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粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)的障礙及破除對(duì)策
——基于政府職能視角

2023-12-02 19:50:14顏愛妮廣東行政職業(yè)學(xué)院
管理學(xué)家 2023年20期
關(guān)鍵詞:粵港澳大灣跨境

顏愛妮 廣東行政職業(yè)學(xué)院

粵港澳大灣區(qū)的面積達(dá)到5.6 萬平方公里,2022 年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到13 萬億人民幣,該區(qū)域已經(jīng)成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最有活力的區(qū)域之一[1]?;浉郯拇鬄硡^(qū)如何將人才規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì),分階段破除人才流動(dòng)的各種規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接的障礙,是搶占世界級(jí)高水平人才高地的關(guān)鍵問題。

一、問題的提出

(一)關(guān)于粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)的研究

從2010 年開始,就有學(xué)者對(duì)粵港兩地的人才合作進(jìn)行了研究。關(guān)秀麗(2010)對(duì)內(nèi)地與香港人才合作平臺(tái)提出了建設(shè)的基本思路,包括利用兩地既有人才加強(qiáng)合作,以香港為載體,聯(lián)手打造國(guó)際人才資源開發(fā)配置平臺(tái)[2]。周任重(2017)提出跨境創(chuàng)新人才的流動(dòng)受到兩種體制的限制,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,推進(jìn)專業(yè)技術(shù)資格的互認(rèn),促進(jìn)創(chuàng)新要素跨境便捷流動(dòng)[3]。也有一些學(xué)者借鑒歐盟人才合作經(jīng)驗(yàn),提出了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)人才自由流動(dòng)的措施。劉陽(2018)從地方政府和企業(yè)兩個(gè)視角,提出創(chuàng)建粵港澳大灣區(qū)人才資格制度,以及創(chuàng)新粵港澳大灣區(qū)人才培養(yǎng)與人才匹配系統(tǒng)等措施[4]。曾凱華(2018)提出要設(shè)立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),解決引進(jìn)人才的社會(huì)保障和住房問題,暢通人才流動(dòng)通道等措施[5]。還有學(xué)者從協(xié)同學(xué)的角度進(jìn)行研究,陳杰、劉佐菁等(2019)在研究人才協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上,結(jié)合人才成長(zhǎng)和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,借鑒廣州南沙自貿(mào)區(qū)建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū)經(jīng)驗(yàn),運(yùn)用協(xié)同理論,建立了包括人才引進(jìn)、人才流動(dòng)等六個(gè)維度在內(nèi)的協(xié)同機(jī)制[6]。李峰、徐付娟(2022)以高層次科技人才為研究對(duì)象,提出粵港澳人才一體化發(fā)展的重點(diǎn)是將粵港澳三地形成合力,共建吸引國(guó)際科技人才的模式[7]。

(二)加快粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)的意義

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)需要更多的港澳人才參與進(jìn)來,尤其是鼓勵(lì)港澳青年來就業(yè)創(chuàng)業(yè),這為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供了人才保障和智力支撐。同時(shí),港澳人才自身具有融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢(shì),這不僅可以在各自專業(yè)領(lǐng)域增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力,也可以為粵港澳大灣區(qū)在吸引海外人才方面起到示范作用。加快粵港澳三地人才的流動(dòng),完善粵港澳三地人才交流合作機(jī)制,積極搭建人才資源的互聯(lián)互通平臺(tái),創(chuàng)新人才管理與服務(wù)手段,提高人才一體化服務(wù)水平,在人才培養(yǎng)、人才使用等方面形成合力,進(jìn)一步提高粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)的質(zhì)量[8]。同時(shí),粵港澳大灣區(qū)集聚了眾多優(yōu)秀的高校和研究機(jī)構(gòu),以及各類企業(yè)和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì),通過打通人才流通渠道,可以促進(jìn)人才流動(dòng)和知識(shí)轉(zhuǎn)移,在全球范圍內(nèi)吸引更多優(yōu)秀人才融入大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)存在的障礙

(一)國(guó)際人才跨境流動(dòng)仍存在堵點(diǎn)

