生各種社會問題和矛盾沖突,且這些社會問題和矛盾沖突大都終將會集中在人們?nèi)粘Ｋ畹纳鐓^(qū)中“上演”。(29)原珂、李少抒、廖逸兒:《社區(qū)沖突生成的影響因素探究——基于中國特大城市北上廣深津的問卷調(diào)查》,《河南社會科學(xué)》2021年第4期。盡管多年來,政府在化解基層社會矛盾、維護(hù)基層社會秩序穩(wěn)定上付出了巨大人力物力和財(cái)力,但成效并不顯著。(30)原珂:《公共沖突治理視域下中國社會治理制度建設(shè)的反思與前瞻》,《江海學(xué)刊》2021年第6期。事實(shí)證明,有效化解基層社會日益復(fù)雜的各種矛盾沖突,僅靠政府力量是不夠的,倘若處理不當(dāng),還會引發(fā)大規(guī)模的群體性事件(這不僅增加了維穩(wěn)成本,而且還會導(dǎo)致社會不和諧)。對此,包括社區(qū)基金會在內(nèi)的社會組織作為基層政府可信任的合作伙伴,更是新時(shí)代新征程中我國基層社會治理新格局建設(shè)的重要行動主體,在緩解基層社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面則發(fā)揮著政府無法替代的重要作用。一方面,按照國際慣例,作為社區(qū)公益性的支持型社會組織,社區(qū)基金會在為社區(qū)治理提供資金支持外,還能夠針對具體難題設(shè)立各種專項(xiàng)治理項(xiàng)目,并與其他社區(qū)自治組織、專業(yè)型社會組織合作,精準(zhǔn)滿足社區(qū)居民的多元化、個(gè)性化需求,從而通過破舊立新的方式,有效創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展模式,破解社區(qū)治理困境與基層治理難題,并在實(shí)踐中已逐步取得良好成效。如諸多研究皆證明,社區(qū)基金會作為一種兼具公益性和金融性的新型慈善組織,能夠有效整合容納各類社會資源,使許多社會問題在社區(qū)層面就以慈善、公益、自治、互助等方式解決,不僅有效緩解了各種社會矛盾、糾紛或沖突(31)李向前等:《聚智借力弘慈揚(yáng)善——社區(qū)微基金的成都創(chuàng)新》,北京:中國社會出版社,2020年,第25頁。,而且還日漸變革著既有的傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展方式與治理模式。另一方面,社區(qū)基金會作為一種日益崛起的新型樞紐型社會組織,實(shí)踐中各種類型的社區(qū)基金會及其資助的各類社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等可以為相關(guān)專業(yè)組織或群體搭建起重要的公共參與平臺,使他們可以參與到權(quán)力監(jiān)督、資源分配、政策制定等一系列與民眾利益息息相關(guān)的公共活動中來,有助于從源頭上消除矛盾糾紛。(32)陳成文、陳建平:《論社會組織參與市域社會治理的制度建設(shè)》,《湖湘論壇》2020年第1期。例如,社區(qū)基金會可以通過與其他社區(qū)服務(wù)組織共同建立需求平臺,整合社區(qū)內(nèi)的需求,使社區(qū)組織更有針對性地為居民提供服務(wù),并提升社區(qū)服務(wù)供給效率。與此同時(shí),在上述服務(wù)功能與能力提升的過程中,社區(qū)基金會還于無形中構(gòu)建了多元主體間的社會參與,且這種參與(即重復(fù)的合作性互動)能夠建立起社區(qū)信任并增加關(guān)系的價(jià)值(即形成社會資本),這則為進(jìn)一步構(gòu)建更為廣泛意義上的社會合作行為所需要的良好社會氛圍及生態(tài)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

另外,社區(qū)基金會作為基層政府可信任的合作伙伴,其創(chuàng)新發(fā)展與成長壯大還能夠助力基層政府優(yōu)化第三次分配的“最后一公里”,提速共同富裕的社會建設(shè)步伐。黨的十九屆五中全會提出“發(fā)揮第三次分配作用,發(fā)展慈善事業(yè),改善收入和財(cái)富分配格局”,黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個(gè)人積極參與公益慈善事業(yè)”,這對慈善事業(yè)提出了新要求和新希望。追根溯源,慈善事業(yè)源于貧富不均,其作用就是緩解這種不均所帶來的痛苦——包括個(gè)人的和社會的,但不是均貧富,這是一開始就要明確的。本質(zhì)上,社會調(diào)和是慈善作用之實(shí)用目的:溫思羅普的理想社會是窮人不起來反對比他們生活優(yōu)越的人,富人也不應(yīng)漠視窮人。