□梁嘉銘 許政敏

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“‘一國(guó)兩制’是中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大創(chuàng)舉，是香港、澳門(mén)回歸后保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。”[1]習(xí)近平總書(shū)記同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要抓住大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機(jī)遇，推動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，加快大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)，促進(jìn)人員、貨物等各類(lèi)要素高效便捷流動(dòng)，提升市場(chǎng)一體化水平”[2]。可見(jiàn)，粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大灣區(qū)）的發(fā)展將由過(guò)去的“合作發(fā)展”轉(zhuǎn)換為“深度融合發(fā)展”，在制度銜接層面，大灣區(qū)將從“規(guī)則區(qū)隔”轉(zhuǎn)向“規(guī)則銜接”面向。然而，大灣區(qū)“一國(guó)兩制三法域”的法治格局決定了無(wú)論是其深度融合發(fā)展，抑或是規(guī)則銜接，均將面臨較大的困境。

從大灣區(qū)簽訂的區(qū)際行政協(xié)議上來(lái)看，近年來(lái)內(nèi)地與港澳簽署了《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》等一系列協(xié)議，為大灣區(qū)的深度融合發(fā)展提供了制度上的支持。值得注意的是，在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“粵港澳規(guī)則銜接和協(xié)同立法”“大灣區(qū)法治一體化”后，大灣區(qū)在律師業(yè)合作、創(chuàng)新法院審判制度、仲裁及調(diào)解合作等方面進(jìn)行了大量制度銜接嘗試，還開(kāi)展了內(nèi)地與港澳聯(lián)營(yíng)律師事務(wù)所、成立粵港澳商事仲裁聯(lián)盟、催生“深圳+香港”新仲裁模式[3]等大量規(guī)則銜接實(shí)踐。然而，由于缺乏規(guī)則銜接的理論對(duì)實(shí)踐的理性指引，當(dāng)前大灣區(qū)規(guī)則銜接效果不盡如人意，仍然面臨諸多挑戰(zhàn)和困難。尤其在“一國(guó)兩制三法域”的法治格局下，區(qū)域協(xié)同立法的具體落實(shí)和相關(guān)理論搭建仍面臨諸多挑戰(zhàn)。有鑒于此，本文將在把握大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法應(yīng)然基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制約因素和可行路徑，以期為大灣區(qū)深度融合發(fā)展提供參考。

二、大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的應(yīng)然基準(zhǔn)

（一）價(jià)值追求的一致性

大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法能夠正向推動(dòng)其深度融合的進(jìn)程，其價(jià)值追求的一致性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略全面實(shí)施，以期提供完備的法治保障。黨的十九大報(bào)告明確指出，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制[4]。自此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重大措施[5]。對(duì)大灣區(qū)而言，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)粵港澳規(guī)則銜接和協(xié)同立法提出了具體要求，并通過(guò)出臺(tái)大灣區(qū)協(xié)同的系列相關(guān)政策文件，為更好推進(jìn)粵港澳實(shí)施區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提供法治保障。

第二，為彌補(bǔ)目前大灣區(qū)內(nèi)法律供給不足，優(yōu)化規(guī)則及法律的供給體系，能夠更好彌合三地之間的法治發(fā)展差距。事實(shí)上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作越緊密，區(qū)域規(guī)則銜接和協(xié)同立法的需求就越強(qiáng)烈[6]。但大灣區(qū)法域及制度的差異性，決定了其深度融合發(fā)展不可能完全由中央來(lái)提供全部的規(guī)則及立法制度供給，需要由粵港澳之間進(jìn)行規(guī)則銜接及協(xié)同立法，為自身提供具有科學(xué)性和合理性的區(qū)域性法律供給。同時(shí)，廣東省與港澳地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還存在一定差距，導(dǎo)致了三地之間的法治發(fā)展水平相對(duì)不平衡。所以，要通過(guò)大灣區(qū)的規(guī)則銜接和協(xié)同立法來(lái)激發(fā)地方解決問(wèn)題的積極性，加上中央政策的支持和粵港澳三地的共同努力，以期能縮小三地間的法治發(fā)展差距。

第三，為實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)的共同利益，推動(dòng)其高水平融合發(fā)展。區(qū)域一體化建設(shè)既有助于消除跨區(qū)域各類(lèi)要素自由流通的阻礙，也能促進(jìn)區(qū)域規(guī)則、政策及法律的共同推行[7]。然而，區(qū)域一體化建設(shè)可能會(huì)遇到“囚徒困境”，這就需要粵港澳三地為了區(qū)域的共同利益而進(jìn)行合理的自我利益約束，通過(guò)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法來(lái)共同建立協(xié)調(diào)的制度體系。在此過(guò)程中，始終堅(jiān)持大灣區(qū)共同利益至上的原則，才能真正實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法，以及維系大灣區(qū)的共同利益。

（二）法治進(jìn)路的創(chuàng)新性

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，惟創(chuàng)新者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟創(chuàng)新者勝。”[8]大灣區(qū)作為國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的先行先試示范區(qū)，法治創(chuàng)新是粵港澳地區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的邏輯前提和主要?jiǎng)幽堋?020—2021年度中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)顯示，前海與南沙綜合排名穩(wěn)居前三。同時(shí)，在法治化環(huán)境創(chuàng)新指數(shù)中，前海排名第一、蛇口排名第三，橫琴則排名第五[9]。《大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展報(bào)告（2021）》指出，深圳是與香港創(chuàng)新協(xié)同合作最為密切的城市，而珠海是與澳門(mén)創(chuàng)新協(xié)同合作最為密切的城市[10]。

