閆坤 張曉珉

根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)，2022年日本政府債務(wù)率高達261%，已連續(xù)多年高居世界主要經(jīng)濟體首位。分析日本政府債務(wù)率畸高的特征，以及深層次的財政收支原因和財政政策質(zhì)效，有助于為我國財政政策提供可參考的經(jīng)驗。

政府債務(wù)率居高不下是日本財政的典型特征

縱向來看，20世紀(jì)90年代以來的30多年，日本一般政府總債務(wù)占GDP比重持續(xù)攀升，且增速極快。根據(jù)IMF數(shù)據(jù)，1990年日本一般政府總債務(wù)占GDP比重僅有69%，到1996年就突破了100%，2009年突破200%，2022年高達261%。32年間，每年平均提高6個百分點。橫向來看，日本成為世界主要經(jīng)濟體中政府債務(wù)率最高的國家，其他國家與日本相比差距巨大。例如，2022年美國的政府債務(wù)率為122%、法國111%、德國67%、英國 103%、韓國54%、印度83%、中國77%，均不及日本的一半。

從IMF數(shù)據(jù)來看，根據(jù)增速變化趨勢，日本政府債務(wù)率增長歷程可分為五個階段。

第一階段是1990年至2005年，這15年間，日本政府債務(wù)率基本保持常態(tài)化增長，年均提高約7.8%。其中債務(wù)率抬升較快的時期主要有兩個時期。一是1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，1998、1999兩年政府債務(wù)率增速陡然提高，分別環(huán)比抬升12.5和14個百分點。二是隨著2000年美國納斯達克科技股“泡沫”破滅和2001年美國發(fā)生“9·11”事件，2000-2002年三年的日本政府債務(wù)率分別環(huán)比提升8.2、9.7、10.4個百分點。

第二階段是2006-2007年，政府債務(wù)率短暫小幅下滑，從2005年的186%降至2007年的183%。

第三階段是2008-2011年，政府債務(wù)率年均提高約12.2個百分點。2007、2008年美國次貸危機、國際金融危機接踵而至，2008、2009年日本政府債務(wù)率分別環(huán)比抬升8.8和18.4個百分點。2011年日本發(fā)生大地震，當(dāng)年政府債務(wù)率抬高15.7個百分點。

第四階段是2012-2019年，日本踐行“安倍經(jīng)濟學(xué)”，著力推動財政重建并控制預(yù)算赤字水平，減少國債發(fā)行，上調(diào)消費稅稅率。日本政府債務(wù)率進入平穩(wěn)波動期，波谷最低值為2012年的226%，波峰最高值為2019年的236%，8年間波幅不大，債務(wù)率年均增速僅有0.6%。

第五階段是2020年至今，新冠疫情暴發(fā)的2020年政府債務(wù)率猛增至259%，較2019年抬升約22.3個百分點，創(chuàng)下單年最大增幅，此后兩年政府債務(wù)率在260%左右波動。

分析日本政府債務(wù)率增長歷程，發(fā)現(xiàn)日本財政呈現(xiàn)兩個特點。一是日本政府舉債度日，長期債務(wù)率只增不減。從日本央行的數(shù)據(jù)來看，2022年的日本國家政府債務(wù)總計是GDP的2.2倍，是中央政府預(yù)算稅收收入的19倍，政府以稅收為支撐來償還債務(wù)已經(jīng)不再可能。同時，日本經(jīng)濟長期低迷，為刺激經(jīng)濟，財政政策“易寬難縮”，日本政府不可能為償還債務(wù)而收緊財政、打擊經(jīng)濟。在此背景下，政府以借新還舊維持債務(wù)穩(wěn)定和經(jīng)濟社會平穩(wěn)成為更加現(xiàn)實的選擇。二是每逢突發(fā)事件對經(jīng)濟社會造成沖擊，日本政府債務(wù)率增速將明顯提高，體現(xiàn)出日本財政踐行了凱恩斯主義的逆周期調(diào)節(jié)思想，借助政府公共之手“相機而動”以托舉市場。如20世紀(jì)90年代末亞洲金融危機、2000年美國互聯(lián)網(wǎng)股市泡沫破滅、2001年“9·11”事件、2008年國際金融危機、2011年日本大地震、2020年新冠疫情等，日本均出現(xiàn)政府債務(wù)率的陡然升高。

