■ 張宇崢/陳曉鍵,2

（1．西安建筑科技大學(xué)建筑學(xué)院，陜西 西安 710055；2．省部共建西部綠色建筑國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，陜西 西安 710055）

1 問題的提出

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，城鎮(zhèn)化過程中要“留得住綠水青山、記得住鄉(xiāng)愁”。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中切實(shí)保護(hù)傳統(tǒng)村鎮(zhèn)是留住鄉(xiāng)愁的重要途徑[1]。歷經(jīng)風(fēng)雨，具有較高文化、歷史、美學(xué)價值的傳統(tǒng)村落是我國古代規(guī)劃營建技術(shù)的典范[2]，兼具物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)特征的傳統(tǒng)村落是燦爛中華文化的重要載體[3]。與發(fā)展歷史較短的一般村落相比，傳統(tǒng)村落為了實(shí)現(xiàn)歷史遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)，一方面要特別注重保護(hù)老住區(qū)的原真性，另一方面要滿足居民更強(qiáng)的新住區(qū)營建需求。傳統(tǒng)村落在城鎮(zhèn)化過程中，伴隨著生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、地域空間演變，地形地勢等自然條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要等社會條件難以滿足現(xiàn)代生活的需要，迫切需要拓展居住空間。在傳統(tǒng)村落建設(shè)發(fā)展過程中，村落所在地地方政府、村集體及村民等多主體通過原址擴(kuò)建、選址外遷等多種方式營建新住區(qū)。傳統(tǒng)村落新住區(qū)是在歷史建筑聚集的老住區(qū)之外新建設(shè)的聚落，新住區(qū)營建是傳統(tǒng)村落強(qiáng)化老住區(qū)原真性保護(hù)、順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的突出表現(xiàn)。對城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)村落住區(qū)營建的已有研究主要涉及：公共管理視角下城鎮(zhèn)化對傳統(tǒng)村落鄉(xiāng)村治理模式的影響[4]、城鎮(zhèn)化對傳統(tǒng)村落數(shù)量及村落人口的影響[5]、城鎮(zhèn)化影響下傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展的法律政策調(diào)整與管理創(chuàng)新[6]、城鎮(zhèn)化影響下傳統(tǒng)村落保護(hù)長效機(jī)制[7]；經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下城鎮(zhèn)化中業(yè)態(tài)融合與傳統(tǒng)村落復(fù)興[8]、文化地方性建構(gòu)和價值再生產(chǎn)對傳統(tǒng)村落城鎮(zhèn)化的推動[9]、傳統(tǒng)村落城鎮(zhèn)化過程中的資源開發(fā)利用[10]、城鎮(zhèn)化中傳統(tǒng)村落旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展[11]；城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)視角下傳統(tǒng)村落城鎮(zhèn)化模式選擇[12-13]、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中傳統(tǒng)村落空間重構(gòu)[14]、城鎮(zhèn)化對傳統(tǒng)村落景觀脆弱性的影響[15]；社會學(xué)視角下傳統(tǒng)村落鄉(xiāng)愁資源價值[16]、傳統(tǒng)村落記憶[17]、傳統(tǒng)村落文化價值與振興路徑等角度[18-19]。本文基于土地發(fā)展權(quán)視角，從傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵和土地開發(fā)利用政策方面，分析傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀，對各參與主體在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中的行為選擇進(jìn)行博弈分析，進(jìn)而提出傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的對策建議。

2 傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀

2.1 傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵

傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建土地發(fā)展權(quán)主要包括：農(nóng)村土地（農(nóng)用地和集體建設(shè)用地）轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀r(nóng)用地向集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，農(nóng)用地或集體建設(shè)用地用途的變化等。

傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中，地方政府通過土地征收將傳統(tǒng)村落農(nóng)村集體建設(shè)用地收歸國有，然后營建新住區(qū)并在其中布置旅游地產(chǎn)、康養(yǎng)度假區(qū)等旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑中集體土地（農(nóng)用地和集體建設(shè)用地）向國有土地的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建通常以土地綜合整治等途徑實(shí)現(xiàn)土地利用布局優(yōu)化，將村民擁有使用權(quán)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑中農(nóng)用地向集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。村集體在村民自愿有償退出宅基地后對原有閑置宅基地整合用于發(fā)展旅游、文化產(chǎn)業(yè)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑中宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)村落村民在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的前提下申請宅基地或利用原有閑置宅基地自建新住區(qū)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑中農(nóng)用地或集體建設(shè)用地用途的轉(zhuǎn)化。