具有復(fù)合法域特點(diǎn)的大灣區(qū)，其規(guī)則銜接和協(xié)同立法的法治創(chuàng)新應(yīng)從時(shí)間與空間兩個(gè)維度同步展開(kāi)。在時(shí)間上，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法保護(hù)應(yīng)圍繞其短期目標(biāo)、階段性規(guī)劃綱要及切實(shí)的治理需求形成相應(yīng)的法治創(chuàng)新建設(shè)規(guī)劃。在空間上，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法應(yīng)逐步突破自上而下的區(qū)域管理運(yùn)行結(jié)構(gòu)，建設(shè)更加平行的多維度空間運(yùn)行結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府間、政府與市場(chǎng)及社會(huì)間的沖突能通過(guò)對(duì)話與合作的方式實(shí)現(xiàn)。

（三）具體規(guī)范的協(xié)調(diào)性

大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法既是其本身法律事務(wù)合作發(fā)展的內(nèi)容之一，也是其深度融合發(fā)展的制度保障[11]。目前，大灣區(qū)的立法、執(zhí)法及司法等都呈現(xiàn)差異化狀態(tài)，尤其是在立法權(quán)限方面，三地的立法權(quán)限大小不一。如在內(nèi)地設(shè)區(qū)的市，即使是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在稅收及貨幣政策等金融方面的中央事權(quán)，并沒(méi)有立法權(quán)限，與港澳特區(qū)政府之間合作的范圍與深度存在局限性。同時(shí)，在民主立法、科學(xué)立法等方面的立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣程度不同。由此，造成了內(nèi)地與港澳特區(qū)之間的具體規(guī)范協(xié)調(diào)性不足。以粵港澳三地的仲裁制度為例，香港特區(qū)明確了仲裁庭及法院采取臨時(shí)措施的具體規(guī)定，澳門(mén)特區(qū)也有臨時(shí)措施的相關(guān)規(guī)定，而內(nèi)地并未就此作出相關(guān)規(guī)定[12]。因此，要實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)深度融合發(fā)展的目標(biāo)，追求粵港澳三地的具體規(guī)范協(xié)調(diào)性是推動(dòng)其一體化建設(shè)的題中之義。

三、大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制約因素

在把握大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法應(yīng)然基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從學(xué)術(shù)現(xiàn)狀和實(shí)踐情況兩個(gè)層面去全面梳理大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的理性基礎(chǔ)，進(jìn)而準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制約因素，才能夠在三地深度融合發(fā)展的過(guò)程中，更好發(fā)掘推進(jìn)大灣規(guī)則銜接和協(xié)同立法的可行方式，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供法治保障。

（一）制度差異較大

粵港澳三地的制度落差表現(xiàn)為社會(huì)制度的差異、法域種類(lèi)的不同、立法權(quán)限的不一致及行政級(jí)別的差異等四個(gè)維度：

一是社會(huì)制度的差異。我國(guó)內(nèi)地實(shí)行的是社會(huì)主義制度，而香港和澳門(mén)實(shí)行的則是資本主義制度。由于政治制度的差異，必然引起其在經(jīng)濟(jì)制度等相關(guān)領(lǐng)域的不一致。由此，粵港澳在經(jīng)濟(jì)制度上的差異表現(xiàn)為，大灣區(qū)內(nèi)地九市實(shí)行的是以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度；港澳特區(qū)實(shí)行的是以私有制為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的資本主義經(jīng)濟(jì)制度。

二是法域種類(lèi)的不同。香港屬于英美法系，廣東及澳門(mén)都屬于大陸法系?；浉郯姆芍贫壬系牡湫蛥^(qū)別表現(xiàn)為，屬于英美法系的香港以判例法為主，在司法實(shí)踐上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人主義；而屬于大陸法系的廣東與澳門(mén)則以制定法為主，在司法實(shí)踐上則側(cè)重職權(quán)主義。雖然澳門(mén)以制定法為主導(dǎo)，但其以移植翻譯葡萄牙的法律為主[13]。除了法律制度有所區(qū)別，粵港澳法域不同產(chǎn)生的沖突還包括法律淵源、法律習(xí)慣、法律模式等方面，所有因素都是法文化異質(zhì)性在各方面的本質(zhì)顯現(xiàn)[14]。

三是立法權(quán)限的不一致。內(nèi)地九市的立法權(quán)限比港澳特區(qū)政府的立法權(quán)限小。依據(jù)憲法和港澳基本法，并經(jīng)中央授權(quán)，港澳特區(qū)政府擁有自治立法權(quán)等高度自治權(quán)限。在不違背憲法及港澳基本法的基礎(chǔ)上，除軍事領(lǐng)域外，港澳特區(qū)政府的立法權(quán)限范圍幾乎涵蓋所有領(lǐng)域。同時(shí)，其只需向全國(guó)人大常委會(huì)備案即可，且備案并不會(huì)成為影響港澳特區(qū)法律規(guī)范生效的要件。與之相比，內(nèi)地九市的立法權(quán)限都必須在憲法和立法法的規(guī)定下行使。廣東作為省級(jí)行政單位之一，其地方性立法大體上都是對(duì)上位法的具化。雖然深圳與珠海擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊的立法權(quán)限，也并不能突破上位法的束縛而創(chuàng)設(shè)突破稅收等中央事權(quán)的法律規(guī)范。同時(shí)，其他設(shè)區(qū)的市也僅擁有對(duì)某些事項(xiàng)的部分立法權(quán)限，且其制定的地方性規(guī)范還需提交省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后才能生效。

四是行政級(jí)別的差異。在內(nèi)地九市中，廣州及深圳是副省級(jí)城市，深圳與珠海是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其他城市則是設(shè)區(qū)的市。而港澳是享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立司法權(quán)和終審權(quán)等高度自治權(quán)的特別行政區(qū)。同時(shí)，港澳特區(qū)是兩個(gè)擁有一定對(duì)外締約權(quán)的完全獨(dú)立關(guān)稅區(qū)。雖然粵港澳都為省級(jí)行政單位，但事實(shí)上粵港澳三地的行政級(jí)別存在一定差異。顯然，不同的行政級(jí)別，對(duì)粵港澳在合作建設(shè)過(guò)程中的平等協(xié)作增加了阻礙。研究表明，政府交往強(qiáng)調(diào)級(jí)別對(duì)等，任何一方謀求主導(dǎo)地位的期望都將造成合作機(jī)制運(yùn)作上的阻礙[15]。