日本政府債務(wù)以國債為主，且都是國內(nèi)發(fā)行的內(nèi)債，近半為央行持有，踐行了財政赤字貨幣化政策。截至2022年末，日本國家政府債務(wù)總計約1257萬億日元，為當(dāng)年GDP的2.2倍。具體看政府債務(wù)結(jié)構(gòu)：政府債券規(guī)模達1063萬億日元，占比84.5%，短期國庫券146萬億日元，占比11.6%，二者合計占比96.2%。此外還有部分政府借款和臨時借款，2022年分別占比2.5%和1.3%。

值得注意的是，日本政府債券均為內(nèi)債，自1988年末以來，日本政府國外發(fā)行的債券余額始終是0。持有人結(jié)構(gòu)：日本央行是日本國債的最大持有人，2022年年末，持有45%的日本國債和短期國庫券。2013年，日本央行引入量化質(zhì)化寬松（QQE）后，次年央行持有國債比重突破20%；2016年，日本央行啟動收益率曲線控制政策（YCC）以來，央行持債比重就長期在40%以上。

日本財政收支長期失衡、財政政策質(zhì)效不及預(yù)期的后果

財政收入方面。日本財政已患上“國債依賴癥”，稅收收入占比過低。以一般會計預(yù)算收入和預(yù)算支出作為日本國家財政的代表。2022年預(yù)算稅收收入占一般會計收入的比重僅有61.8%，而國債發(fā)行帶來的財政收入占比高達34.3%，日本對國債依賴度極高，僅靠稅收無法實現(xiàn)政府財政的正常運轉(zhuǎn)。

回顧1965年以來的日本財政史，發(fā)現(xiàn)日本以國債增強一般會計收入由來已久，1965年國債發(fā)行占財政收入比重僅有5.2%，但在1966年就已達到14.6%，1977-1980年期間該比重均突破30%。自1998年以來，日本國債發(fā)行提供的財政收入比重持續(xù)高于30%。其中國債依賴度最高的三年分別是：國際金融危機后的2009年，國債提供的財政收入比重高達48.5%；疫情暴發(fā)后的2020年和2021年，國債發(fā)行占提供的財政收入比重高達58.8%和46%。

財政支出方面。社會保障支出給財政帶來較重負擔(dān)，公共工程支出逐步下滑，債務(wù)償還占據(jù)大量財政資源。

首先，社會保障費支出是日本一般會計支出的第一大項，2022年占比達33.7%。社會保障費支出剛性增長與日本老齡化緊密相關(guān)。日本老齡化始于70年代，至2020年日本65歲及以上老年人口占比高達29%，已進入超高齡社會。為應(yīng)對社會的老齡化，日本推行了高福利養(yǎng)老保險制度、高齡者醫(yī)療制度、護理保險制度等。日本社保支出占財政支出比重在1965年為14.7%；在1975年至2000年間社保比重接近20%；2001年后社保比重突破20%；2012年后更突破30%；2022年的社保支出規(guī)模約為1990年的3.2倍。

其次，公共工程支出比重逐步下滑。隨著日本完成經(jīng)濟趕超，對基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資的邊際效益逐漸遞減。同時，日本社會進入低欲望階段，邊際消費傾向不斷下滑，導(dǎo)致日本公共投資乘數(shù)隨之下降。在20世紀(jì)90年代為應(yīng)對經(jīng)濟泡沫破滅，日本曾試圖加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，甚至“為投資而投資”，但政策效果不佳，造成資源浪費，政府債務(wù)率徒然增高。為此日本逐步適應(yīng)經(jīng)濟社會的形勢變化，降低了公共工程支出在財政支出中的比重，從1972年的22%下降至2022年的5.6%。

再次，日本政府債務(wù)高企，每年都需要財政支持以實現(xiàn)債務(wù)本息接續(xù)，自20世紀(jì)80年代以來債務(wù)償還就占據(jù)了日本財政支出的10%以上，1985年后該比重在20%附近上下波動。2022年國家債務(wù)清償占一般會計支出比重達22.6%，是第二大財政支出項。