2.2 傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地開發(fā)利用政策與土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益

傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中可能涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地綜合整治、宅基地有償退出、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易等多個土地開發(fā)利用行為。農(nóng)用地按照國土空間規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)過審查批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地或國有建設(shè)用地被稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，按照《土地管理法》第四十四條規(guī)定，傳統(tǒng)村落中新住區(qū)營建中涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中的土地征收由國家依照法定程序征收村集體所有的土地，實(shí)施主體為政府。政府通過土地征收的方式將傳統(tǒng)村落農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，再通過土地招拍掛有償出讓的方式來獲取土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益。傳統(tǒng)村落新住區(qū)的土地綜合整治發(fā)生在村集體組織內(nèi)部，執(zhí)行主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民可以選擇依法自愿有償退出宅基地，鼓勵村集體及其成員盤活利用閑置宅基地?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中，傳統(tǒng)村落所在的村集體可以將村民依法自愿有償退出的宅基地進(jìn)行空間布局優(yōu)化，化零為整，并按照傳統(tǒng)村落旅游觀光等產(chǎn)業(yè)布局的實(shí)際需要，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市引入社會資金，取得傳統(tǒng)村落土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益。傳統(tǒng)村落村民除獲取土地征收和自愿退出宅基地相關(guān)補(bǔ)償、收益分紅外，還可以通過自建住宅的方式建設(shè)新住區(qū)，獲得土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益，新住區(qū)建設(shè)用地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，同時應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田。

3 傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)中的主體利益分析

3.1 傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)中的主要相關(guān)利益者

地方政府在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中，可以選擇通過土地征收將傳統(tǒng)村落農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，再通過土地招拍掛有償出讓方式參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建，也可以選擇不參與。在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中，地方政府選擇參與的概率為PA。當(dāng)?shù)胤秸x擇不參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建時，限于當(dāng)前傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展仍處于初級階段，基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保障、教育保障等公共服務(wù)依然需要政府主導(dǎo)，因此地方政府需要支付新住區(qū)公共服務(wù)成本CG1。當(dāng)?shù)胤秸x擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建，且村民有意愿建設(shè)新住區(qū)時，地方政府將獲得新住區(qū)開發(fā)收益BG1，同時需要支付新住區(qū)建設(shè)成本CG2。當(dāng)?shù)胤秸x擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建，但村民沒有意愿建設(shè)新住區(qū)時，政府會因未能充分考慮民意而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)kBG1。

傳統(tǒng)村落所在的村集體在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中，可以選擇通過將村內(nèi)閑置宅基地收回作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，介入新住區(qū)營建工作，實(shí)現(xiàn)新住區(qū)統(tǒng)一開發(fā)。傳統(tǒng)村落所在的村集體介入新住區(qū)營建的概率為PB，不介入新住區(qū)營建的概率為1－PB。當(dāng)?shù)胤秸粎⑴c新住區(qū)營建時，村集體選擇不介入新住區(qū)營建，但仍需支付新住區(qū)建設(shè)過程中相關(guān)集體設(shè)施成本CC1；當(dāng)村集體選擇將村內(nèi)閑置宅基地收回作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，介入新住區(qū)營建時，將獲得開發(fā)收益BC2，并支付開發(fā)成本CC2。當(dāng)?shù)胤秸x擇征收集體土地參與新住區(qū)營建時，村集體通過選擇是否積極協(xié)助政府工作、提出集體訴求的方式介入新住區(qū)營建，在傳統(tǒng)村落新住區(qū)開發(fā)后也將獲得不同收益。當(dāng)村集體選擇不介入將獲得收益BC3，選擇介入將獲得收益BC4。