（二）政策法規(guī)體系性不強(qiáng)

構(gòu)建大灣區(qū)法律體系，不僅是粵港澳深度融合發(fā)展的需要，也是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的迫切需要[16]。大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系性強(qiáng)弱會(huì)對(duì)大灣區(qū)法律體系的整體性產(chǎn)生直接影響，同時(shí)大灣區(qū)法律體系的整體性也會(huì)反作用于粵港澳規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系性。判斷法律體系性完善與否，需要從其基本要件出發(fā)：一是體系上的整體性；二是體系上的完備性；三是體系內(nèi)規(guī)范邏輯的一致性和價(jià)值融貫性[17]。對(duì)照判斷法律體系性完善與否的三大基本要件，可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，內(nèi)地法律體系整體性及完備性逐步提高，且其體系內(nèi)也呈現(xiàn)規(guī)范邏輯相對(duì)一致和價(jià)值相對(duì)融貫的趨勢(shì)，但與港澳特區(qū)相比，內(nèi)地法律體系仍需繼續(xù)完善?；诨浉郯母髯缘姆审w系的不一致且完善度有待繼續(xù)提升，可能導(dǎo)致三地在規(guī)則銜接和協(xié)同立法中存在沖突，進(jìn)而影響大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系性。事實(shí)上，三地在規(guī)則銜接和協(xié)同立法上存在的沖突表現(xiàn)在兩個(gè)層次：一是制度落差導(dǎo)致廣東與港澳特區(qū)規(guī)范內(nèi)容之間的沖突；二是政府本位主義及行政分割造成地方利益不協(xié)調(diào)，引起內(nèi)地九市之間的規(guī)則銜接不順暢。除此之外，粵港澳的合作建設(shè)多以區(qū)際合作協(xié)議[18]等軟法[19]形式為主，造成了大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中“軟硬失當(dāng)”情形的發(fā)生[20]，也是其規(guī)則銜接和協(xié)同立法體系性有待繼續(xù)完善的表現(xiàn)形式之一。

不難發(fā)現(xiàn)，大灣區(qū)在不斷深化合作的過(guò)程中，簽署和制定了較多的區(qū)際合作協(xié)議、政策等規(guī)范性文件。從規(guī)范性文件看，規(guī)則銜接和協(xié)同立法中政策法規(guī)體系存在的不足主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是大灣區(qū)某一方面的政策法規(guī)重合性偏高。以其在創(chuàng)業(yè)方面的政策法規(guī)為例，2018 年廣東省政府出臺(tái)的《實(shí)施〈粵澳合作框架協(xié)議〉2018 年重點(diǎn)工作》提出加強(qiáng)與粵港澳（惠州）青年創(chuàng)業(yè)園等方面的合作[21]，2019 年粵澳簽訂《實(shí)施<粵澳合作框架協(xié)議>2019 年重點(diǎn)工作》協(xié)議也強(qiáng)調(diào)打造第一批青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地[22]，深圳市前海管理局出臺(tái)了《<關(guān)于支持港澳青年在前海發(fā)展的若干措施>實(shí)施細(xì)則》[23]。二是大灣區(qū)個(gè)別規(guī)則之間存在沖突。在大灣區(qū)民商事案件管轄權(quán)方面，三地就存在專(zhuān)屬管轄權(quán)、協(xié)議管轄權(quán)及特別管轄權(quán)的沖突。以Yu Lap Man v. Good First Investment Ltd 案[24]中的專(zhuān)屬管轄權(quán)為例，依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第22條、第266條和《海事特別訴訟程序法》第7條的規(guī)定以及《澳門(mén)民事訴訟法典》第20條的規(guī)定可知，內(nèi)地與澳門(mén)的專(zhuān)屬管轄權(quán)都具有絕對(duì)的排他效力。然而，香港的地域管轄權(quán)并無(wú)法定的排他效力。因此，當(dāng)內(nèi)地與港澳的法院主張專(zhuān)屬管轄權(quán)的排他性時(shí)，而香港依舊可以繼續(xù)主張其地域管轄權(quán)，由此引發(fā)三地之間的管轄權(quán)沖突[25]。三是政策法規(guī)存在“碎片化”的問(wèn)題。例如，大灣區(qū)在文旅合作、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域頒布的政策法規(guī)呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，三地規(guī)則銜接、協(xié)同立法的協(xié)調(diào)性和整體性不強(qiáng)。

（三）部分政策法規(guī)地域特色不明顯

大灣區(qū)協(xié)同立法本質(zhì)上是一種非隸屬的地方立法機(jī)關(guān)相互配合協(xié)調(diào)的地方立法，完全符合地方立法的法定要件：一是大灣區(qū)協(xié)同立法的主體是廣東省政府及港澳特區(qū)政府等地方立法機(jī)關(guān)；二是大灣區(qū)協(xié)同立法并不是統(tǒng)一立法，客觀上也沒(méi)有超越廣東省政府及港澳特區(qū)政府本身的地方立法權(quán)限；三是大灣區(qū)協(xié)同立法的效力僅限于廣東省政府及港澳特區(qū)政府各自獨(dú)立管轄的行政區(qū)域[26]，“并非單一地方立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則通行于整個(gè)區(qū)域[27]”。因此，大灣區(qū)協(xié)同立法作為地方立法類(lèi)型中的新樣態(tài)，也需要適應(yīng)大灣區(qū)的實(shí)際情況，具備解決粵港澳區(qū)域突出問(wèn)題的針對(duì)性、操作性和可行性[28]。同理亦然，在規(guī)則銜接方面也是如此。因此，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法需要針對(duì)性解決大灣區(qū)深度合作中一體化發(fā)展遇到的問(wèn)題及對(duì)此進(jìn)行創(chuàng)新性立法試驗(yàn)。