目前,大灣區(qū)的人才國(guó)際化程度較低。作為灣區(qū)中心城市的深圳與廣州,外籍人才占總?cè)丝诘谋壤謩e為0.2%和0.36%[9]。在將來的一段時(shí)間,粵港澳大灣區(qū)在國(guó)際人才特別是高層次人才方面還是有較大的缺口。主要有以下原因:來華商務(wù)簽證一般最長(zhǎng)期限不超過1 年,對(duì)長(zhǎng)期在廣東工作的海外專家、境外教學(xué)科研人員、高層次外籍員工等增加了多次申請(qǐng)簽證的成本;由于大灣區(qū)目前缺乏國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺(tái),因此無法為海外人才孵化和評(píng)估科技成果等方面提供精準(zhǔn)服務(wù)。這些因素在一定程度上制約了海外人才特別是高層次人才的引進(jìn)。

(二)執(zhí)業(yè)資質(zhì)未能實(shí)現(xiàn)完全互認(rèn)

專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)資格未能實(shí)現(xiàn)互認(rèn),限制了港澳與內(nèi)地人才的雙向交流。目前,政策允許取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資格的港澳律師,可以在內(nèi)地的一定范圍內(nèi)從事法律事務(wù),還有建筑工程等個(gè)別試點(diǎn)的專業(yè)資格可以在粵港澳大灣區(qū)得到互認(rèn)。由于目前內(nèi)地與香港在對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的管理模式存在較大的區(qū)別,內(nèi)地實(shí)施政府監(jiān)管模式,而香港實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)自治的管理模式,因此,粵港澳三地尚未實(shí)施全部的專業(yè)技術(shù)資格互認(rèn)。另外,內(nèi)地的行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)證模式還不成熟,加上三地的薪酬水平和所得稅稅率差異較大,一定程度上影響了專業(yè)技術(shù)人才交流。

(三)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套機(jī)制仍未健全

大灣區(qū)內(nèi)地創(chuàng)業(yè)的環(huán)境條件包括金融、稅收、公共服務(wù)等,與歐美國(guó)家相比仍存在不小差距。例如,澳門企業(yè)所得稅僅為12%,且營(yíng)業(yè)收入200 萬元以上才需繳稅。內(nèi)地稅費(fèi)相對(duì)較高,橫琴與前海自貿(mào)區(qū)符合產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的企業(yè)才能享受15%的優(yōu)惠稅率,港澳及海外青年人才來粵創(chuàng)業(yè)積極性不高。

(四)勞動(dòng)用工糾紛存在法律適用問題

隨著粵港澳合作進(jìn)入縱深推進(jìn)階段,人力資源流動(dòng)更加頻繁,不可避免地會(huì)產(chǎn)生粵港澳三地企業(yè)用工的法律適用問題。同時(shí),隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)入移動(dòng)化階段,以互聯(lián)網(wǎng)為代表的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),外包用工、臨時(shí)用工等企業(yè)用工模式趨向多元化,這將給粵港澳三地處理勞動(dòng)者身份與法律的適用問題、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理問題等增加困難。以橫琴跨境辦公企業(yè)為例,一家跨境辦公企業(yè)內(nèi)部可能同時(shí)存在三種用工關(guān)系:一是跨境辦公企業(yè)與澳門員工之間的關(guān)系;二是跨境辦公企業(yè)與內(nèi)地勞務(wù)派遣員工之間的關(guān)系;三是跨境辦公企業(yè)與直接招用的內(nèi)地員工之間的關(guān)系[10]。目前,因三地法律規(guī)定的差異,不同處理地的管轄處理將對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生不同程度的影響[11]。

(五)公共服務(wù)銜接尚未建立

第一,內(nèi)地與港澳地區(qū)實(shí)施不同的醫(yī)療保障制度,港澳地區(qū)和內(nèi)地屬于不同的醫(yī)療保障制度體系,三地醫(yī)保政策、政府負(fù)擔(dān)比例等方面存在較大差異,內(nèi)地的公立醫(yī)院還沒有全部實(shí)現(xiàn)跨境轉(zhuǎn)診。目前,粵港澳大灣區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)跨境結(jié)算還沒有實(shí)現(xiàn)完全銜接。這些都給在大灣區(qū)就業(yè)的港澳居民就醫(yī)帶來不便。