傳統(tǒng)村落村民在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中，可以根據(jù)自身意愿對是否參與新住區(qū)建設(shè)做出選擇。傳統(tǒng)村落村民有意愿建設(shè)新住區(qū)的概率為PM，無意愿建設(shè)新住區(qū)的概率為1－PM。當(dāng)村民有意愿建設(shè)新住區(qū)，且地方政府不參與、村集體不介入新住區(qū)建設(shè)時，新住區(qū)將由村民自發(fā)建設(shè)，村民將花費(fèi)住房建設(shè)成本CF1，自建住區(qū)能夠充分滿足村民個人居住需求，獲得因人居環(huán)境改善而產(chǎn)生的收益BF1。當(dāng)村民有意愿建設(shè)新住區(qū)，且村集體介入、地方政府不參與新住區(qū)建設(shè)時，村集體通過將村內(nèi)閑置宅基地收回作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，進(jìn)行新住區(qū)統(tǒng)一開發(fā)，村民則獲得集體居住條件改善及開發(fā)收益分紅或相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖找鍮F2，同時村民也需支付因放棄宅基地帶來的損失CF2。當(dāng)村民無意愿建設(shè)新住區(qū)，且地方政府不參與，但村集體介入時，村民為維護(hù)集體利益，選擇支持村集體行為，獲得集體居住條件改善及開發(fā)收益分紅或相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖找鍮F2，需支付放棄宅基地和對老住區(qū)鄰里及老宅的感情寄托的綜合成本CF3。當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^征收的方式參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)建設(shè)時，無論村民是否有意愿建設(shè)新住區(qū)，都會支持政府決策，獲得征地補(bǔ)償BF4。

3.2 傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的博弈分析

根據(jù)模型假設(shè)與參數(shù)設(shè)置，建立傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中地方政府—村集體—村民三方博弈模型。借助三方博弈樹演示該博弈過程，如圖1所示。根據(jù)模型假設(shè)和博弈樹確定傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中三方主體的收益矩陣，如表1所示。表1中的博弈策略與收益結(jié)果分別對應(yīng)地方政府(A)、村集體(B)與村民(M)。

表1 傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中三方主體的收益矩陣

圖1 地方政府、村集體、村民在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中的博弈樹

根據(jù)構(gòu)建的混合策略博弈模型，村集體介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建概率PB，傳統(tǒng)村落村民有意愿建設(shè)新住區(qū)概率PM給定的情況下，地方政府的期望收益EA=PA×E1+(1-PA)×E2，其中地方政府選擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益為E1，選擇不參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益為E2。

當(dāng)?shù)胤秸x擇參與與選擇不參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益相等（E1=E2）時，實(shí)現(xiàn)博弈均衡，即：

根據(jù)構(gòu)建的混合策略博弈模型，在地方政府參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建概率PA，傳統(tǒng)村落村民有意愿建設(shè)新住區(qū)概率PM給定的情況下，村集體的期望收益為EB=PB×E3+(1-PB)×E4，其中村集體選擇介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益為E3，選擇不介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益為E4。

當(dāng)村集體選擇介入與選擇不介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的期望收益相等（E3=E4）時，實(shí)現(xiàn)博弈均衡，即：

根據(jù)構(gòu)建的混合策略博弈模型，在地方政府參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建概率PA，村集體介入新住區(qū)營建的概率PB給定的情況下，傳統(tǒng)村落村民的期望收益EM=PM×E5+(1-PM)×E6，其中傳統(tǒng)村落村民有意愿建設(shè)新住區(qū)的期望收益為E5,無意愿建設(shè)新住區(qū)的期望收益為E6。

當(dāng)村民有意愿建設(shè)新住區(qū)與無意愿建設(shè)新住區(qū)的期望收益相等（E5=E6）時，實(shí)現(xiàn)博弈均衡，即：

聯(lián)立公式(3)、公式(6)、公式(9)，得出:

3.3 影響各主體營建傳統(tǒng)村落新住區(qū)的因素

3.3.1 影響地方政府營建傳統(tǒng)村落新住區(qū)的因素

地方政府選擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的概率為PA*，PA*值大小與BC2、CC2、BC4、BC3、CC1有關(guān)，PA*與BC2、BC3、CC1成正比，與BC4、CC2成反比。對于村集體來說，在其他參數(shù)既定的條件下，假若村集體選擇介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的開發(fā)收益BC2越小，開發(fā)成本CC2越大，差值BC2-CC2越小，則PA*值越大?？梢姰?dāng)村集體選擇介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的收益越小、成本越大時，說明傳統(tǒng)村落新住區(qū)建設(shè)需要大量資金，除政府外其他主體無能力完成新住區(qū)營建，因此地方政府選擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的可能性越大。假若村集體選擇通過積極協(xié)助政府工作、提出集體訴求的方式介入新住區(qū)開發(fā)所產(chǎn)生收益BC4大于村集體不介入產(chǎn)生收益BC3，差值BC4-BC3越大，則PA*值越小?？梢姶迕窦w訴求越多，則地方政府參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的可能性越小。假若村集體在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中支出的相關(guān)集體公共服務(wù)設(shè)施成本CC1越大，則PA*值越小。當(dāng)傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中相關(guān)集體公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)成本越高，地方政府參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的可能性就越小。

3.3.2 影響村集體營建傳統(tǒng)村落新住區(qū)的因素

村集體選擇介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的概率為PB*，PB*值大小與BF1、CF1、CF2、CF3有關(guān)，PB*與CF3、BF1成正比，與CF1、CF2成反比。對于傳統(tǒng)村落村民來說，在其他參數(shù)既定的條件下，假若村民因放棄宅基地的經(jīng)濟(jì)成本和對老住區(qū)鄰里及老宅感情的情感成本共同構(gòu)成的綜合成本CF3大于單純放棄宅基地的經(jīng)濟(jì)成本CF2，差值CF3-CF2越大，則PB*值越小。當(dāng)傳統(tǒng)村落的老住區(qū)鄰里社會空間及老宅承載著村民較高的情感寄托時，村集體介入開發(fā)營建傳統(tǒng)村落新住區(qū)將受村民的抵觸情緒影響，使相關(guān)工作面臨較大困難，村集體選擇參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的可能性小。假若村民自建住房所帶來的因人居環(huán)境改善而產(chǎn)生收益BF1大于自建住房成本CF1，差值BF1-CF1越大，則PB*值越大。在這種情況下，傳統(tǒng)村落新住區(qū)開發(fā)除為村落帶來居住環(huán)境改善顯性收益外，還能夠激發(fā)村民主觀能動性，帶來傳統(tǒng)村落旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、留住青年村民等隱形收益。傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中因人居環(huán)境改善而產(chǎn)生收益越高，村集體介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的可能性越大。

3.3.3 影響村民營建傳統(tǒng)村落新住區(qū)的因素

4 結(jié)論與建議

綜上所述，地方政府、村集體、村民參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的概率與土地發(fā)展權(quán)緊密相關(guān)，三個主體在不同情景下表現(xiàn)出不同的博弈策略。傳統(tǒng)村落集體土地的土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益，是傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中地方政府、村集體、村民三方博弈的關(guān)鍵。但在實(shí)際操作過程中，當(dāng)村集體介入傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建時，村集體通過和村民談判將宅基地收歸集體，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，依托旅游開發(fā)公司進(jìn)行新住區(qū)營建，土地綜合整治中村民宅基地、農(nóng)用地使用權(quán)自愿有償轉(zhuǎn)讓給集體后通過入市交易再度轉(zhuǎn)移。當(dāng)?shù)胤秸畢⑴c傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建時，地方政府或其實(shí)際認(rèn)可的開發(fā)商直接面對村民進(jìn)行征地交易談判，土地權(quán)屬轉(zhuǎn)換中地方政府與其認(rèn)可的開發(fā)商共同分割了村民的集體土地發(fā)展權(quán)引致土地增值收益。由于三個主體市場地位不平等、相關(guān)政策法規(guī)不完善，傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中的土地利用效率較低，主體利益特別是村民利益難以得到根本保障，土地發(fā)展權(quán)相關(guān)利益矛盾仍然突出。因此，為了提高傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中的土地利用效率，需設(shè)計(jì)科學(xué)有效的約束與激勵機(jī)制，引導(dǎo)高效利用新住區(qū)營建用地，避免矛盾沖突。