“在地方立法中防止兩種片面性，既不要照抄照搬上位法，也不要把超越立法權(quán)限擅自突破當(dāng)作地方特色[29]。”從目前的情況來(lái)看，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中部分政策法規(guī)缺乏地域特色可從兩個(gè)角度進(jìn)行解讀：第一，粵港澳三地聯(lián)合制定的部分政策法規(guī)缺乏地域特色，主要體現(xiàn)在其制定的形式相對(duì)單一、創(chuàng)制性地方立法相對(duì)保守及缺乏粵港澳地方立法特色評(píng)估制度等方面。第二，大灣區(qū)內(nèi)部分城市因自身定位不清晰導(dǎo)致制定的部分政策法規(guī)地域特色不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為部分城市未能結(jié)合本地的實(shí)際情況，本市制定的政策法規(guī)多是對(duì)上位“規(guī)劃”或“實(shí)施方案”等政策法規(guī)的簡(jiǎn)單重復(fù)。

（四）立法協(xié)調(diào)操作程序不完善

完善的協(xié)調(diào)操作程序是大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法保持科學(xué)性、民主性的前提。但是，目前大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法具體的立法協(xié)調(diào)操作程序尚存在不足。事實(shí)上，大多數(shù)地方政府對(duì)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中立法協(xié)調(diào)操作程序理解過(guò)于簡(jiǎn)單化，認(rèn)為只是地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行協(xié)商溝通即可，忽視了立法協(xié)調(diào)操作程序在規(guī)則銜接和協(xié)同立法中的重要價(jià)值。堅(jiān)持程序本位主義理論的羅爾斯強(qiáng)調(diào)，任何一種法律制度都必須經(jīng)過(guò)法律程序的具體運(yùn)作才能得到實(shí)施[30]。對(duì)法律程序的價(jià)值評(píng)價(jià)除了“好結(jié)果效能”標(biāo)準(zhǔn)之外，還存在一種獨(dú)立的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——“程序價(jià)值”[31]。這種程序價(jià)值在粵港澳規(guī)則銜接和協(xié)同立法上表現(xiàn)為正義、效率、秩序和公平，能夠促進(jìn)大灣區(qū)協(xié)同立法民主性和科學(xué)性的提升。

因此，重新審視大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中的立法協(xié)調(diào)操作程序，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下不足：第一，大灣區(qū)缺乏明確具體的立法規(guī)劃，導(dǎo)致廣東省政府及港澳特區(qū)政府僅就協(xié)商達(dá)成合作意向的項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)議化、政策化或法律化。第二，大灣區(qū)缺乏完整順暢的立法協(xié)調(diào)操作程序。例如，某一政策協(xié)議并未就大灣區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行全面調(diào)研，僅依據(jù)三方政府合作意向而直接形成協(xié)議向社會(huì)公布，導(dǎo)致協(xié)議指向與大灣區(qū)實(shí)際發(fā)展需要不匹配，也導(dǎo)致公眾參與大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的保障不足等多方面程序不完備的瑕疵。第三，大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)操作程序的控制力度不足，如大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中尚未對(duì)備案制度作出規(guī)定。第四，大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)操作程序的違法歸責(zé)機(jī)制不完善[32]，如其并未對(duì)違反法定程序作出何種改變和撤銷(xiāo)，以及撤銷(xiāo)或改變后的溯及力問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中立法協(xié)調(diào)操作程序的違法歸責(zé)機(jī)制被擱置。

（五）政策法規(guī)協(xié)同性評(píng)估制度設(shè)計(jì)不足

隨著大灣區(qū)合作建設(shè)繼續(xù)深化，其規(guī)則銜接和協(xié)同立法在不斷探索中取得了較豐富的成果。針對(duì)已頒布的大灣區(qū)政策法規(guī)進(jìn)行回溯性考察，分析其是否達(dá)到粵港澳規(guī)則銜接和協(xié)同立法的預(yù)期目標(biāo)，對(duì)灣區(qū)內(nèi)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的政策法規(guī)進(jìn)行協(xié)同性評(píng)估，不斷提高粵港澳協(xié)同立法質(zhì)量和效果。一般而言，協(xié)同性評(píng)估制度以評(píng)估時(shí)間及對(duì)象的要素為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為立法前的協(xié)同性評(píng)估制度和立法后的協(xié)同性評(píng)估制度。

目前，立法后視角下大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的政策法規(guī)協(xié)同性評(píng)估制度設(shè)計(jì)存在一定不足，具體表現(xiàn)為：一是在大灣區(qū)單一評(píng)估主體的情境下，難以實(shí)現(xiàn)立法后評(píng)估對(duì)客觀性及公正性的預(yù)期要求。大灣區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的重要區(qū)域，單一評(píng)估主體具有一定的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)評(píng)估經(jīng)費(fèi)、評(píng)估信息等具有一定易獲取性。這種情況下，能在有限成本和局限技術(shù)的條件下發(fā)揮最大的評(píng)估價(jià)值。然而，與之相對(duì)應(yīng)的是，其容易受到利益關(guān)系或其他干擾因素的影響，難以保證評(píng)估的客觀性及公正性。二是在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中立法后評(píng)估各階段的公開(kāi)性及透明性不足。事實(shí)上，基于部門(mén)利益的需要，存在個(gè)別政府機(jī)關(guān)有選擇性地向公眾公開(kāi)信息，即對(duì)無(wú)法向公眾交代清楚的事情或者不達(dá)標(biāo)的數(shù)據(jù)等信息進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致出現(xiàn)立法質(zhì)量較好的預(yù)設(shè)局面[33]。三是民主參與原則在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中、立法后的評(píng)估各階段均無(wú)法較好體現(xiàn)。與民主參與原則相配套的激勵(lì)制度或動(dòng)力機(jī)制亟需完善，公眾參與積極性仍待提升。此外，其政策法規(guī)協(xié)同性評(píng)估制度的落實(shí)還存在對(duì)評(píng)估方式的正確選擇、獲取有效的信息及結(jié)果的高效運(yùn)用等方面的困境。