第二,粵港澳三地教育體系銜接還存在著一定的壁壘。一方面,吸引港澳籍學(xué)生入讀廣東學(xué)校的力度不足,為其提供普惠型專業(yè)教育的學(xué)校還不多。另一方面,港澳地區(qū)也未為廣東開放普惠型學(xué)校,廣東學(xué)生無法到港澳地區(qū)接受基礎(chǔ)義務(wù)教育,粵港澳三地之間學(xué)生升學(xué)銜接政策仍處于摸索階段。

第三,在住房保障方面,雖然廣州市、深圳市等地市已經(jīng)將符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的港澳人才納入人才住房政策的適用范圍,但是珠三角各地市對(duì)有關(guān)港澳居民申請(qǐng)公租房、人才公寓政策都有一定的要求,包括學(xué)歷、職稱等,所以其覆蓋面較為有限。

三、破除粵港澳大灣區(qū)人才流動(dòng)障礙的對(duì)策建議

(一)發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用

粵港澳三地有不同的社會(huì)制度和法律法規(guī),這增加了三地機(jī)制對(duì)接與規(guī)則銜接的困難。需要發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的角色作用,協(xié)調(diào)大灣區(qū)各個(gè)城市之間各領(lǐng)域規(guī)則銜接存在的問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理。建議中央與廣東省、珠三角九個(gè)地市、港澳共同制定粵港澳大灣區(qū)機(jī)制對(duì)接與規(guī)則銜接的總體指南,包括如人才、資本、貨物等生產(chǎn)要素的便捷流動(dòng)以及法律適用、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、職業(yè)資格、勞動(dòng)糾紛等中央事權(quán)領(lǐng)域,為大灣區(qū)各個(gè)權(quán)力主體探索推進(jìn)這些領(lǐng)域的具體規(guī)則銜接,提供上位法的保障。

(二)提高人才出入境的便利化水平

爭(zhēng)取國(guó)家上級(jí)部門的支持,對(duì)在廣東省內(nèi)高校、科研院所、企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)的外籍專家學(xué)者,換發(fā)入境有效期5 年且可以多次入境的訪問簽證。嘗試打破“144 小時(shí)過境免簽政策”只能在區(qū)域出入境的限制,適當(dāng)延長(zhǎng)境外人才在境內(nèi)停留的時(shí)間,從而加快國(guó)際人才交流與合作,增強(qiáng)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。逐步取消粵港澳三地符合引進(jìn)政策的人才來往的通行證,實(shí)現(xiàn)三地人才自由出入境。簡(jiǎn)化境外人才居住登記及健康體檢證明等事務(wù)的辦理流程。允許境外的高層次人才憑永久居留證明在灣區(qū)創(chuàng)業(yè),享受我國(guó)公民的同等福利待遇。

(三)探索專業(yè)技術(shù)資格互認(rèn)模式

一是破除粵港澳三地專業(yè)技術(shù)資格互認(rèn)互通的障礙。三地政府有關(guān)職能部門、行業(yè)組織和專家學(xué)者,共同制定專業(yè)資格互認(rèn)的具體指引與人才評(píng)價(jià)細(xì)則。二是根據(jù)不同專業(yè)制定多元化的資格互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),通過不同方式對(duì)不同職業(yè)資格的人才進(jìn)行跨地認(rèn)定。例如,可以通過先培訓(xùn)后測(cè)試的方式申請(qǐng)獲得執(zhí)業(yè)資質(zhì),專業(yè)資格采取直接互認(rèn)、三地從業(yè)經(jīng)歷同等待遇、聯(lián)營(yíng)企業(yè)可以自由聘用三地專業(yè)人才等。目前,深圳市前海制定了香港地區(qū)會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師等在當(dāng)?shù)貓?zhí)業(yè)的執(zhí)行細(xì)則,形成了資格認(rèn)證、考試互免、合伙聯(lián)營(yíng)等多樣化的執(zhí)業(yè)資質(zhì)銜接機(jī)制。可以在大灣區(qū)其他城市繼續(xù)推廣深圳前海的經(jīng)驗(yàn)。