4.1 產(chǎn)權(quán)制度及鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，因此傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中需要協(xié)調(diào)好地方政府、村集體、村民三者之間的利益關(guān)系。在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建過程中，必須尊重原住村民的土地發(fā)展權(quán)和利益分配權(quán)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)能夠有效約束地方政府的征地行為，令地方政府?dāng)[脫依賴土地財(cái)政的困境，令農(nóng)民和農(nóng)業(yè)擺脫長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，從而有效保護(hù)村民享有傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地發(fā)展權(quán)引致的土地增值收益。積極探索通過土地證券化解決傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建收益分配問題，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落居民從實(shí)物資產(chǎn)擁有向虛擬資產(chǎn)擁有的轉(zhuǎn)變，解決傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的資金問題，建立兼顧地方政府、村集體、村民的土地增值收益分配機(jī)制。進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落新住區(qū)土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。建立健全傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展村民參與機(jī)制，將有利于增強(qiáng)村民的參與感、獲得感，推動形成共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理模式，產(chǎn)權(quán)制度及鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新將為傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建提供根本動力。

4.2 完善規(guī)劃管控體系，規(guī)范征地制度

構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系是我國從偏重城市的非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展的積極探索，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃具有法定地位，具有一定的公共政策屬性，這也要求地方政府在傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建中承擔(dān)更多的責(zé)任。作為對村域國土空間保護(hù)與開發(fā)時空安排的村莊規(guī)劃和作為保護(hù)發(fā)展藍(lán)圖的傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，需要通過空間格局優(yōu)化和系統(tǒng)要素的整合管理實(shí)現(xiàn)村落住區(qū)空間協(xié)同營建：一方面要針對村落特性，通過詳細(xì)、科學(xué)、深入的調(diào)查研究，掌握村落保護(hù)與發(fā)展空間使用的現(xiàn)狀，科學(xué)規(guī)劃新住區(qū)的空間和功能；另一方面要完善國土空間規(guī)劃管理制度與技術(shù)支持體系，建立對象全域覆蓋、措施逐級細(xì)化、層級呼應(yīng)事權(quán)的傳統(tǒng)村落空間管控體系[20]。應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定“公共利益”和政府行為邊界，地方政府既要尊重傳統(tǒng)村落原住村民的發(fā)展權(quán)，又要防止建立在村民“私權(quán)”物品自處置之上的傳統(tǒng)村落公共秩序破壞、公共形象受損的“公地悲劇”。同時，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范土地征收制度，完善國土空間用途管制和土地征收監(jiān)管體系，在涉及傳統(tǒng)村落的土地征收工作中應(yīng)當(dāng)提高村民的參與度，積極回應(yīng)村民住區(qū)營建訴求，規(guī)范土地征收的程序，以保證傳統(tǒng)村落國土空間利用程序科學(xué)規(guī)范、有法可依。完善規(guī)劃管控體系、規(guī)范征地制度將為傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建提供保障。

4.3 加快新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

城鄉(xiāng)土地市場一體化是中國城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容[21]，實(shí)現(xiàn)城市土地市場與農(nóng)村土地市場完全融合、國有土地產(chǎn)權(quán)與集體土地產(chǎn)權(quán)平等，即“同地、同價、同權(quán)”的城鄉(xiāng)土地市場一體化[22]，對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。積極調(diào)動地方政府、村集體、村民參與傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建積極性，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提升傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的效率，提高傳統(tǒng)村落人居環(huán)境建設(shè)水平，增強(qiáng)傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建的福利效應(yīng)。地方政府在傳統(tǒng)村落集體土地征收過程和傳統(tǒng)村落村集體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程中，要保證村民農(nóng)地發(fā)展權(quán)得到充分補(bǔ)償。探索城鄉(xiāng)協(xié)同的傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展管理體制，以傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建為契機(jī)，依托傳統(tǒng)村落旅游資源，推動空間集聚的多個傳統(tǒng)村落向特色旅游小鎮(zhèn)發(fā)展，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步發(fā)展泛旅游產(chǎn)業(yè)，形成文化旅游產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動，將傳統(tǒng)村落保護(hù)與建設(shè)融入城鎮(zhèn)發(fā)展之中，加快傳統(tǒng)村落新住區(qū)營建工作，推動新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化。