四、大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的可行路徑

從根本上看，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法是一個(gè)持續(xù)完善的過(guò)程，需要結(jié)合大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的因素進(jìn)行考量，也需要中央、港澳特區(qū)政府、廣東省政府及社會(huì)組織等各方的共同努力。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，針對(duì)上述存在的問(wèn)題，可從以下幾個(gè)方面著力：

（一）創(chuàng)新大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制度內(nèi)生動(dòng)力

堅(jiān)持“立法質(zhì)量先行”的理念。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量[34]。”由此，大灣區(qū)在規(guī)則銜接和協(xié)同立法的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“立法質(zhì)量先行”的理念，全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)大灣區(qū)協(xié)同立法與其他政策或協(xié)議的關(guān)系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的必要性，以推進(jìn)大灣區(qū)深度融合發(fā)展為目標(biāo)，突顯大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的實(shí)效性和高質(zhì)量[35]。具體而言：一是在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中要以政府推進(jìn)為主導(dǎo)力量，能夠準(zhǔn)確把握大灣區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，及時(shí)滿足大灣區(qū)的規(guī)則銜接和協(xié)同立法需求。在粵港澳三地的立法權(quán)限都基于中央授權(quán)的背景下，尤其需要發(fā)揮中央政府在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中的關(guān)鍵作用。二是建立與港澳特區(qū)立法權(quán)相銜接的廣東省多層次立法授權(quán)試點(diǎn)，以此來(lái)突破廣東省及內(nèi)地九市立法權(quán)限局限性問(wèn)題。例如，廣東省及內(nèi)地九市基于中央政府授權(quán)，向中央政府提交明確具體的授權(quán)政策方案，獲得中央政府審批同意后，在授權(quán)范圍內(nèi)制定相應(yīng)政策法規(guī)，最后報(bào)中央政府備案即可。

明確大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的基本原則。塔瑪納哈認(rèn)為：“政府無(wú)論做什么事情，它都應(yīng)該憑借法律行事[36]?！币虼?，合法性原則在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，是其基礎(chǔ)性的原則。在此基礎(chǔ)上，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法需要依循“一國(guó)兩制”原則、協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律原則及平等互信、協(xié)商共贏原則等普遍性的區(qū)域規(guī)則銜接和協(xié)同立法基本原則。除此之外，結(jié)合大灣區(qū)深度融合發(fā)展的實(shí)際需要，其還應(yīng)遵循以下兩個(gè)創(chuàng)新性的基本原則：一是適度超前原則。該原則要求粵港澳政府的規(guī)劃者要用發(fā)展的眼光，結(jié)合大灣區(qū)實(shí)際發(fā)展情況與發(fā)展需求，設(shè)計(jì)大灣區(qū)合作建設(shè)縱深發(fā)展的相關(guān)中長(zhǎng)期法治規(guī)劃[37]。同時(shí)，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法適用該原則時(shí)，要處理好“適度”與“超前”相互之間的辯證關(guān)系。既要在技術(shù)及發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域與大灣區(qū)特征匹配適度，也要在治理創(chuàng)新水平、合作建設(shè)發(fā)展水平及技術(shù)迭代實(shí)效等方面依據(jù)大灣區(qū)現(xiàn)實(shí)情況有所“超前與拔高”。二是突出大灣區(qū)地域特色原則。大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的目的是最大限度地服務(wù)大灣區(qū)的深度融合發(fā)展，需要在內(nèi)容上結(jié)合其實(shí)際情況，并有針對(duì)性地解決大灣區(qū)實(shí)際存在的問(wèn)題。同時(shí)，在程序上將突出大灣區(qū)的地方特色，將其貫穿于大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的全過(guò)程。

（二）打造系統(tǒng)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)性高的大灣區(qū)法律體系

若要實(shí)現(xiàn)打造系統(tǒng)性強(qiáng)協(xié)調(diào)性高的大灣區(qū)法律體系的目標(biāo)，就要建立起體系化的大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法有機(jī)體?？梢哉f(shuō)，大灣區(qū)法律體系化的基礎(chǔ)是要求大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系化。為此，可以借鑒舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)的規(guī)則銜接和協(xié)同立法的有益經(jīng)驗(yàn)，如紐約灣區(qū)依據(jù)州際協(xié)議而創(chuàng)設(shè)了跨州的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，舊金山灣區(qū)通過(guò)加州法律設(shè)立了灣區(qū)政府聯(lián)合協(xié)會(huì)等。顯然，三大灣區(qū)之間規(guī)則銜接和協(xié)同立法建設(shè)的重要載體是各區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)聯(lián)合。因此，大灣區(qū)可以在中央授權(quán)的前提下，創(chuàng)設(shè)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法管委會(huì)，來(lái)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌及規(guī)劃大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的有關(guān)工作，以期實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系化，進(jìn)而達(dá)成打造系統(tǒng)性強(qiáng)，協(xié)調(diào)性高的大灣區(qū)法律體系的目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法管委會(huì)的核心宗旨是促進(jìn)其自身合作建設(shè)發(fā)展縱深不斷拓展。在目前的體制下，其職能部門(mén)主要包括秘書(shū)處、綜合委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)交流合作委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)合作交流委員會(huì)、聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、立法協(xié)調(diào)委員會(huì)、司法協(xié)調(diào)委員會(huì)、執(zhí)法協(xié)調(diào)委員會(huì)、審查監(jiān)督委員會(huì)等骨干部門(mén)。同時(shí)，其職能部門(mén)人員按照比例原則進(jìn)行名額分配，主要由全國(guó)人大法工委與法制委、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院港澳辦、廣東人大常委、港澳特區(qū)政府及立法機(jī)關(guān)代表、廣東省及內(nèi)地九市的政府和立法機(jī)關(guān)代表、部分專(zhuān)家學(xué)者組成。此外，其工作內(nèi)容的重點(diǎn)是大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的規(guī)劃計(jì)劃、大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中起草政策法規(guī)工作協(xié)同、大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法成果互相共享等。