(四)完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制

首先,推動(dòng)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策,實(shí)現(xiàn)“港人港稅、澳人澳稅”。以前海、南沙、橫琴自貿(mào)區(qū)為試點(diǎn),再逐步推廣至珠三角九個(gè)城市,逐漸放寬深圳、廣州、珠海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的行業(yè)限制,港澳籍人才創(chuàng)業(yè)不受行業(yè)限制,都能享受15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。其次,除了境外高端人才和緊缺人才可以享受個(gè)稅補(bǔ)貼政策,跨境創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的港澳人才也可以納入個(gè)稅優(yōu)惠范圍。搭建統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)政策平臺(tái)。平臺(tái)可以匯聚珠三角九個(gè)城市的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目,將項(xiàng)目的申報(bào)流程與政策解讀等信息在網(wǎng)站上公布,給港澳創(chuàng)業(yè)者提供一站式業(yè)務(wù)申請(qǐng)和政務(wù)服務(wù)的便利。增加創(chuàng)業(yè)政策宣傳的渠道,提高港澳人才對(duì)政策的知曉度。宣傳渠道可以采用線上與線下相結(jié)合的方式,如電視廣播、報(bào)紙雜志、公共交通的廣告,還有微信、微博等新媒體平臺(tái),提高政策的宣傳效果。

(五)探索勞動(dòng)用工法律適用問題

根據(jù)已有的法律規(guī)定及大灣區(qū)實(shí)際情況,對(duì)跨境辦公企業(yè)的勞動(dòng)者可以考慮分類界定適用的法律。屬于跨境辦公企業(yè)的港澳籍勞動(dòng)者,適用港澳的勞動(dòng)法;屬于勞務(wù)派遣的內(nèi)地勞動(dòng)者,適用內(nèi)地的勞動(dòng)法;屬于跨境辦公企業(yè)直接招聘的內(nèi)地勞動(dòng)者,企業(yè)與員工可以協(xié)商選擇符合雙方利益的法律法規(guī)。三地法律適用的具體細(xì)則,建議提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)明確后,粵港澳三地簽署三方協(xié)議,作為跨境企業(yè)用工適用法律的依據(jù)。建立灣區(qū)勞動(dòng)關(guān)系公共服務(wù)機(jī)制。一是建立灣區(qū)涉外公共法律服務(wù)中心,為粵港澳企業(yè)與居民等提供精準(zhǔn)的勞動(dòng)關(guān)系法律服務(wù)。二是由粵港澳三地仲裁機(jī)構(gòu)共同搭建仲裁合作平臺(tái),可率先實(shí)現(xiàn)港澳仲裁機(jī)構(gòu)在南沙、前海、橫琴運(yùn)用港澳法律辦理仲裁案件。通過創(chuàng)新跨境法律服務(wù)模式,推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的法律領(lǐng)域的規(guī)則銜接,促進(jìn)粵港澳司法協(xié)作創(chuàng)新。

(六)提供優(yōu)質(zhì)的配套公共服務(wù)

通過制定優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、住房等政策,為灣區(qū)企業(yè)與人才提供優(yōu)質(zhì)的保障與服務(wù)。首先,推動(dòng)“灣區(qū)社保通”工程,同時(shí)推進(jìn)港澳地區(qū)與大灣區(qū)內(nèi)地城市醫(yī)保報(bào)銷規(guī)則、跨境雙向轉(zhuǎn)診和合作醫(yī)療資源的對(duì)接,保證三地均能夠享受同樣的醫(yī)保政策優(yōu)惠。提升國(guó)際化醫(yī)療服務(wù)能力,在廣東三甲公立醫(yī)院打造國(guó)際醫(yī)療服務(wù)體系,完善就醫(yī)流程,提供國(guó)際醫(yī)療保險(xiǎn)支付等服務(wù)。其次,通過設(shè)立“港澳籍學(xué)生班”或插班就讀等方式,允許港澳籍學(xué)生在普通中小學(xué)就讀,在積分入學(xué)、中考等方面享受與內(nèi)地學(xué)生同等待遇。加快推動(dòng)國(guó)際學(xué)校建設(shè),為港澳籍學(xué)生、海外人才子女在內(nèi)地接受義務(wù)教育提供保障。最后,降低申請(qǐng)公租房、人才公寓政策的要求,包括降低職稱、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的年限等要求,擴(kuò)大政策的覆蓋面。

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