生活條件的不同應(yīng)該使他們更加相互需要,關(guān)系更密切。即使貧富差距固然明顯,但全社會共同的命運(yùn)更為重要。(33)資中筠:《財(cái)富的責(zé)任與資本主義演變:美國百年公益發(fā)展的啟示》,上海:上海三聯(lián)書店,2015年,第13-14頁。同時(shí),諸多研究也證明,實(shí)踐中被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱作“社會第三次分配”的慈善事業(yè),在解決社會矛盾、減小貧富差距、解決社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面確實(shí)有著先天優(yōu)勢,可以彌補(bǔ)政府功能的不足。(34)王杰秀等:《社區(qū)基金會發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)與中國本土實(shí)踐》,北京:中國社會出版社,2018年,第75頁。這種意義上,作為慈善事業(yè)基底的社區(qū)基金會,是一種新型扎根社區(qū)的基層慈善組織,更是基層政府可信任的合作伙伴,在扶貧濟(jì)困、助殘幫幼、助醫(yī)助學(xué)以及參與社區(qū)治理或打造慈善社區(qū)等方面有著巨大的潛在發(fā)揮空間,理應(yīng)在新時(shí)代新征程中與政府一道優(yōu)化社會分配的“最后一公里”,助力共同富裕。與此同時(shí),社區(qū)基金會與基層政府良好合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建,還可以進(jìn)一步促使基層政府從“一元主導(dǎo)”向“多元共治”的轉(zhuǎn)變,真正構(gòu)建起“共建共治共享”的社區(qū)治理共同體;建立社區(qū)信用關(guān)系,助力社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長,特別是隨著中國社會轉(zhuǎn)型的不斷深化,傳統(tǒng)人際關(guān)系的紊亂使得個(gè)體需要找到新的方式聯(lián)系到相關(guān)機(jī)構(gòu)來解決他們所關(guān)心的問題,同時(shí)無需懷疑這些機(jī)構(gòu)作出的承諾,而社區(qū)基金會恰恰既可以處理好社區(qū)亟待解決的問題,也可以建立信用關(guān)系,這對中國社區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長是至關(guān)重要的;(35)基金會中心網(wǎng):《美國社區(qū)基金會》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013年,第5-6頁。等等。

綜上,社區(qū)基金會作為一種新型樞紐型社會組織,目前仍是基層政府社區(qū)治理“工具箱”中一個(gè)有待開發(fā)的工具(盡管其目前還未充分發(fā)揮吸納社會資源、創(chuàng)新治理體制、弘揚(yáng)公益文化及發(fā)揮社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力等的功能潛力),但若能理順并處理好二者間的“伙伴”關(guān)系,社區(qū)基金會才能在新時(shí)代新征程中的基層社會治理新格局內(nèi)成為基層政府可信任的重要合作伙伴,社區(qū)基金會的可持續(xù)發(fā)展才能夠有著堅(jiān)定的前提保障。(36)在中國特色社會主義體制下,社會組織作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分,任何社會組織都應(yīng)首要處理好其與政府的關(guān)系,這亦是其可持續(xù)發(fā)展的前提所在。對基層政府而言,唯有如此,未來社區(qū)基金會才可能會體現(xiàn)出尼古拉斯·羅斯(Nikolas Rose)所說的“通過社區(qū)的治理”(37)羅斯認(rèn)為,“通過社區(qū)的治理”來自這樣的一個(gè)過程,即有關(guān)社區(qū)性質(zhì)的專業(yè)和技術(shù)知識的增長,已經(jīng)與治理機(jī)構(gòu)的行政和管理實(shí)踐相互關(guān)聯(lián)。Nikolas Rose.Powers of Freedom: Reframing Political Thought,Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.175-176.之功效,即一種通過動員社區(qū)資源,以在由各種機(jī)構(gòu)規(guī)定的總體性框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我治理的策略。