成立大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法管委會(huì)是大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法體系化的第一步，還需在此基礎(chǔ)上采取其他措施，更加精細(xì)地推進(jìn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系化?？稍诖鬄硡^(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法管委會(huì)的協(xié)調(diào)下，由其下設(shè)的立法協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的政策法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)梳理，建立大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策法規(guī)的常態(tài)化動(dòng)態(tài)清理機(jī)制。一是需要逐項(xiàng)審查粵港澳三地現(xiàn)有的地方性政策法規(guī)，是否存在區(qū)域間的利益沖突、是否存在地方保護(hù)主義可能性及是否影響大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的工作進(jìn)程。二是由立法協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)審查中存在問(wèn)題的相關(guān)政策法規(guī)條款提出審查意見(jiàn)，相關(guān)立法主體進(jìn)行答復(fù)，并就存在問(wèn)題的條款是否作出修改進(jìn)行協(xié)商。三是粵港澳三地在立法協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，對(duì)相關(guān)問(wèn)題條款作出如何修改進(jìn)行協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)[38]。

建成大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策法規(guī)的常態(tài)化動(dòng)態(tài)清理機(jī)制后，粵港澳三地在立法協(xié)調(diào)委員會(huì)的推進(jìn)下，協(xié)同制定對(duì)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法起促進(jìn)作用的立法規(guī)劃，這是大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法體系化的關(guān)鍵動(dòng)能。首先，在立法協(xié)調(diào)委員會(huì)的統(tǒng)籌下，加強(qiáng)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策法規(guī)項(xiàng)目的征集，特別需要關(guān)注大灣區(qū)的公眾、社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)組織等提出的相關(guān)立法立項(xiàng)建議。其次，需要完善大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策法規(guī)項(xiàng)目立項(xiàng)的論證，根據(jù)大灣區(qū)發(fā)展實(shí)際，提高大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的科學(xué)性、針對(duì)性和體系性。最后，將立法監(jiān)督納入大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的立法規(guī)劃中，將其作為立法規(guī)劃的重要內(nèi)容，不能忽視立法監(jiān)督本身屬于立法程序中的重要環(huán)節(jié)。更重要的是，立法規(guī)劃需要在發(fā)揮三地區(qū)域優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，協(xié)調(diào)三地之間的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)此厘清協(xié)調(diào)發(fā)展的具體框架。除此之外，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策協(xié)議等軟法的適當(dāng)硬化，形成硬法和軟法互主互輔的政策法規(guī)體系，能夠?qū)Υ鬄硡^(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的體系化起到保障和推動(dòng)作用。目前，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中相關(guān)軟法治理的實(shí)效性不強(qiáng)，大灣區(qū)相關(guān)軟法規(guī)范之間仍存在效力層級(jí)不清晰的問(wèn)題，導(dǎo)致軟法的制定缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要硬法為大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法進(jìn)行兜底，建立起軟法硬法互轉(zhuǎn)互換機(jī)制，形成不同情況下適用不同的軟法硬法主次位置，即有的情形下以硬法為主要治理手段，而軟法輔之，反之亦然。

（三）加強(qiáng)大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法的自身區(qū)域特色

在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中，需要在遵循突出大灣區(qū)地域特色原則的基礎(chǔ)上，在不違背憲法和上位法的前提下，加強(qiáng)大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法的自身區(qū)域特色。應(yīng)通過(guò)精準(zhǔn)立項(xiàng)來(lái)奠定大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的自身區(qū)域特色。做好調(diào)研工作，設(shè)定科學(xué)合理且明確的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。做好調(diào)研工作能夠真正發(fā)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中存在的實(shí)際問(wèn)題及其實(shí)際需求，為立項(xiàng)細(xì)化量化各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求推進(jìn)立法精細(xì)化。為此，制定適度精細(xì)化的政策法規(guī)是清楚表達(dá)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法自身區(qū)域特色的有效途徑。在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中保障政策法規(guī)制定適度精細(xì)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從立法體例、規(guī)范內(nèi)容、立法用語(yǔ)、條文設(shè)計(jì)及邏輯結(jié)構(gòu)五個(gè)方面進(jìn)行考慮。例如，在條文設(shè)計(jì)上，要突出條文的簡(jiǎn)潔性及具體性，不能僅是對(duì)上位法和其他省市的地方立法進(jìn)行條文重復(fù)或抄襲，或僅作出宣示性、原則性等不具有可操作性的條文規(guī)定。

更重要的是，要敢于在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中先行先試，進(jìn)行創(chuàng)制性立法。實(shí)踐中，其進(jìn)行創(chuàng)制性立法需要具體考慮以下幾個(gè)因素：一是上位法對(duì)某領(lǐng)域的相關(guān)事項(xiàng)沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定或者規(guī)定不夠具體詳細(xì)，可以考慮進(jìn)行創(chuàng)制性立法；二是需要堅(jiān)持立法的需要原則，考慮對(duì)上位法規(guī)定缺位或者規(guī)定不具體的事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)制性立法的必要性；三是大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的相關(guān)立法主體對(duì)所進(jìn)行的創(chuàng)制性立法有沒(méi)有立法權(quán)限的問(wèn)題。同時(shí)，需要樹(shù)立大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的推動(dòng)引領(lǐng)觀以及創(chuàng)造先行觀。此外，還需要在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中建立區(qū)域政策法規(guī)特色評(píng)估制度，從整體維度比較粵港澳三地城市之間政策法規(guī)的特色差異，從局部維度對(duì)比大灣區(qū)的政策法規(guī)特色要素之間的差異，評(píng)估大灣區(qū)政策法規(guī)特色差序指數(shù)，發(fā)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法相關(guān)政策法規(guī)的特色程度在實(shí)然和應(yīng)然上的差距，針對(duì)性解決存在的問(wèn)題，不斷強(qiáng)化大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法的區(qū)域特色。

（四）規(guī)范大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法過(guò)程中的立法協(xié)調(diào)操作程序