財政政策理念方面，自20世紀(jì)90年代以來，日本財政曾在擴張和追求收支平衡之間徘徊，曾試圖解決財政赤字和債務(wù)增長過快問題，但寬松財政最終成為主要旋律。且因經(jīng)濟增長低迷，債務(wù)率只上不下。

日本財政政策整體分為五個階段，與前述政府債務(wù)率上升的五個階段不完全相同，但有所呼應(yīng)。

第一階段是20世紀(jì)90年代至2000年，為應(yīng)對資產(chǎn)泡沫破裂，日本整體采取了擴張性財政政策，日本一般會計支出從1990年的69.2萬億日元增長至1999年的89萬億日元，財政支出結(jié)構(gòu)中除了地方轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)償還外，主要用于社會保障支出和公共工程支出。1996-1997年，橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣為控制政府債務(wù)而短暫施行緊縮財政并提高消費稅稅率，但亞洲金融危機后，日本政府旋即在1999年推出經(jīng)濟刺激政策。在此階段，日本GDP年化增速僅有1.2%。

第二階段是2001年至2006年，日本朝野關(guān)注財政赤字，擔(dān)心財政崩潰，于是小泉內(nèi)閣推出結(jié)構(gòu)性改革，施行緊縮性財政政策，試圖實現(xiàn)財政收支平衡。在此期間日本財政支出穩(wěn)中有降，從2001年的84.8萬億日元降至2006年的81.5萬億日元，除了2006-2007年外，政府債務(wù)率并未出現(xiàn)下降。在此階段，日本GDP年化增速也僅有1.2%。

第三階段是2007年至2012年，日本為應(yīng)對美國次貸危機和國際金融危機，推出擴張性經(jīng)濟政策，經(jīng)濟刺激規(guī)模屢創(chuàng)歷史新高。日本財政支出從2007年的81.8萬億日元增長至2012年的97.1萬億日元。在此階段，日本經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，GDP年化增速為-0.03%。

第四階段是2012年至2019年，日本踐行“安倍經(jīng)濟學(xué)”理念，財政政策要求靈活機動，并著力推動財政重建，2012年和2019年財政支出分別為97萬億日元和101萬億日元，財政支出相對平穩(wěn)，政府債務(wù)率呈現(xiàn)小幅波動。在此階段，日本GDP年化增速僅有0.9%。

第五階段是2020年至今的疫情和后疫情時代。為應(yīng)對疫情沖擊，2020年日本財政支出猛然增至147.6萬億日元，較2019年增長46.2萬億日元，增幅達45.6%，盡管2022年財政支出回落至107.6萬億日元，但政府債務(wù)率已突破260%。在此階段，日本經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，GDP年化增速為-0.4%。

以日本為鑒，優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政效能

第一，我國應(yīng)提高財政質(zhì)效，堅決避免類似日本的財政赤字貨幣化特征，保持我國政府債務(wù)率在合理水平，不濫用政府債務(wù)，從根本上提高政府債務(wù)安全性。

第二，應(yīng)對老齡化對財政的沖擊，既要健全社會福利體系，也要避免福利主義陷阱。目前我國也步入老齡化社會，可以以日本的社保支出和老齡化社會應(yīng)對經(jīng)驗為鑒，健全社會福利體系。同時，也要避免財政支出被社會保障捆綁。建議提前布局“銀發(fā)經(jīng)濟”，促進就業(yè)，增強居民部門信心，提升社會消費傾向。

第三，要適應(yīng)新發(fā)展階段，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。注意到日本的公共工程支出比重逐步下滑趨勢，我國也不能僅僅依靠基建投入拉動經(jīng)濟。要加強財政支出績效考核，在對經(jīng)濟落后地區(qū)“補短板”的同時，避免重復(fù)建設(shè)而加劇政府債務(wù)負擔(dān)。要重視“日本財政支出長期被社保和債務(wù)償還捆綁未能及時推進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)變革”的教訓(xùn)。我國應(yīng)將財政支持與技術(shù)攻關(guān)、新興產(chǎn)業(yè)和新興領(lǐng)域的“彎道超車”結(jié)合起來，切實推進技術(shù)進步，提升全要素生產(chǎn)率，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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