有學(xué)者對(duì)大灣區(qū)11 個(gè)城市的法治建設(shè)水平進(jìn)行了評(píng)估，得出的結(jié)論如下：港澳的法治水平很高且接近，被認(rèn)定為高度法治城市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大灣區(qū)內(nèi)地九市；內(nèi)地九市之間的法治建設(shè)水平也存在較大差異，廣州和深圳被認(rèn)定為是中度法治城市；珠海、佛山、東莞、惠州、江門(mén)、肇慶等七個(gè)城市的法治水平相對(duì)較低，被認(rèn)定為淺度法治城市[39]。正是在法治水平參差不齊的背景下，需要規(guī)范大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法過(guò)程中的立法協(xié)調(diào)操作程序，建立一套完善順暢的立法協(xié)調(diào)操作程序，使得大灣區(qū)法治建設(shè)一體化成為可能。

大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法過(guò)程中立法協(xié)調(diào)操作程序最初起步且核心的階段無(wú)疑是法律起草階段，法律起草階段是指接受起草指令到經(jīng)協(xié)商同意的法律草案完成的整個(gè)過(guò)程[40]。

因此，在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法中的法律起草階段，可以規(guī)范及完善的流程具體如下：第一，在立法起草機(jī)構(gòu)組成人員的協(xié)調(diào)上，即在立法協(xié)調(diào)委員會(huì)統(tǒng)攬下組成某一具體事項(xiàng)立法起草機(jī)構(gòu)，且不能夠被“起草的立法專(zhuān)家咨詢程序”所替代。例如，澳門(mén)基本法就是由內(nèi)地和澳門(mén)的法律人士共同參與協(xié)調(diào)完成的一部重要法律[41]。這是中國(guó)歷史上不同法系的法律人士在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定一部能為不同法域所共同認(rèn)可的互涉法律的成功范例[42]。第二，在立法起草機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)立法工作的過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持從整體到局部、從一般到具體、從簡(jiǎn)單到困難的工作準(zhǔn)則。第三，在大灣區(qū)銜接規(guī)則和協(xié)同立法過(guò)程中相關(guān)政策法規(guī)最后進(jìn)行審議之前，某一具體事項(xiàng)的立法起草機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同法域的成員之間盡可能就大部分的條款達(dá)成一致的意見(jiàn)。第四，在某一具體事項(xiàng)的立法起草機(jī)構(gòu)完成該事項(xiàng)的基本草擬工作，并形成了草稿后，應(yīng)將正式版本的政策法規(guī)草案向社會(huì)公眾進(jìn)行公布，征求不同法域公眾、社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)組織等相關(guān)主體的意見(jiàn)。第五，在向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)結(jié)束之后，借助軟件或法律專(zhuān)家的力量對(duì)征求的意見(jiàn)進(jìn)有效性的篩選，排除無(wú)效或者重復(fù)性的公眾意見(jiàn)。某一具體事項(xiàng)的立法起草機(jī)構(gòu)根據(jù)最后得出的有效性公眾建議，經(jīng)專(zhuān)家對(duì)有效的公眾意見(jiàn)進(jìn)行論證后，再對(duì)該草案進(jìn)行審慎的必要修改。第六，某一具體事項(xiàng)的政策法規(guī)草案經(jīng)立法起草機(jī)構(gòu)進(jìn)行審定后，交由粵港澳三地的立法權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)此分別作出審議，并分別進(jìn)行決議性表決。表決通過(guò)后，在粵港澳三地分別施行。

同時(shí)，完善大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中的立法協(xié)調(diào)操作程序還可以從完善公眾參與制度方面入手。根據(jù)表1 所示阿恩斯坦的參與階梯理論[43]，結(jié)合大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的分析可知，大灣區(qū)的公眾僅參與立法后評(píng)估的實(shí)施階段，而沒(méi)有參加立法后評(píng)估的準(zhǔn)備階段及完成階段。因此，其參與的形式局限于低層次的“信息接收”和“被動(dòng)的信息供給[44]”。所以，在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的立法協(xié)調(diào)操作程序中，公眾參與本身在很大程度上僅僅起到了形式的作用，而實(shí)質(zhì)上重要的內(nèi)容是公眾與立法機(jī)構(gòu)之間關(guān)于大灣區(qū)某一具體事項(xiàng)立法相關(guān)決策信息的溝通。基于此，可從以下兩個(gè)方面來(lái)完善立法協(xié)調(diào)操作程序中的公眾參與制度。一是重視公眾參與所起到的信息溝通交流作用，即需要對(duì)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法過(guò)程中某一具體立法事項(xiàng)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)及解釋說(shuō)明，不能僅將其作為征集意見(jiàn)的手段，更應(yīng)該是立法機(jī)構(gòu)與公眾之間的信息溝通交流的平臺(tái)。同時(shí)，不能只對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的收集或者歸納，要重視公眾參與過(guò)程中向立法機(jī)構(gòu)提供的詳細(xì)且具體的相關(guān)信息，并利用公眾提供的有效相關(guān)信息來(lái)促進(jìn)大灣區(qū)某一具體事項(xiàng)立法相關(guān)決策的改進(jìn)。二是重視公眾參與所起到的意見(jiàn)表達(dá)作用，即是不能只關(guān)注公眾所表達(dá)的結(jié)論性意見(jiàn)，而忽視了公眾對(duì)某一具體事項(xiàng)立法相關(guān)決策意見(jiàn)的具體理由或意見(jiàn)溝通的詳細(xì)內(nèi)容等。因此，在對(duì)大灣區(qū)某一具體事項(xiàng)立法相關(guān)決策表達(dá)意見(jiàn)時(shí)，要著重理由的說(shuō)明，也要重視雙方之間有理有據(jù)的交流溝通。

表1 阿恩斯坦的參與階梯理論

（五）建構(gòu)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的協(xié)同性評(píng)估制度

建構(gòu)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的協(xié)同性評(píng)估制度是大灣區(qū)法治建設(shè)深度融合和現(xiàn)代化的制度性措施，能夠檢驗(yàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的政策法規(guī)實(shí)施效果，也能提升其政策法規(guī)質(zhì)量。因此，可以圍繞大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的過(guò)程協(xié)同性、制度規(guī)則內(nèi)容協(xié)同性及政策法規(guī)實(shí)施效果協(xié)同性等三個(gè)方面構(gòu)建其協(xié)同性評(píng)估制度。

首先，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的過(guò)程協(xié)同性主要考量粵港澳三地的立法計(jì)劃是否一致，三地之間的立法模式是否互相適應(yīng)以及三地之間政策法規(guī)的修改解釋是否存在銜接性或互通性。例如，關(guān)于粵港澳三地的立法計(jì)劃是否一致，要考慮廣東與港澳之間的立法計(jì)劃有沒(méi)有同步、立法進(jìn)度是否互相協(xié)調(diào)以及立法時(shí)間是否步調(diào)一致等。其次，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制度規(guī)則內(nèi)容協(xié)同性要考慮其制定的政策法規(guī)是否與上位法沖突，是否與區(qū)域性的其他協(xié)議或規(guī)劃產(chǎn)生抵觸等。以是否與大灣區(qū)內(nèi)的其他協(xié)議或規(guī)劃等政策法規(guī)產(chǎn)生抵觸為例，在進(jìn)行立法后的協(xié)同性評(píng)估時(shí)，要著重判斷大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的制度規(guī)則內(nèi)容，有沒(méi)有與灣區(qū)內(nèi)的其他協(xié)議或規(guī)劃等政策的具體方案、步驟及措施相互配合，有沒(méi)有吸收了大灣區(qū)內(nèi)的其他協(xié)議或規(guī)劃等政策的手段或方式等。最后，大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的政策法規(guī)實(shí)施效果協(xié)同性主要評(píng)估其制定的政策法規(guī)是否在灣區(qū)內(nèi)得到普遍性的實(shí)施，是否在灣區(qū)內(nèi)得到一般性的遵守，是否在灣區(qū)內(nèi)達(dá)到預(yù)期的立法目標(biāo)，是否與灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況相匹配等。

除此之外，建構(gòu)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的協(xié)同性評(píng)估制度還要科學(xué)選定立法后的評(píng)估主體和合理制定立法后評(píng)估辦法的評(píng)分規(guī)定等。在立法后評(píng)估主體的選定上，建議在大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法管委會(huì)下設(shè)的審查監(jiān)督委員會(huì)的協(xié)調(diào)下完成，通過(guò)組建專(zhuān)家組和評(píng)估組對(duì)實(shí)施部門(mén)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，建議制定一套合理有效的立法后評(píng)估辦法的評(píng)分規(guī)定，能夠直觀量化大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法所制定出的政策法規(guī)質(zhì)量效果。例如，可以參照廣州市常委會(huì)立法后評(píng)估辦法的評(píng)分規(guī)定[總分計(jì)算公式為：評(píng)估總分=（評(píng)估組平均分*0.5）+（專(zhuān)家組平均分*0.3）＋（法規(guī)的組織實(shí)施部門(mén)評(píng)分*0.2）]。顯然，廣州市所制定的立法后評(píng)估辦法的評(píng)分規(guī)定，能有效吸引專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)完成對(duì)相關(guān)立法的評(píng)估[45]。

（六）建立大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的創(chuàng)新性互動(dòng)實(shí)施制度

推動(dòng)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法向智能化方向演變，探索大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法走向“人工智能+法律”的可能性。通過(guò)人工智能輔助大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法，可以通過(guò)意見(jiàn)征集系統(tǒng)等多種智能形式，快速客觀收集大量有效且能夠真實(shí)反映民意的立法數(shù)據(jù)，根據(jù)算法模型的實(shí)證結(jié)果，理性分析大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的真實(shí)需求，有效破除地方部門(mén)之間的利益壁壘，以此提升大灣區(qū)政策法規(guī)的科學(xué)性和民主性[46]。一要堅(jiān)持系統(tǒng)協(xié)調(diào)者倫理準(zhǔn)則等基本準(zhǔn)則，按照數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的不同階段，對(duì)大灣區(qū)規(guī)則銜接協(xié)同立法的數(shù)據(jù)信息分別進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)制。二要推動(dòng)粵港澳三地完成本行政區(qū)域內(nèi)政策法規(guī)信息及其他立法數(shù)據(jù)等內(nèi)部數(shù)據(jù)資源的基本累積，并通過(guò)數(shù)據(jù)共享的制度構(gòu)建，打破三地之間的數(shù)據(jù)壁壘，整合大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的相關(guān)數(shù)據(jù)資源。

推進(jìn)實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的元宇宙愿景。隨著數(shù)智化社會(huì)[47]的不斷推進(jìn)，元宇宙逐步成為社會(huì)上的一種全新生態(tài)向度。元宇宙世界具有人技交互性、因果即時(shí)顯現(xiàn)性等特殊性，大灣區(qū)應(yīng)在元宇宙世界中對(duì)所產(chǎn)生的法治糾紛進(jìn)行先行先試，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)規(guī)則銜接和協(xié)同立法的元宇宙愿景。一要對(duì)大灣區(qū)在元宇宙相關(guān)情境中的利益進(jìn)行辨別，如人格利益、身份利益、財(cái)產(chǎn)利益等[48]。二要建立法治、自治和共治深度融合發(fā)展的多元糾紛解決與治理體系，有效銜接虛擬世界和現(xiàn)實(shí)世界。三要基于人技交互性的特點(diǎn)設(shè)計(jì)“技術(shù)+人工+法律”三元糾紛解決模式，出臺(tái)相應(yīng)的元宇宙技術(shù)糾紛解決指南或規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)科技倫理框架建設(shè)，對(duì)可能出現(xiàn)技術(shù)異化所以引起的糾紛形成全面系統(tǒng)的倫理準(zhǔn)則約束[49]。